吳敬璉：什么是結(jié)構(gòu)性改革？它為何如此重要？

吳敬璉

著力推進(jìn)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，是今后一段時(shí)期貫穿整個(gè)經(jīng)濟(jì)工作的一條主線(xiàn)，這是一個(gè)非常重要的形勢(shì)判斷和非常重要的工作方針。但是對(duì)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個(gè)提法所做出的形勢(shì)判斷——我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問(wèn)題的根源在于供給側(cè)的效率不高，和它做出的工作方針的規(guī)定——我們要著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，這兩個(gè)方面的內(nèi)容，現(xiàn)在還存在很多爭(zhēng)論。

譬如說(shuō)，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問(wèn)題，主要是來(lái)自需求側(cè)的強(qiáng)度不夠，還是來(lái)自供給側(cè)的質(zhì)量/效率低下？再譬如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的增長(zhǎng)減速的問(wèn)題，是來(lái)自于供給側(cè)與需求側(cè)兩個(gè)方面共同的問(wèn)題？這里有很多不同的意見(jiàn)，正在進(jìn)行討論。

另外，該提法所包含的經(jīng)濟(jì)工作方針——著重推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，也有很多不同的理解。結(jié)構(gòu)性改革是改體制、改結(jié)構(gòu)呢？還是說(shuō)，結(jié)構(gòu)性改革就是說(shuō)調(diào)整結(jié)構(gòu)？不管在理論上，還是在實(shí)際工作中，都存在著很多不同的意見(jiàn)。

今天，我想講后一個(gè)問(wèn)題——結(jié)構(gòu)性改革，講一講我對(duì)這個(gè)問(wèn)題的理解，講一講在我的心目中，什么是結(jié)構(gòu)性改革，它為什么這么重要？

經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問(wèn)題的根源，在于供給側(cè)的效率不高

當(dāng)我們從供給側(cè)去探究中國(guó)經(jīng)濟(jì)減速原因的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)，供給側(cè)最主要、最核心的問(wèn)題就是效率不高。從供給側(cè)去分析經(jīng)濟(jì)的走勢(shì)，包含三個(gè)基本內(nèi)容：勞動(dòng)、資本、效率。

本世紀(jì)初以來(lái)，經(jīng)濟(jì)走勢(shì)不斷下行，其基本原因是什么呢？我們可以說(shuō)是效率不高，也可以說(shuō)是結(jié)構(gòu)扭曲，也即配置資源的結(jié)構(gòu)發(fā)生了扭曲——資源誤配。資源誤配的結(jié)果就是效率低下。

從本世紀(jì)開(kāi)始，我們?cè)瓉?lái)所依靠的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，有些正在消退，而又不能夠用提高效率的辦法去補(bǔ)救其他因素的消退，譬如說(shuō)人口紅利的減少，譬如說(shuō)通過(guò)結(jié)構(gòu)改善來(lái)增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)上了一個(gè)臺(tái)階以后，這種所謂依靠人口紅利刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程就走入了末期。通過(guò)結(jié)構(gòu)的改革，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)改變，尋求增長(zhǎng)的動(dòng)力也開(kāi)始減弱。

在這種情況下，同時(shí)伴隨著一個(gè)問(wèn)題——根據(jù)許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究表明，中國(guó)的全要素增長(zhǎng)率在本世紀(jì)的第一個(gè)十年開(kāi)始明顯下降，最終造成了中國(guó)的潛在增長(zhǎng)率進(jìn)入了下行通道，因而造成了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行的趨勢(shì)。

這是經(jīng)濟(jì)走入下行通道的根本性因素，可以表達(dá)為供給效率/質(zhì)量不高，也可以表達(dá)為資本的誤配置，也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的惡化或者經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲。這是我們面臨的一個(gè)根本性問(wèn)題，需要去面對(duì)并加以妥善處理。

這是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷中第一次出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。因此，我們需要實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、資源配置的優(yōu)化，或者叫做結(jié)構(gòu)的改善。

用行政命令調(diào)結(jié)構(gòu)，不但無(wú)效，甚至有反效果

結(jié)構(gòu)怎么才能夠改善呢？這是第二個(gè)問(wèn)題。結(jié)構(gòu)的改善要通過(guò)體制的改善。體制怎么才能改善呢？就要通過(guò)結(jié)構(gòu)性的改革。在這里，兩次出現(xiàn)了含義不同的“結(jié)構(gòu)”。

現(xiàn)實(shí)中存在一個(gè)問(wèn)題，人們常常把這兩個(gè)“結(jié)構(gòu)”搞混了。這兩次出現(xiàn)的“結(jié)構(gòu)”含義不同，前一個(gè)“結(jié)構(gòu)”是供給側(cè)的問(wèn)題，在于結(jié)構(gòu)的扭曲、資源配置的扭曲，這是講的“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。后面一個(gè)“結(jié)構(gòu)”講的是要進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性改革”，這里講的是“體制上的結(jié)構(gòu)”。如果把這兩個(gè)問(wèn)題混在一起，就會(huì)用結(jié)構(gòu)的調(diào)整去取代結(jié)構(gòu)的改革了。

為了解決第一個(gè)問(wèn)題，我們現(xiàn)在迫切的重點(diǎn)的任務(wù)就是“三去一降一補(bǔ)（去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板）”，就是要實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化的再配置。

調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置有兩種不同的途徑。一種是按照政策計(jì)劃、政府的規(guī)劃、政府政策要求，通過(guò)行政命令來(lái)調(diào)結(jié)構(gòu)。另外一種是在反映資源相對(duì)稀缺程度的價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)下，通過(guò)市場(chǎng)交換來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。我們?cè)谶^(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期是用第一種辦法解決問(wèn)題的，但是，歷史的實(shí)踐證明這個(gè)方法幾乎是無(wú)效的，甚至是有反效果的。

早在改革開(kāi)放的初期，人們已經(jīng)意識(shí)到中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在扭曲，效益受到損害，需要進(jìn)行調(diào)整。所以，在70年代末和80年代初曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)兩次經(jīng)濟(jì)調(diào)整，這種經(jīng)濟(jì)調(diào)整都是在當(dāng)時(shí)的政府主導(dǎo)資源配置的條件下進(jìn)行的，采取的辦法是通過(guò)行政手段進(jìn)行調(diào)整，比如規(guī)定哪些產(chǎn)業(yè)或者哪些部門(mén)應(yīng)該縮減，哪些產(chǎn)業(yè)、哪些部門(mén)應(yīng)該增強(qiáng)，然后通過(guò)行政規(guī)定和各種政策上的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)這樣的調(diào)整。這種辦法的調(diào)整，它存在兩方面的缺陷，根本的問(wèn)題是政府沒(méi)有辦法判定什么是好的結(jié)構(gòu)。所以，調(diào)整以后的結(jié)構(gòu)往往并不是最優(yōu)的，而且因?yàn)樵斐蛇@種結(jié)構(gòu)扭曲的各種體制上的、政策上的因素并沒(méi)有改變，所以一次調(diào)整后，要不了多久，舊的結(jié)構(gòu)又重新復(fù)歸，又要求進(jìn)行下一次的調(diào)整。

我們?cè)?970年代末進(jìn)行的調(diào)整，沒(méi)有過(guò)多久，1981年又進(jìn)行調(diào)整，叫做“進(jìn)一步調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)”，可以看出，這種做法的效果是比較差的。

在當(dāng)時(shí)的情況下，市場(chǎng)還沒(méi)有生長(zhǎng)起來(lái)，政府是絕對(duì)處在資源配置的主導(dǎo)地位，所以它只能用那樣的辦法進(jìn)行調(diào)整，可是后來(lái)通過(guò)1980年代中期以后的改革，甚至1990年代以后的進(jìn)一步的系統(tǒng)性改革，市場(chǎng)已經(jīng)逐漸地生長(zhǎng)和發(fā)育起來(lái)了，但是這種用行政辦法配置資源、政府主導(dǎo)資源配置的習(xí)慣仍然保留著，許多政府部門(mén)認(rèn)為用行政命令那只看得見(jiàn)的手調(diào)整，能夠見(jiàn)效最快。所以，在1990年代甚至21世紀(jì)，這種方法在很大程度上仍然保持著。

行政調(diào)整過(guò)剩產(chǎn)能，似又重演

到了21世紀(jì)，政府部門(mén)仍然繼續(xù)采取著這樣的方法調(diào)整結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)扭曲問(wèn)題一直沒(méi)有解決，特別是到了2004年，當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，需要對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，這時(shí)候就明確地采取了叫“有保有壓”、“有扶有控”的辦法來(lái)調(diào)整結(jié)構(gòu)。一方面是對(duì)所謂“過(guò)熱產(chǎn)業(yè)”進(jìn)行控制和清理。另一方面，對(duì)政府選定的產(chǎn)業(yè)，多方面地進(jìn)行扶持。

但是2004年的“有保有壓、有扶有控”的調(diào)整并沒(méi)有見(jiàn)到效果，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲變得更加突出，等到2006年，就發(fā)現(xiàn)更重要的一些比例關(guān)系出現(xiàn)了扭曲，比如說(shuō)投資和消費(fèi)之間的扭曲，國(guó)際收支方面的扭曲，變得越來(lái)越嚴(yán)重。

2006年，國(guó)務(wù)院針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲提出了進(jìn)行調(diào)整的更高要求，發(fā)出了“關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知”。這個(gè)工作進(jìn)行得并不順利，雖然從2006年開(kāi)始，一直強(qiáng)調(diào)對(duì)于產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，但是沒(méi)有見(jiàn)效。最近我們可以看到一個(gè)材料——河北省的鋼鐵，這是2006年的產(chǎn)能過(guò)剩調(diào)整中的一個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，但是結(jié)果是，過(guò)剩產(chǎn)能越調(diào)越多。

到了2012年，除了要對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整之外，面對(duì)著全球金融危機(jī)，國(guó)務(wù)院又做出了決定，要把大力發(fā)展七項(xiàng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為國(guó)務(wù)院的十項(xiàng)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作之一。要求用財(cái)政、金融和其它的手段大力扶植七項(xiàng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

另外一方面，因?yàn)檫^(guò)剩產(chǎn)能，七項(xiàng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有一定新的發(fā)展，但是，因?yàn)椴扇×诉@樣的方法，一方面成本很高，用各種補(bǔ)貼、各種政策優(yōu)惠來(lái)扶植這七個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加上價(jià)格信號(hào)的扭曲，使得有一部分產(chǎn)業(yè)很快變成了產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)。情況就變得越來(lái)越嚴(yán)重。

到了2013年，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部委發(fā)了七次文件，要求對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)的治理。到現(xiàn)在，采用這種方法來(lái)解決結(jié)構(gòu)扭曲的問(wèn)題，看來(lái)是效果很差，而且往往適得其反，結(jié)果是過(guò)剩產(chǎn)能越調(diào)越多，結(jié)構(gòu)變得越來(lái)越扭曲，以至于現(xiàn)在“三去一降一補(bǔ)”居于首位的就是去產(chǎn)能，在經(jīng)濟(jì)中間簡(jiǎn)直是一個(gè)致命性的弱點(diǎn)。

為什么會(huì)發(fā)生這樣的問(wèn)題？

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式二三十年，仍未見(jiàn)效

其實(shí)在2003-2006年，在總結(jié)第十個(gè)五年計(jì)劃和規(guī)劃“十一五”的時(shí)候就曾經(jīng)討論過(guò)為什么會(huì)發(fā)生這樣的問(wèn)題。因?yàn)樘岣咴鲩L(zhǎng)質(zhì)量（提高供給側(cè)的質(zhì)量）、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，已經(jīng)提了二三十年了。早在改革發(fā)展初期，我們就提出了所謂“十大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針”，這“十大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針”是圍繞著提高經(jīng)濟(jì)效益做出的。這十大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針就是圍繞著提高經(jīng)濟(jì)效率這一個(gè)問(wèn)題，希望能夠由此走出一條經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新路子，當(dāng)時(shí)這十大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針中間就包含著許多條是完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的。

到了1995年，正式提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式非常重要的內(nèi)容就是改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這個(gè)口號(hào)到2002年的十六次代表大會(huì)，給它做了一點(diǎn)文字上的改變，叫做“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”。后來(lái)講的“跨越中等收入陷阱”，還有到了2014年的“引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”和2015年的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，針對(duì)的都是同一個(gè)問(wèn)題，但是成效不大，特別是在2001—2005這第十個(gè)五年計(jì)劃期間，結(jié)構(gòu)還有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。

從2003年開(kāi)始，特別是在2005—2006年制定十一五規(guī)劃時(shí)期，發(fā)生了一場(chǎng)大的爭(zhēng)論，就是“為什么要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，要提高增長(zhǎng)的質(zhì)量，提出了那么多次，但是沒(méi)有能夠改變”。這個(gè)討論實(shí)際上我們?nèi)〉昧擞猩钸h(yuǎn)意義的成果，得出了一個(gè)很重要的結(jié)論，就是現(xiàn)在我們?nèi)匀皇怯嘘幱暗?。為什么發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，成效不大的根本原因在哪里？當(dāng)時(shí)經(jīng)過(guò)認(rèn)真的討論，得出一個(gè)結(jié)論，就是因?yàn)榇嬖凇绑w制性障礙”。

體制性障礙是什么？當(dāng)時(shí)說(shuō)的體制性障礙的核心內(nèi)容就是政府仍然在資源配置中起決定性的作用。當(dāng)時(shí)的討論列舉了許多具體的原因，我當(dāng)時(shí)參加這個(gè)討論，寫(xiě)過(guò)一本書(shū)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的抉擇》，那里面介紹了當(dāng)時(shí)的討論，為什么轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整不能取得成效，有很多具體的原因。比如說(shuō)把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政績(jī)的主要表現(xiàn)，比如說(shuō)政府擁有過(guò)多的資源配置權(quán)力，歸結(jié)到一點(diǎn)，其實(shí)就是十八大所講的政府在資源配置中起決定作用，而抑制或者排除了市場(chǎng)的作用。

我們現(xiàn)在面對(duì)著同樣的問(wèn)題，而且問(wèn)題變得越來(lái)越清晰，就是我們經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在著嚴(yán)重的問(wèn)題。過(guò)去歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，一定要靠發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，才能解決這樣的問(wèn)題。

“三去一降一補(bǔ)”，靠行政命令難實(shí)現(xiàn)

我們要實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，現(xiàn)在重點(diǎn)的任務(wù)就是“三去一降一補(bǔ)”，去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿，降成本，補(bǔ)短板?！叭ヒ唤狄谎a(bǔ)”到底要做什么事情呢？就是要實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，不管根據(jù)理論還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，都只能主要依靠市場(chǎng)起決定性作用，當(dāng)然也要更好地發(fā)揮政府的作用，這里需要對(duì)于市場(chǎng)的作用和政府的作用都要有準(zhǔn)確的定位。

為什么要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用呢？因?yàn)槭袌?chǎng)有兩個(gè)主要的功能，一個(gè)是能夠?qū)崿F(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。第二個(gè)是建立起能夠激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的兼容的激勵(lì)機(jī)制。“三去一降一補(bǔ)”要實(shí)現(xiàn)的事情，其實(shí)就是這兩件事，靠行政命令很難去解決。

比如用過(guò)去的辦法，要去產(chǎn)能，就由行政機(jī)關(guān)下指標(biāo)，譬如“鋼鐵要壓縮一億到一億五千萬(wàn)噸”，然后把指標(biāo)分解下達(dá)到各個(gè)部門(mén)、各個(gè)地區(qū)，各個(gè)地區(qū)再層層向下分解。到了最后就會(huì)用一些非常簡(jiǎn)單的辦法，一刀切，把要求去的產(chǎn)能切掉。往往切掉的不一定是效率最差的那個(gè)，而且由于每個(gè)行政部門(mén)都要保護(hù)自己的產(chǎn)業(yè)，所以在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)發(fā)生很多的扭曲。

另一方面，要補(bǔ)短板，要增進(jìn)一些效率比較高、供不應(yīng)求的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，用行政的辦法，靠政治動(dòng)員，靠運(yùn)用政府的財(cái)政政策、信貸政策、補(bǔ)貼政策、扶植政策，去發(fā)展一些政府所認(rèn)定應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，跟市場(chǎng)去激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的辦法不一樣，兩者的效果顯然完全不同。

我們要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，政府要起什么樣的作用呢？政府要起的作用不是直接下手去調(diào)結(jié)構(gòu)，而是提供公共品。不是直接操控市場(chǎng)干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)來(lái)直接調(diào)結(jié)構(gòu)，而是為市場(chǎng)的運(yùn)作提供更好的條件；為企業(yè)、為創(chuàng)業(yè)者、創(chuàng)新者提供一個(gè)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治環(huán)境。當(dāng)然它需要在一些市場(chǎng)不能起作用的地方，比方說(shuō)用社會(huì)保障體系對(duì)下崗職工進(jìn)行托底，為一些職工提供基本的社會(huì)保障等等?？偠灾?，它是提供公共品，而不是直接地去調(diào)結(jié)構(gòu)。

理論和實(shí)踐都表明，我們要很好地完成結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)，應(yīng)該主要依靠市場(chǎng)的力量和機(jī)制。我們的問(wèn)題就在于，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的體制并沒(méi)有完全建立起來(lái)，這需要有體制基礎(chǔ)，否則它只是一個(gè)口號(hào)，一個(gè)認(rèn)識(shí)上的目標(biāo)，而不是經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐。

市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的體制尚未建立

我們?cè)谏蟼€(gè)世紀(jì)末期宣布已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架，但是它還存在許多許多缺陷。一個(gè)真正能夠使得保證市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的體制沒(méi)有完全建立。

在這種情況下，唯一的出路就是要努力地推進(jìn)全面深化改革，盡快把使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)建立起來(lái)，這個(gè)制度基礎(chǔ)就是1993年的十四屆三中全會(huì)和2013年的十八屆三中全會(huì)“決定”中都提到的“建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系”，正是在這樣的背景下，我們提出了要著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的要求。

人們常常以為，所謂“結(jié)構(gòu)性改革”這個(gè)提法是中國(guó)的特殊的提法，其實(shí)并不是這樣。這是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通用的一種說(shuō)法。我查了一些文獻(xiàn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)建立起來(lái)以后，可能其中的某些制度架構(gòu)仍然存在問(wèn)題，所以就需要對(duì)這些不夠完善的、存在缺陷的制度架構(gòu)進(jìn)行改革，這種改革就叫“結(jié)構(gòu)性改革”。

我最早接觸結(jié)構(gòu)性這個(gè)詞，是當(dāng)時(shí)“共產(chǎn)主義論戰(zhàn)”的時(shí)候，我們?cè)?jīng)寫(xiě)過(guò)批判意大利共產(chǎn)黨的文章，意大利領(lǐng)導(dǎo)就提出一個(gè)詞叫做“結(jié)構(gòu)性改革”，當(dāng)時(shí)我們?cè)谖恼轮姓f(shuō)，我們要進(jìn)行的是革命，而他們只是在總的根本性的框架不變的情況之下，進(jìn)行某些結(jié)構(gòu)的改變。所以是修正主義的。于是就出現(xiàn)了一個(gè)政治上的討論。

后來(lái)我們?cè)俳佑|到這個(gè)問(wèn)題，就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家曾經(jīng)一再提出來(lái)要進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性改革”，到了現(xiàn)在，不但中國(guó)提出了結(jié)構(gòu)性改革的問(wèn)題，實(shí)際上我們看G20的公告、宣言都提出來(lái)要進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性改革”。

所以，結(jié)構(gòu)性改革不是中國(guó)的特殊提法，而是普遍的提法。它的特點(diǎn)是，在總的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架建立起來(lái)之后，其中的某些架構(gòu)需要進(jìn)行改革。所以，它是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家常用的概念，中國(guó)已經(jīng)宣布建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架，對(duì)于其中的某些有缺陷的結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革也是應(yīng)有之意。在這個(gè)意義之上，我們運(yùn)用了這樣一種說(shuō)法來(lái)概括我們要進(jìn)行的改革，也是完全實(shí)用的。

從文獻(xiàn)上看，其他國(guó)家在進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的時(shí)候，它們對(duì)這一問(wèn)題的說(shuō)明，對(duì)我們現(xiàn)在思考這個(gè)問(wèn)題也是具有啟發(fā)意義的?！侗容^》期刊在2016年第3輯選了拉詹的一篇文章，拉詹是即將退職的印度中央銀行行長(zhǎng)，他是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，在2004年的時(shí)候，國(guó)際貨幣基金組織曾經(jīng)提出了一些國(guó)家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，拉詹是當(dāng)時(shí)的IMF研究中心主任，寫(xiě)了一篇文章來(lái)解釋他們所建議的結(jié)構(gòu)性改革是什么，題目就叫做《結(jié)構(gòu)性改革為什么那么難》。其中說(shuō)到：“結(jié)構(gòu)性改革取得的成果、帶來(lái)的益處是長(zhǎng)時(shí)期的，但是從短期來(lái)說(shuō)，有一部分人會(huì)受損，所以就很難被人們所接受?！蔽覀円f(shuō)的不是這方面的問(wèn)題，而是他對(duì)什么是結(jié)構(gòu)性改革所做的解釋?zhuān)@個(gè)解釋跟我們現(xiàn)在的情況有很相似的地方。在那個(gè)時(shí)候，也有人認(rèn)為當(dāng)時(shí)世界經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題不是來(lái)自供給側(cè)，而是來(lái)自于需求側(cè)。他是這樣說(shuō)的：“許多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是由市場(chǎng)運(yùn)行中的問(wèn)題造成的，而不是因?yàn)橘Y源短缺或者需求不足。在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中，此時(shí)顯然需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，即改變左右市場(chǎng)行為的制度架構(gòu)和監(jiān)管架構(gòu)?！?/p>

另外一篇是英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志在2004年建議歐洲國(guó)家要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革所做的說(shuō)明——《什么是結(jié)構(gòu)性改革》。根據(jù)歐洲的情況，要改變歐洲許多國(guó)家的政府監(jiān)管架構(gòu)。

我想明確一點(diǎn)，我們說(shuō)的結(jié)構(gòu)性改革是改的體制結(jié)構(gòu)，通過(guò)體制、結(jié)構(gòu)的改革，把統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系建立起來(lái)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過(guò)市場(chǎng)建立起一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

六個(gè)方面的改革，需要抓緊推進(jìn)

我們現(xiàn)在在改革上面臨的任務(wù)是什么？為了實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，為了要改變經(jīng)濟(jì)增速下行而效率又沒(méi)有能夠提高的被動(dòng)狀態(tài)，我們需要抓緊進(jìn)行哪些方面的改革？十八屆三中全會(huì)所規(guī)定的改革有336項(xiàng)，中間直接跟經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)的大概200多項(xiàng)，還有許多項(xiàng)是間接跟經(jīng)濟(jì)有關(guān)的，這中間需要分清輕重緩急。

最近各界人士提出了一些迫切需要重點(diǎn)進(jìn)行改革的項(xiàng)目，我也看了一些文章，我覺(jué)得，有六個(gè)方面的改革是特別需要抓緊進(jìn)行的。

制定和執(zhí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單。政府的機(jī)制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)行到第一步，其實(shí)我們?cè)?1世紀(jì)初期就進(jìn)行過(guò)一輪簡(jiǎn)政放權(quán)，到了2013年的十八屆三中全會(huì)，簡(jiǎn)政放權(quán)已經(jīng)做了一個(gè)明確、更加簡(jiǎn)明扼要的、世界通行的做法——制定負(fù)面清單，而不是一項(xiàng)一項(xiàng)地去增加正面清單的項(xiàng)目。

政府也布置了兩個(gè)清單，一個(gè)是市場(chǎng)進(jìn)入的負(fù)面清單，一個(gè)是政府授權(quán)的正面清單。看起來(lái)政府授權(quán)的正面清單應(yīng)該制定起來(lái)更困難，負(fù)面清單不應(yīng)該那么困難，而且由于牽扯到其他對(duì)外經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，比如中美投資協(xié)定的談判，也需要制定負(fù)面清單，所以這項(xiàng)工作應(yīng)該更加抓緊進(jìn)行。從前一個(gè)時(shí)期中美投資協(xié)定的談判看，在這方面是存在一些困難的，但是這些困難應(yīng)該加以克服。

金融改革。金融改革在利率市場(chǎng)化和匯率市場(chǎng)化這兩項(xiàng)上，前一時(shí)期進(jìn)行得比較順利，甚至超出了原來(lái)的預(yù)期，但是，僅有這兩個(gè)重要的價(jià)格的改革，還不能保證整個(gè)金融體系的改革成功。比如說(shuō)金融市場(chǎng)的監(jiān)管體系，比如說(shuō)利率的傳導(dǎo)機(jī)制，都需要其他方面的配合。而金融市場(chǎng)的不完善，在當(dāng)前杠桿率這么高的情況之下，民間的投資意愿低落，而在資產(chǎn)負(fù)債表出現(xiàn)某種衰退的情況之下，人們不愿意把資金放到流動(dòng)性比較低的領(lǐng)域，不愿意放到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中去。這種情況之下，金融的加快改革就具有更重要的意義。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革?，F(xiàn)在討論的好像不太多也不太明白的一個(gè)領(lǐng)域，但是又很重要的領(lǐng)域，就是國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革在十八屆三中全會(huì)的“決定”里面有一個(gè)非常重大的突破，就是要把對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)的管理，由管人、管事、直接管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，這是具有非常重大意義的改革。因?yàn)槲覀儑?guó)有經(jīng)濟(jì)雖然在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比例已經(jīng)下降了很多，僅占到整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的三分之一左右，但并不因此就可以認(rèn)為，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革不重要了。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重雖然沒(méi)有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但它掌握的資源是最重要的資源，而且它所處的行業(yè)往往是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有居高臨下地位的一些行業(yè)，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況和效率有著重大的影響。所以，如果它運(yùn)用資源的效率不能有所提高的話(huà)，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的效率就很難有提高。而且現(xiàn)在杠桿率太高是一個(gè)很大的問(wèn)題，而國(guó)有企業(yè)的杠桿率尤其高。如果國(guó)有經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)效率不能提高，它的杠桿率不能降低，它的投資回報(bào)不能夠提高，那么，對(duì)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)都會(huì)起到拖后腿的作用。所以，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革能不能按照十八屆三中全會(huì)的“決定”向前推進(jìn)，這具有非常重大的意義。

競(jìng)爭(zhēng)政策的貫徹。我們過(guò)去也把競(jìng)爭(zhēng)政策叫“反壟斷”，但“反壟斷”的提法可能不如“競(jìng)爭(zhēng)政策的貫徹”來(lái)得更加準(zhǔn)確、更加全面。十天前，國(guó)務(wù)院發(fā)了文件《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》。這個(gè)文件指出，我們現(xiàn)在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)政策貫徹的情況不好，在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活里面，地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壟斷、企業(yè)壟斷、違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益、有違公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象還十分嚴(yán)重。加上在我們國(guó)家反競(jìng)爭(zhēng)的傳統(tǒng)思維還有很大的影響，我們學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的那一代人，通常都要講到資本主義這個(gè)制度的嚴(yán)重的問(wèn)題，競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)政府狀態(tài)，所以，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)過(guò)去傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)說(shuō)，是反面的說(shuō)法，而對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)正好是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就不可能發(fā)現(xiàn)價(jià)格，就不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的講究法律、優(yōu)勝劣汰。所以，這種狀況亟待改變。在我們的實(shí)際生活中，違反公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這就需要對(duì)違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的體制規(guī)定和政策規(guī)定做出審查和調(diào)整。從2016年7月1號(hào)開(kāi)始，對(duì)于新設(shè)立的一些體制規(guī)定和政策規(guī)定，要預(yù)先進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，然后就要對(duì)原有的各種制度和政策的設(shè)定進(jìn)行審查，要消除違反公平競(jìng)爭(zhēng)政策的各種各樣的體制和政策。

這是一個(gè)非常重要的事情，過(guò)去歷次的中央和政府文件中都要求實(shí)現(xiàn)不同的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，不同產(chǎn)業(yè)，以至于中外的企業(yè)，要保證給它們一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，使它們能夠公平地取得生產(chǎn)要素。但是因?yàn)榇嬖谥S許多多違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的現(xiàn)象，這些承諾實(shí)際上很難落實(shí)。所以，如何貫徹競(jìng)爭(zhēng)政策還是一個(gè)非常重要的改革任務(wù)。

自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)。自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)現(xiàn)在已經(jīng)推廣到好幾個(gè)地區(qū)了，但是自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的進(jìn)度看來(lái)并不很順利。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)人的說(shuō)法，它的意義在于營(yíng)造一個(gè)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，能夠適應(yīng)貿(mào)易和投資規(guī)則的進(jìn)一步提高，這是一個(gè)世界性的趨勢(shì)。而這個(gè)試驗(yàn)不但在對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系上有意義，而且直接影響到國(guó)內(nèi)“統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序”的市場(chǎng)體系的建立。所以，這方面的試驗(yàn)應(yīng)該要加快進(jìn)行，特別要防止把營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境的試驗(yàn)回到過(guò)去的一種稅收優(yōu)惠、政策優(yōu)惠這些低層次的做法。

建設(shè)法治國(guó)家。一個(gè)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，是十四屆三中全會(huì)和十八屆三中全會(huì)所說(shuō)的，是一個(gè)有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。所謂有序，就是建立在規(guī)則的基礎(chǔ)之上。一個(gè)良好的市場(chǎng)體系一定要建立在法治的基礎(chǔ)之上。自從1997年第十五次代表大會(huì)提出“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的口號(hào)以來(lái)，這方面有所進(jìn)展，但是離一個(gè)良好的市場(chǎng)體系還有很大的距離。因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)缺乏法治環(huán)境，是具有很強(qiáng)烈的人治傳統(tǒng)的國(guó)家。進(jìn)入現(xiàn)代以后，因?yàn)檎恼钤诮?jīng)濟(jì)運(yùn)行中起著主導(dǎo)的作用，所以使得法治觀念和法治的實(shí)踐都變得很薄弱。十八屆四中全會(huì)特別做出了“依法治國(guó)“的決定，但是現(xiàn)在看起來(lái)這方面的進(jìn)展仍然不快，而這方面的進(jìn)展如果不快，那么有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系就缺乏一個(gè)規(guī)則的基礎(chǔ)。所以，在依法特別是執(zhí)法上，如何能夠建設(shè)一個(gè)符合法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這個(gè)問(wèn)題還必須要抓緊、要加快。

怎么才能夠抓緊、才能夠加快呢？我們不能夠只是提出任務(wù)、口號(hào)，需要抓緊推行，需要加快推行。而要研究為什么會(huì)發(fā)生思想的搖擺，步驟的遲緩，還有哪些方面的因素造成了改革的進(jìn)展緩慢，要針對(duì)這些因素采取措施。

現(xiàn)在能夠看到的阻礙改革加快有這幾個(gè)主要的障礙，需要將它們消除。

三項(xiàng)因素阻礙改革，必須盡快消除

今年以來(lái)，深改小組已經(jīng)開(kāi)了三次會(huì)，著重討論了怎樣來(lái)認(rèn)真地推進(jìn)改革的問(wèn)題。第20次會(huì)議是2016年1月11日開(kāi)的，第21次會(huì)議是2016年2月23日開(kāi)的，最近一次是2016年6月27日召開(kāi)的第25次深改小組會(huì)議。在第25次會(huì)議上特別指出，“全面深化改革是一次革命，必須要真刀真槍地干”。怎么才能真刀真槍地推進(jìn)改革呢？我覺(jué)得有以下三個(gè)方面需要認(rèn)真地取得突破。

大家當(dāng)然會(huì)想到要加強(qiáng)行政責(zé)任，要加強(qiáng)監(jiān)督，要加強(qiáng)責(zé)任追查。但是我觀察了這些方面改革進(jìn)展不快的實(shí)際情況，我覺(jué)得首先恐怕還是思想認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，怎樣把思想統(tǒng)一到十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、五中全會(huì)做的各項(xiàng)改革決定上來(lái)，形成共識(shí)，這是首先必須要解決的問(wèn)題。

拿國(guó)企改革為例，包括我自己在內(nèi)的許多人都覺(jué)得國(guó)企改革似乎進(jìn)展得太慢。十八屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)企改革有一個(gè)很重要的決定，就是由原來(lái)的國(guó)有資本的代表機(jī)關(guān)直接管企業(yè)、管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本為主，設(shè)立若干資本經(jīng)營(yíng)公司對(duì)原有的國(guó)有企業(yè)作為投資主體掌握股權(quán)。這些企業(yè)完全由公司法組成獨(dú)立的法人，從政府的規(guī)制機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，對(duì)所有企業(yè)一視同仁。

在這個(gè)問(wèn)題上還有認(rèn)識(shí)的不同，比如有些熟人是在國(guó)企部門(mén)的，他們就認(rèn)為管人、管事、管資產(chǎn)還是非常重要的。在這種情況之下，作為現(xiàn)代公司制度的核心，公司治理怎么能夠建立起來(lái)呢？這是一個(gè)問(wèn)題。所以，首先要在認(rèn)識(shí)問(wèn)題上要求統(tǒng)一和共識(shí)，這恐怕是能夠邁開(kāi)步子往前走的一個(gè)前提條件。

其他方面的改革也是這樣，我們剛才講到的競(jìng)爭(zhēng)政策。有的人認(rèn)為平等競(jìng)爭(zhēng)本身就是一種錯(cuò)誤的口號(hào)，不同所有制主體、不同企業(yè)不能夠平等競(jìng)爭(zhēng)，正因?yàn)橛羞@樣的觀念，要執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策，那就變成無(wú)本之木，無(wú)從做起了。

第二個(gè)問(wèn)題，要抓實(shí)機(jī)制、組織上的保障，落實(shí)責(zé)任主體。用第21次深改小組會(huì)上的話(huà)來(lái)說(shuō)，就是要把改革的主體責(zé)任落實(shí)到位。以競(jìng)爭(zhēng)政策審查為例，國(guó)務(wù)院發(fā)表的意見(jiàn)是挺好的意見(jiàn)，而且決定了要從7月1號(hào)開(kāi)始，給新制定的政策進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)政策審查。但是仔細(xì)讀這個(gè)文件，仍然覺(jué)得它有不足的地方，比如從7月1號(hào)開(kāi)始的審查是以自我審查為主，而沒(méi)有規(guī)定社會(huì)監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督是怎么進(jìn)行的，文件里講到了要把自我審查和社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，但是只說(shuō)了自我審查，怎么審查，社會(huì)監(jiān)督怎么做，由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，比如要投訴某一個(gè)政策規(guī)定不符合競(jìng)爭(zhēng)政策，是有行政保護(hù)的傾向的，或者某一個(gè)措施是有行政保護(hù)傾向的，是偏愛(ài)個(gè)別企業(yè)、個(gè)別行業(yè)，那么誰(shuí)來(lái)接受投訴，誰(shuí)來(lái)進(jìn)行進(jìn)一步的審查？不知道。

這就讓我想起我們過(guò)去的《反壟斷法》，《反壟斷法》的執(zhí)法上就存在這樣的問(wèn)題。執(zhí)法是由三個(gè)部門(mén)分別進(jìn)行，于是它的協(xié)調(diào)發(fā)生了問(wèn)題。誰(shuí)來(lái)協(xié)調(diào)呢？上面有國(guó)務(wù)院的反壟斷委員會(huì)。但這個(gè)反壟斷委員會(huì)不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，它是一個(gè)部級(jí)之間的非常設(shè)的委員會(huì)。所以，過(guò)去在討論執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策和執(zhí)行反壟斷法的時(shí)候，中外有許多學(xué)者都提出來(lái)，要建立一個(gè)高層次的，尤其有很大權(quán)威性的反壟斷機(jī)構(gòu)，或者叫做執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策的機(jī)構(gòu)。像這樣的事情在我們的改革中就應(yīng)該搞一刀，使得主體責(zé)任落實(shí)到具體的單位。

第三個(gè)問(wèn)題，按照第21次中央深改小組會(huì)議的說(shuō)法，要擰緊責(zé)任螺絲。對(duì)負(fù)有主體責(zé)任的機(jī)構(gòu)，要完善對(duì)他們的督辦、督察和責(zé)任追查工作機(jī)制，而且要把它落實(shí)到人員的任免上，像第25次深改小組的會(huì)議所說(shuō)的，“要形成一種改革者上、不改革者下”的用人導(dǎo)向。

只有這樣才能算是“真刀真槍”地把這些重點(diǎn)的改革推進(jìn)下去，使得我們市場(chǎng)體系逐步完善起來(lái)，使得市場(chǎng)能夠在結(jié)構(gòu)優(yōu)化中發(fā)揮更大的作用，從而更好地完成結(jié)構(gòu)調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化再配置的任務(wù)。