吳敬璉：什么是結(jié)構(gòu)性改革？它為何如此重要？

吳敬璉

著力推進(jìn)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，是今后一段時(shí)期貫穿整個(gè)經(jīng)濟(jì)工作的一條主線，這是一個(gè)非常重要的形勢判斷和非常重要的工作方針。但是對于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個(gè)提法所做出的形勢判斷——我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題的根源在于供給側(cè)的效率不高，和它做出的工作方針的規(guī)定——我們要著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，這兩個(gè)方面的內(nèi)容，現(xiàn)在還存在很多爭論。

譬如說，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題，主要是來自需求側(cè)的強(qiáng)度不夠，還是來自供給側(cè)的質(zhì)量/效率低下？再譬如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的增長減速的問題，是來自于供給側(cè)與需求側(cè)兩個(gè)方面共同的問題？這里有很多不同的意見，正在進(jìn)行討論。

另外，該提法所包含的經(jīng)濟(jì)工作方針——著重推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，也有很多不同的理解。結(jié)構(gòu)性改革是改體制、改結(jié)構(gòu)呢？還是說，結(jié)構(gòu)性改革就是說調(diào)整結(jié)構(gòu)？不管在理論上，還是在實(shí)際工作中，都存在著很多不同的意見。

今天，我想講后一個(gè)問題——結(jié)構(gòu)性改革，講一講我對這個(gè)問題的理解，講一講在我的心目中，什么是結(jié)構(gòu)性改革，它為什么這么重要？

經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題的根源，在于供給側(cè)的效率不高

當(dāng)我們從供給側(cè)去探究中國經(jīng)濟(jì)減速原因的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)，供給側(cè)最主要、最核心的問題就是效率不高。從供給側(cè)去分析經(jīng)濟(jì)的走勢，包含三個(gè)基本內(nèi)容：勞動(dòng)、資本、效率。

本世紀(jì)初以來，經(jīng)濟(jì)走勢不斷下行，其基本原因是什么呢？我們可以說是效率不高，也可以說是結(jié)構(gòu)扭曲，也即配置資源的結(jié)構(gòu)發(fā)生了扭曲——資源誤配。資源誤配的結(jié)果就是效率低下。

從本世紀(jì)開始，我們原來所依靠的經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力，有些正在消退，而又不能夠用提高效率的辦法去補(bǔ)救其他因素的消退，譬如說人口紅利的減少，譬如說通過結(jié)構(gòu)改善來增加經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力。當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)上了一個(gè)臺(tái)階以后，這種所謂依靠人口紅利刺激經(jīng)濟(jì)增長的過程就走入了末期。通過結(jié)構(gòu)的改革，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)改變，尋求增長的動(dòng)力也開始減弱。

在這種情況下，同時(shí)伴隨著一個(gè)問題——根據(jù)許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究表明，中國的全要素增長率在本世紀(jì)的第一個(gè)十年開始明顯下降，最終造成了中國的潛在增長率進(jìn)入了下行通道，因而造成了經(jīng)濟(jì)增長下行的趨勢。

這是經(jīng)濟(jì)走入下行通道的根本性因素，可以表達(dá)為供給效率/質(zhì)量不高，也可以表達(dá)為資本的誤配置，也就是說，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的惡化或者經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲。這是我們面臨的一個(gè)根本性問題，需要去面對并加以妥善處理。

這是在經(jīng)濟(jì)形勢判斷中第一次出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)問題。因此，我們需要實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、資源配置的優(yōu)化，或者叫做結(jié)構(gòu)的改善。

用行政命令調(diào)結(jié)構(gòu)，不但無效，甚至有反效果

結(jié)構(gòu)怎么才能夠改善呢？這是第二個(gè)問題。結(jié)構(gòu)的改善要通過體制的改善。體制怎么才能改善呢？就要通過結(jié)構(gòu)性的改革。在這里，兩次出現(xiàn)了含義不同的“結(jié)構(gòu)”。

現(xiàn)實(shí)中存在一個(gè)問題，人們常常把這兩個(gè)“結(jié)構(gòu)”搞混了。這兩次出現(xiàn)的“結(jié)構(gòu)”含義不同，前一個(gè)“結(jié)構(gòu)”是供給側(cè)的問題，在于結(jié)構(gòu)的扭曲、資源配置的扭曲，這是講的“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。后面一個(gè)“結(jié)構(gòu)”講的是要進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性改革”，這里講的是“體制上的結(jié)構(gòu)”。如果把這兩個(gè)問題混在一起，就會(huì)用結(jié)構(gòu)的調(diào)整去取代結(jié)構(gòu)的改革了。

為了解決第一個(gè)問題，我們現(xiàn)在迫切的重點(diǎn)的任務(wù)就是“三去一降一補(bǔ)（去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板）”，就是要實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化的再配置。

調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置有兩種不同的途徑。一種是按照政策計(jì)劃、政府的規(guī)劃、政府政策要求，通過行政命令來調(diào)結(jié)構(gòu)。另外一種是在反映資源相對稀缺程度的價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)下，通過市場交換來實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。我們在過去相當(dāng)長的時(shí)期是用第一種辦法解決問題的，但是，歷史的實(shí)踐證明這個(gè)方法幾乎是無效的，甚至是有反效果的。

早在改革開放的初期，人們已經(jīng)意識(shí)到中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在扭曲，效益受到損害，需要進(jìn)行調(diào)整。所以，在70年代末和80年代初曾經(jīng)進(jìn)行過兩次經(jīng)濟(jì)調(diào)整，這種經(jīng)濟(jì)調(diào)整都是在當(dāng)時(shí)的政府主導(dǎo)資源配置的條件下進(jìn)行的，采取的辦法是通過行政手段進(jìn)行調(diào)整，比如規(guī)定哪些產(chǎn)業(yè)或者哪些部門應(yīng)該縮減，哪些產(chǎn)業(yè)、哪些部門應(yīng)該增強(qiáng)，然后通過行政規(guī)定和各種政策上的手段來實(shí)現(xiàn)這樣的調(diào)整。這種辦法的調(diào)整，它存在兩方面的缺陷，根本的問題是政府沒有辦法判定什么是好的結(jié)構(gòu)。所以，調(diào)整以后的結(jié)構(gòu)往往并不是最優(yōu)的，而且因?yàn)樵斐蛇@種結(jié)構(gòu)扭曲的各種體制上的、政策上的因素并沒有改變，所以一次調(diào)整后，要不了多久，舊的結(jié)構(gòu)又重新復(fù)歸，又要求進(jìn)行下一次的調(diào)整。

我們在1970年代末進(jìn)行的調(diào)整，沒有過多久，1981年又進(jìn)行調(diào)整，叫做“進(jìn)一步調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)”，可以看出，這種做法的效果是比較差的。

在當(dāng)時(shí)的情況下，市場還沒有生長起來，政府是絕對處在資源配置的主導(dǎo)地位，所以它只能用那樣的辦法進(jìn)行調(diào)整，可是后來通過1980年代中期以后的改革，甚至1990年代以后的進(jìn)一步的系統(tǒng)性改革，市場已經(jīng)逐漸地生長和發(fā)育起來了，但是這種用行政辦法配置資源、政府主導(dǎo)資源配置的習(xí)慣仍然保留著，許多政府部門認(rèn)為用行政命令那只看得見的手調(diào)整，能夠見效最快。所以，在1990年代甚至21世紀(jì)，這種方法在很大程度上仍然保持著。

行政調(diào)整過剩產(chǎn)能，似又重演

到了21世紀(jì)，政府部門仍然繼續(xù)采取著這樣的方法調(diào)整結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)扭曲問題一直沒有解決，特別是到了2004年，當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)過熱，需要對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，這時(shí)候就明確地采取了叫“有保有壓”、“有扶有控”的辦法來調(diào)整結(jié)構(gòu)。一方面是對所謂“過熱產(chǎn)業(yè)”進(jìn)行控制和清理。另一方面，對政府選定的產(chǎn)業(yè)，多方面地進(jìn)行扶持。

但是2004年的“有保有壓、有扶有控”的調(diào)整并沒有見到效果，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲變得更加突出，等到2006年，就發(fā)現(xiàn)更重要的一些比例關(guān)系出現(xiàn)了扭曲，比如說投資和消費(fèi)之間的扭曲，國際收支方面的扭曲，變得越來越嚴(yán)重。

2006年，國務(wù)院針對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲提出了進(jìn)行調(diào)整的更高要求，發(fā)出了“關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知”。這個(gè)工作進(jìn)行得并不順利，雖然從2006年開始，一直強(qiáng)調(diào)對于產(chǎn)能過剩行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，但是沒有見效。最近我們可以看到一個(gè)材料——河北省的鋼鐵，這是2006年的產(chǎn)能過剩調(diào)整中的一個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，但是結(jié)果是，過剩產(chǎn)能越調(diào)越多。

到了2012年，除了要對產(chǎn)能過剩的行業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整之外，面對著全球金融危機(jī)，國務(wù)院又做出了決定，要把大力發(fā)展七項(xiàng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為國務(wù)院的十項(xiàng)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作之一。要求用財(cái)政、金融和其它的手段大力扶植七項(xiàng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

另外一方面，因?yàn)檫^剩產(chǎn)能，七項(xiàng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有一定新的發(fā)展，但是，因?yàn)椴扇×诉@樣的方法，一方面成本很高，用各種補(bǔ)貼、各種政策優(yōu)惠來扶植這七個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加上價(jià)格信號(hào)的扭曲，使得有一部分產(chǎn)業(yè)很快變成了產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)。情況就變得越來越嚴(yán)重。

到了2013年，國務(wù)院和有關(guān)部委發(fā)了七次文件，要求對過剩產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)的治理。到現(xiàn)在，采用這種方法來解決結(jié)構(gòu)扭曲的問題，看來是效果很差，而且往往適得其反，結(jié)果是過剩產(chǎn)能越調(diào)越多，結(jié)構(gòu)變得越來越扭曲，以至于現(xiàn)在“三去一降一補(bǔ)”居于首位的就是去產(chǎn)能，在經(jīng)濟(jì)中間簡直是一個(gè)致命性的弱點(diǎn)。

為什么會(huì)發(fā)生這樣的問題？

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式二三十年，仍未見效

其實(shí)在2003-2006年，在總結(jié)第十個(gè)五年計(jì)劃和規(guī)劃“十一五”的時(shí)候就曾經(jīng)討論過為什么會(huì)發(fā)生這樣的問題。因?yàn)樘岣咴鲩L質(zhì)量（提高供給側(cè)的質(zhì)量）、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，已經(jīng)提了二三十年了。早在改革發(fā)展初期，我們就提出了所謂“十大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針”，這“十大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針”是圍繞著提高經(jīng)濟(jì)效益做出的。這十大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針就是圍繞著提高經(jīng)濟(jì)效率這一個(gè)問題，希望能夠由此走出一條經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新路子，當(dāng)時(shí)這十大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針中間就包含著許多條是完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的。

到了1995年，正式提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式非常重要的內(nèi)容就是改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這個(gè)口號(hào)到2002年的十六次代表大會(huì)，給它做了一點(diǎn)文字上的改變，叫做“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”。后來講的“跨越中等收入陷阱”，還有到了2014年的“引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”和2015年的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，針對的都是同一個(gè)問題，但是成效不大，特別是在2001—2005這第十個(gè)五年計(jì)劃期間，結(jié)構(gòu)還有進(jìn)一步惡化的趨勢。

從2003年開始，特別是在2005—2006年制定十一五規(guī)劃時(shí)期，發(fā)生了一場大的爭論，就是“為什么要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，要提高增長的質(zhì)量，提出了那么多次，但是沒有能夠改變”。這個(gè)討論實(shí)際上我們?nèi)〉昧擞猩钸h(yuǎn)意義的成果，得出了一個(gè)很重要的結(jié)論，就是現(xiàn)在我們?nèi)匀皇怯嘘幱暗?。為什么發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，成效不大的根本原因在哪里？當(dāng)時(shí)經(jīng)過認(rèn)真的討論，得出一個(gè)結(jié)論，就是因?yàn)榇嬖凇绑w制性障礙”。

體制性障礙是什么？當(dāng)時(shí)說的體制性障礙的核心內(nèi)容就是政府仍然在資源配置中起決定性的作用。當(dāng)時(shí)的討論列舉了許多具體的原因，我當(dāng)時(shí)參加這個(gè)討論，寫過一本書《中國經(jīng)濟(jì)增長模式的抉擇》，那里面介紹了當(dāng)時(shí)的討論，為什么轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整不能取得成效，有很多具體的原因。比如說把經(jīng)濟(jì)增長作為政績的主要表現(xiàn)，比如說政府擁有過多的資源配置權(quán)力，歸結(jié)到一點(diǎn)，其實(shí)就是十八大所講的政府在資源配置中起決定作用，而抑制或者排除了市場的作用。

我們現(xiàn)在面對著同樣的問題，而且問題變得越來越清晰，就是我們經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在著嚴(yán)重的問題。過去歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，一定要靠發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，才能解決這樣的問題。

“三去一降一補(bǔ)”，靠行政命令難實(shí)現(xiàn)

我們要實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，現(xiàn)在重點(diǎn)的任務(wù)就是“三去一降一補(bǔ)”，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿，降成本，補(bǔ)短板?！叭ヒ唤狄谎a(bǔ)”到底要做什么事情呢？就是要實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，不管根據(jù)理論還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，都只能主要依靠市場起決定性作用，當(dāng)然也要更好地發(fā)揮政府的作用，這里需要對于市場的作用和政府的作用都要有準(zhǔn)確的定位。

為什么要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用呢？因?yàn)槭袌鲇袃蓚€(gè)主要的功能，一個(gè)是能夠?qū)崿F(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。第二個(gè)是建立起能夠激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的兼容的激勵(lì)機(jī)制。“三去一降一補(bǔ)”要實(shí)現(xiàn)的事情，其實(shí)就是這兩件事，靠行政命令很難去解決。

比如用過去的辦法，要去產(chǎn)能，就由行政機(jī)關(guān)下指標(biāo)，譬如“鋼鐵要壓縮一億到一億五千萬噸”，然后把指標(biāo)分解下達(dá)到各個(gè)部門、各個(gè)地區(qū)，各個(gè)地區(qū)再層層向下分解。到了最后就會(huì)用一些非常簡單的辦法，一刀切，把要求去的產(chǎn)能切掉。往往切掉的不一定是效率最差的那個(gè)，而且由于每個(gè)行政部門都要保護(hù)自己的產(chǎn)業(yè)，所以在執(zhí)行過程中會(huì)發(fā)生很多的扭曲。

另一方面，要補(bǔ)短板，要增進(jìn)一些效率比較高、供不應(yīng)求的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，用行政的辦法，靠政治動(dòng)員，靠運(yùn)用政府的財(cái)政政策、信貸政策、補(bǔ)貼政策、扶植政策，去發(fā)展一些政府所認(rèn)定應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，跟市場去激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的辦法不一樣，兩者的效果顯然完全不同。

我們要發(fā)揮市場的作用，政府要起什么樣的作用呢？政府要起的作用不是直接下手去調(diào)結(jié)構(gòu)，而是提供公共品。不是直接操控市場干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)來直接調(diào)結(jié)構(gòu)，而是為市場的運(yùn)作提供更好的條件；為企業(yè)、為創(chuàng)業(yè)者、創(chuàng)新者提供一個(gè)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治環(huán)境。當(dāng)然它需要在一些市場不能起作用的地方，比方說用社會(huì)保障體系對下崗職工進(jìn)行托底，為一些職工提供基本的社會(huì)保障等等。總而言之，它是提供公共品，而不是直接地去調(diào)結(jié)構(gòu)。

理論和實(shí)踐都表明，我們要很好地完成結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)，應(yīng)該主要依靠市場的力量和機(jī)制。我們的問題就在于，讓市場在資源配置中起決定性作用的體制并沒有完全建立起來，這需要有體制基礎(chǔ)，否則它只是一個(gè)口號(hào)，一個(gè)認(rèn)識(shí)上的目標(biāo)，而不是經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐。

市場在資源配置中起決定性作用的體制尚未建立

我們在上個(gè)世紀(jì)末期宣布已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本框架，但是它還存在許多許多缺陷。一個(gè)真正能夠使得保證市場在資源配置中起決定性作用的體制沒有完全建立。

在這種情況下，唯一的出路就是要努力地推進(jìn)全面深化改革，盡快把使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)建立起來，這個(gè)制度基礎(chǔ)就是1993年的十四屆三中全會(huì)和2013年的十八屆三中全會(huì)“決定”中都提到的“建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系”，正是在這樣的背景下，我們提出了要著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的要求。

人們常常以為，所謂“結(jié)構(gòu)性改革”這個(gè)提法是中國的特殊的提法，其實(shí)并不是這樣。這是一個(gè)長時(shí)期以來在市場經(jīng)濟(jì)國家通用的一種說法。我查了一些文獻(xiàn)，當(dāng)一個(gè)國家的市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)建立起來以后，可能其中的某些制度架構(gòu)仍然存在問題，所以就需要對這些不夠完善的、存在缺陷的制度架構(gòu)進(jìn)行改革，這種改革就叫“結(jié)構(gòu)性改革”。

我最早接觸結(jié)構(gòu)性這個(gè)詞，是當(dāng)時(shí)“共產(chǎn)主義論戰(zhàn)”的時(shí)候，我們曾經(jīng)寫過批判意大利共產(chǎn)黨的文章，意大利領(lǐng)導(dǎo)就提出一個(gè)詞叫做“結(jié)構(gòu)性改革”，當(dāng)時(shí)我們在文章中說，我們要進(jìn)行的是革命，而他們只是在總的根本性的框架不變的情況之下，進(jìn)行某些結(jié)構(gòu)的改變。所以是修正主義的。于是就出現(xiàn)了一個(gè)政治上的討論。

后來我們再接觸到這個(gè)問題，就是在市場經(jīng)濟(jì)國家曾經(jīng)一再提出來要進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性改革”，到了現(xiàn)在，不但中國提出了結(jié)構(gòu)性改革的問題，實(shí)際上我們看G20的公告、宣言都提出來要進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性改革”。

所以，結(jié)構(gòu)性改革不是中國的特殊提法，而是普遍的提法。它的特點(diǎn)是，在總的市場經(jīng)濟(jì)框架建立起來之后，其中的某些架構(gòu)需要進(jìn)行改革。所以，它是一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)國家常用的概念，中國已經(jīng)宣布建立起了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本框架，對于其中的某些有缺陷的結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革也是應(yīng)有之意。在這個(gè)意義之上，我們運(yùn)用了這樣一種說法來概括我們要進(jìn)行的改革，也是完全實(shí)用的。

從文獻(xiàn)上看，其他國家在進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的時(shí)候，它們對這一問題的說明，對我們現(xiàn)在思考這個(gè)問題也是具有啟發(fā)意義的?！侗容^》期刊在2016年第3輯選了拉詹的一篇文章，拉詹是即將退職的印度中央銀行行長，他是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家，在2004年的時(shí)候，國際貨幣基金組織曾經(jīng)提出了一些國家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，拉詹是當(dāng)時(shí)的IMF研究中心主任，寫了一篇文章來解釋他們所建議的結(jié)構(gòu)性改革是什么，題目就叫做《結(jié)構(gòu)性改革為什么那么難》。其中說到：“結(jié)構(gòu)性改革取得的成果、帶來的益處是長時(shí)期的，但是從短期來說，有一部分人會(huì)受損，所以就很難被人們所接受?！蔽覀円f的不是這方面的問題，而是他對什么是結(jié)構(gòu)性改革所做的解釋，這個(gè)解釋跟我們現(xiàn)在的情況有很相似的地方。在那個(gè)時(shí)候，也有人認(rèn)為當(dāng)時(shí)世界經(jīng)濟(jì)的問題不是來自供給側(cè)，而是來自于需求側(cè)。他是這樣說的：“許多經(jīng)濟(jì)問題是由市場運(yùn)行中的問題造成的，而不是因?yàn)橘Y源短缺或者需求不足。在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中，此時(shí)顯然需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，即改變左右市場行為的制度架構(gòu)和監(jiān)管架構(gòu)?！?/p>

另外一篇是英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志在2004年建議歐洲國家要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革所做的說明——《什么是結(jié)構(gòu)性改革》。根據(jù)歐洲的情況，要改變歐洲許多國家的政府監(jiān)管架構(gòu)。

我想明確一點(diǎn)，我們說的結(jié)構(gòu)性改革是改的體制結(jié)構(gòu)，通過體制、結(jié)構(gòu)的改革，把統(tǒng)一、開放、競爭有序的市場體系建立起來，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場建立起一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

六個(gè)方面的改革，需要抓緊推進(jìn)

我們現(xiàn)在在改革上面臨的任務(wù)是什么？為了實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，為了要改變經(jīng)濟(jì)增速下行而效率又沒有能夠提高的被動(dòng)狀態(tài)，我們需要抓緊進(jìn)行哪些方面的改革？十八屆三中全會(huì)所規(guī)定的改革有336項(xiàng)，中間直接跟經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)的大概200多項(xiàng)，還有許多項(xiàng)是間接跟經(jīng)濟(jì)有關(guān)的，這中間需要分清輕重緩急。

最近各界人士提出了一些迫切需要重點(diǎn)進(jìn)行改革的項(xiàng)目，我也看了一些文章，我覺得，有六個(gè)方面的改革是特別需要抓緊進(jìn)行的。

制定和執(zhí)行市場準(zhǔn)入的負(fù)面清單。政府的機(jī)制改革、簡政放權(quán)進(jìn)行到第一步，其實(shí)我們在21世紀(jì)初期就進(jìn)行過一輪簡政放權(quán)，到了2013年的十八屆三中全會(huì)，簡政放權(quán)已經(jīng)做了一個(gè)明確、更加簡明扼要的、世界通行的做法——制定負(fù)面清單，而不是一項(xiàng)一項(xiàng)地去增加正面清單的項(xiàng)目。

政府也布置了兩個(gè)清單，一個(gè)是市場進(jìn)入的負(fù)面清單，一個(gè)是政府授權(quán)的正面清單?？雌饋碚跈?quán)的正面清單應(yīng)該制定起來更困難，負(fù)面清單不應(yīng)該那么困難，而且由于牽扯到其他對外經(jīng)濟(jì)問題，比如中美投資協(xié)定的談判，也需要制定負(fù)面清單，所以這項(xiàng)工作應(yīng)該更加抓緊進(jìn)行。從前一個(gè)時(shí)期中美投資協(xié)定的談判看，在這方面是存在一些困難的，但是這些困難應(yīng)該加以克服。

金融改革。金融改革在利率市場化和匯率市場化這兩項(xiàng)上，前一時(shí)期進(jìn)行得比較順利，甚至超出了原來的預(yù)期，但是，僅有這兩個(gè)重要的價(jià)格的改革，還不能保證整個(gè)金融體系的改革成功。比如說金融市場的監(jiān)管體系，比如說利率的傳導(dǎo)機(jī)制，都需要其他方面的配合。而金融市場的不完善，在當(dāng)前杠桿率這么高的情況之下，民間的投資意愿低落，而在資產(chǎn)負(fù)債表出現(xiàn)某種衰退的情況之下，人們不愿意把資金放到流動(dòng)性比較低的領(lǐng)域，不愿意放到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中去。這種情況之下，金融的加快改革就具有更重要的意義。

國有經(jīng)濟(jì)的改革。現(xiàn)在討論的好像不太多也不太明白的一個(gè)領(lǐng)域，但是又很重要的領(lǐng)域，就是國有經(jīng)濟(jì)改革。國有經(jīng)濟(jì)的改革在十八屆三中全會(huì)的“決定”里面有一個(gè)非常重大的突破，就是要把對國有資產(chǎn)、國有企業(yè)的管理，由管人、管事、直接管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，這是具有非常重大意義的改革。因?yàn)槲覀儑薪?jīng)濟(jì)雖然在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比例已經(jīng)下降了很多，僅占到整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的三分之一左右，但并不因此就可以認(rèn)為，國有經(jīng)濟(jì)的改革不重要了。國有經(jīng)濟(jì)的比重雖然沒有絕對優(yōu)勢，但它掌握的資源是最重要的資源，而且它所處的行業(yè)往往是在國民經(jīng)濟(jì)中具有居高臨下地位的一些行業(yè)，對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況和效率有著重大的影響。所以，如果它運(yùn)用資源的效率不能有所提高的話，整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的效率就很難有提高。而且現(xiàn)在杠桿率太高是一個(gè)很大的問題，而國有企業(yè)的杠桿率尤其高。如果國有經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)效率不能提高，它的杠桿率不能降低，它的投資回報(bào)不能夠提高，那么，對于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)都會(huì)起到拖后腿的作用。所以，國有經(jīng)濟(jì)的改革能不能按照十八屆三中全會(huì)的“決定”向前推進(jìn)，這具有非常重大的意義。

競爭政策的貫徹。我們過去也把競爭政策叫“反壟斷”，但“反壟斷”的提法可能不如“競爭政策的貫徹”來得更加準(zhǔn)確、更加全面。十天前，國務(wù)院發(fā)了文件《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》。這個(gè)文件指出，我們現(xiàn)在市場公平競爭政策貫徹的情況不好，在中國的現(xiàn)實(shí)生活里面，地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壟斷、企業(yè)壟斷、違法給予優(yōu)惠政策或減損市場主體利益、有違公平競爭的現(xiàn)象還十分嚴(yán)重。加上在我們國家反競爭的傳統(tǒng)思維還有很大的影響，我們學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的那一代人，通常都要講到資本主義這個(gè)制度的嚴(yán)重的問題，競爭和無政府狀態(tài)，所以，競爭對過去傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)來說，是反面的說法，而對于市場經(jīng)濟(jì)來說，競爭正好是市場經(jīng)濟(jì)的靈魂，沒有競爭就不可能發(fā)現(xiàn)價(jià)格，就不可能實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的講究法律、優(yōu)勝劣汰。所以，這種狀況亟待改變。在我們的實(shí)際生活中，違反公平競爭的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這就需要對違反公平競爭原則的體制規(guī)定和政策規(guī)定做出審查和調(diào)整。從2016年7月1號(hào)開始，對于新設(shè)立的一些體制規(guī)定和政策規(guī)定，要預(yù)先進(jìn)行公平競爭審查，然后就要對原有的各種制度和政策的設(shè)定進(jìn)行審查，要消除違反公平競爭政策的各種各樣的體制和政策。

這是一個(gè)非常重要的事情，過去歷次的中央和政府文件中都要求實(shí)現(xiàn)不同的市場競爭主體，不同產(chǎn)業(yè)，以至于中外的企業(yè)，要保證給它們一個(gè)公平競爭的環(huán)境，使它們能夠公平地取得生產(chǎn)要素。但是因?yàn)榇嬖谥S許多多違反公平競爭原則的現(xiàn)象，這些承諾實(shí)際上很難落實(shí)。所以，如何貫徹競爭政策還是一個(gè)非常重要的改革任務(wù)。

自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)。自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)現(xiàn)在已經(jīng)推廣到好幾個(gè)地區(qū)了，但是自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的進(jìn)度看來并不很順利。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)人的說法，它的意義在于營造一個(gè)市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，能夠適應(yīng)貿(mào)易和投資規(guī)則的進(jìn)一步提高，這是一個(gè)世界性的趨勢。而這個(gè)試驗(yàn)不但在對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系上有意義，而且直接影響到國內(nèi)“統(tǒng)一、開放、競爭有序”的市場體系的建立。所以，這方面的試驗(yàn)應(yīng)該要加快進(jìn)行，特別要防止把營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境的試驗(yàn)回到過去的一種稅收優(yōu)惠、政策優(yōu)惠這些低層次的做法。

建設(shè)法治國家。一個(gè)良好的市場經(jīng)濟(jì)體系，是十四屆三中全會(huì)和十八屆三中全會(huì)所說的，是一個(gè)有序的市場經(jīng)濟(jì)體制。所謂有序，就是建立在規(guī)則的基礎(chǔ)之上。一個(gè)良好的市場體系一定要建立在法治的基礎(chǔ)之上。自從1997年第十五次代表大會(huì)提出“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的口號(hào)以來，這方面有所進(jìn)展，但是離一個(gè)良好的市場體系還有很大的距離。因?yàn)橹袊且粋€(gè)缺乏法治環(huán)境，是具有很強(qiáng)烈的人治傳統(tǒng)的國家。進(jìn)入現(xiàn)代以后，因?yàn)檎恼钤诮?jīng)濟(jì)運(yùn)行中起著主導(dǎo)的作用，所以使得法治觀念和法治的實(shí)踐都變得很薄弱。十八屆四中全會(huì)特別做出了“依法治國“的決定，但是現(xiàn)在看起來這方面的進(jìn)展仍然不快，而這方面的進(jìn)展如果不快，那么有序競爭的市場競爭體系就缺乏一個(gè)規(guī)則的基礎(chǔ)。所以，在依法特別是執(zhí)法上，如何能夠建設(shè)一個(gè)符合法治的市場經(jīng)濟(jì)，這個(gè)問題還必須要抓緊、要加快。

怎么才能夠抓緊、才能夠加快呢？我們不能夠只是提出任務(wù)、口號(hào)，需要抓緊推行，需要加快推行。而要研究為什么會(huì)發(fā)生思想的搖擺，步驟的遲緩，還有哪些方面的因素造成了改革的進(jìn)展緩慢，要針對這些因素采取措施。

現(xiàn)在能夠看到的阻礙改革加快有這幾個(gè)主要的障礙，需要將它們消除。

三項(xiàng)因素阻礙改革，必須盡快消除

今年以來，深改小組已經(jīng)開了三次會(huì)，著重討論了怎樣來認(rèn)真地推進(jìn)改革的問題。第20次會(huì)議是2016年1月11日開的，第21次會(huì)議是2016年2月23日開的，最近一次是2016年6月27日召開的第25次深改小組會(huì)議。在第25次會(huì)議上特別指出，“全面深化改革是一次革命，必須要真刀真槍地干”。怎么才能真刀真槍地推進(jìn)改革呢？我覺得有以下三個(gè)方面需要認(rèn)真地取得突破。

大家當(dāng)然會(huì)想到要加強(qiáng)行政責(zé)任，要加強(qiáng)監(jiān)督，要加強(qiáng)責(zé)任追查。但是我觀察了這些方面改革進(jìn)展不快的實(shí)際情況，我覺得首先恐怕還是思想認(rèn)識(shí)上的問題，怎樣把思想統(tǒng)一到十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、五中全會(huì)做的各項(xiàng)改革決定上來，形成共識(shí)，這是首先必須要解決的問題。

拿國企改革為例，包括我自己在內(nèi)的許多人都覺得國企改革似乎進(jìn)展得太慢。十八屆三中全會(huì)關(guān)于國企改革有一個(gè)很重要的決定，就是由原來的國有資本的代表機(jī)關(guān)直接管企業(yè)、管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本為主，設(shè)立若干資本經(jīng)營公司對原有的國有企業(yè)作為投資主體掌握股權(quán)。這些企業(yè)完全由公司法組成獨(dú)立的法人，從政府的規(guī)制機(jī)構(gòu)來說，對所有企業(yè)一視同仁。

在這個(gè)問題上還有認(rèn)識(shí)的不同，比如有些熟人是在國企部門的，他們就認(rèn)為管人、管事、管資產(chǎn)還是非常重要的。在這種情況之下，作為現(xiàn)代公司制度的核心，公司治理怎么能夠建立起來呢？這是一個(gè)問題。所以，首先要在認(rèn)識(shí)問題上要求統(tǒng)一和共識(shí)，這恐怕是能夠邁開步子往前走的一個(gè)前提條件。

其他方面的改革也是這樣，我們剛才講到的競爭政策。有的人認(rèn)為平等競爭本身就是一種錯(cuò)誤的口號(hào)，不同所有制主體、不同企業(yè)不能夠平等競爭，正因?yàn)橛羞@樣的觀念，要執(zhí)行競爭政策，那就變成無本之木，無從做起了。

第二個(gè)問題，要抓實(shí)機(jī)制、組織上的保障，落實(shí)責(zé)任主體。用第21次深改小組會(huì)上的話來說，就是要把改革的主體責(zé)任落實(shí)到位。以競爭政策審查為例，國務(wù)院發(fā)表的意見是挺好的意見，而且決定了要從7月1號(hào)開始，給新制定的政策進(jìn)行競爭政策審查。但是仔細(xì)讀這個(gè)文件，仍然覺得它有不足的地方，比如從7月1號(hào)開始的審查是以自我審查為主，而沒有規(guī)定社會(huì)監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督是怎么進(jìn)行的，文件里講到了要把自我審查和社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來，但是只說了自我審查，怎么審查，社會(huì)監(jiān)督怎么做，由誰來負(fù)責(zé)，比如要投訴某一個(gè)政策規(guī)定不符合競爭政策，是有行政保護(hù)的傾向的，或者某一個(gè)措施是有行政保護(hù)傾向的，是偏愛個(gè)別企業(yè)、個(gè)別行業(yè)，那么誰來接受投訴，誰來進(jìn)行進(jìn)一步的審查？不知道。

這就讓我想起我們過去的《反壟斷法》，《反壟斷法》的執(zhí)法上就存在這樣的問題。執(zhí)法是由三個(gè)部門分別進(jìn)行，于是它的協(xié)調(diào)發(fā)生了問題。誰來協(xié)調(diào)呢？上面有國務(wù)院的反壟斷委員會(huì)。但這個(gè)反壟斷委員會(huì)不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，它是一個(gè)部級(jí)之間的非常設(shè)的委員會(huì)。所以，過去在討論執(zhí)行競爭政策和執(zhí)行反壟斷法的時(shí)候，中外有許多學(xué)者都提出來，要建立一個(gè)高層次的，尤其有很大權(quán)威性的反壟斷機(jī)構(gòu)，或者叫做執(zhí)行競爭政策的機(jī)構(gòu)。像這樣的事情在我們的改革中就應(yīng)該搞一刀，使得主體責(zé)任落實(shí)到具體的單位。

第三個(gè)問題，按照第21次中央深改小組會(huì)議的說法，要擰緊責(zé)任螺絲。對負(fù)有主體責(zé)任的機(jī)構(gòu)，要完善對他們的督辦、督察和責(zé)任追查工作機(jī)制，而且要把它落實(shí)到人員的任免上，像第25次深改小組的會(huì)議所說的，“要形成一種改革者上、不改革者下”的用人導(dǎo)向。

只有這樣才能算是“真刀真槍”地把這些重點(diǎn)的改革推進(jìn)下去，使得我們市場體系逐步完善起來，使得市場能夠在結(jié)構(gòu)優(yōu)化中發(fā)揮更大的作用，從而更好地完成結(jié)構(gòu)調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化再配置的任務(wù)。