制度性生態(tài)空間土地利用沖突研究進(jìn)展

肖華斌，劉嘉，盛碩

（1.山東建筑大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，山東濟(jì)南250101；2.山東建筑大學(xué)生態(tài)規(guī)劃與景觀設(shè)計(jì)研究所，山東濟(jì)南250101）

0 引言

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨緊密，城鄉(xiāng)功能轉(zhuǎn)型加速進(jìn)行，長期形成的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)逐漸顯現(xiàn)出某些不適應(yīng)。快速城市化地區(qū)空間增長呈現(xiàn)出無序性的進(jìn)程，形成了大城市不斷外拓和地方城鎮(zhèn)無序蔓延為代表的建設(shè)用地?cái)U(kuò)張形式，土地資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境的惡化加劇了潛在的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)［1］。在高速增長的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，建設(shè)用地的擴(kuò)張過程和非建設(shè)用地萎縮的嚴(yán)峻局面，翻轉(zhuǎn)了原有的“圖底關(guān)系”，作為承載區(qū)域生態(tài)安全功能的生態(tài)用地逐漸成為稀缺的土地資源［2］。

隨著生態(tài)城市理論和低碳發(fā)展模式日益受到重視，制度性生態(tài)空間（特定地理區(qū)域被特定政策、法規(guī)所界定和推動(dòng)的現(xiàn)象，是政府力量強(qiáng)制介入的結(jié)果，具有典型的政府主導(dǎo)的治理特征）一般通過政府的管控，期望獲得嚴(yán)格的保護(hù)使其生態(tài)效益獲得最大化［3］；但制度性生態(tài)空間內(nèi)部社區(qū)、居民、村民的發(fā)展需求往往得不到政府的重視，使得“自上而下”的治理模式和“自下而上”影響模式產(chǎn)生沖突。土地利用沖突指的是城鄉(xiāng)土地開發(fā)和利用過程中所引發(fā)的各種社會(huì)行動(dòng)者之間的矛盾和沖突，是中國快速城市化進(jìn)程中普遍存在的社會(huì)和空間現(xiàn)象。土地利用沖突表現(xiàn)為在土地資源利用中各利益相關(guān)者對土地利用的方式、數(shù)量等方面的不一致、不和諧，以及各種土地利用方式與環(huán)境方面的矛盾狀態(tài)，具體體現(xiàn)在土地所有者、土地使用者和土地管理者之間基于土地用途、收益分配、產(chǎn)權(quán)處置、開發(fā)程序和土地制度等土地利用各個(gè)方面的不協(xié)調(diào)或不兼容［3］。

沖突往往是經(jīng)過一段時(shí)間的演變而形成的，對沖突演變階段的劃分可以根據(jù)沖突的強(qiáng)度和顯隱程度進(jìn)行。Robbins等將沖突的發(fā)展階段劃分為潛在對立不相容階段、認(rèn)知與個(gè)人化階段、沖突意圖階段、沖突行為階段以及沖突結(jié)構(gòu)階段［4］。Carpenter等將沖突的演變過程劃分為問題浮現(xiàn)、陣營形成、立場強(qiáng)硬、溝通停止、資源投入、沖突溢出、認(rèn)知被嚴(yán)重扭曲、危機(jī)意識浮現(xiàn)等8個(gè)階段［5］。土地與空間只是不同勢力競合的場所，沖突通常是土地或空間資源背后的基本特性的顯現(xiàn)。土地使用沖突問題本身所具有的復(fù)雜性與不確定性，地方政府與中央所引發(fā)的沖突，或個(gè)體效用與總體目標(biāo)間矛盾所引發(fā)的沖突，使空間及土地規(guī)劃的問題擴(kuò)及到社會(huì)、政治與環(huán)境安全等層面，不再是靜態(tài)且具線性組織的特性，而是轉(zhuǎn)化成動(dòng)態(tài)與非線性沖突的管理課題［6］。

1 制度性生態(tài)空間沖突相關(guān)概念

制度性生態(tài)空間沖突的具體表現(xiàn)為土地利用沖突（城鄉(xiāng)土地開發(fā)和利用過程中所引發(fā)的各種社會(huì)行動(dòng)者之間的矛盾和沖突）［7］，是中國快速城市化進(jìn)程中普遍存在的社會(huì)和空間現(xiàn)象。土地利用沖突反映的是利益相關(guān)者對稀缺土地資源的競爭，為實(shí)現(xiàn)各自的利益所產(chǎn)生的用地矛盾。從沖突發(fā)生的強(qiáng)度來看，目前的土地利用沖突在3大過渡帶，即農(nóng)牧交錯(cuò)帶、水陸過渡帶、城鄉(xiāng)過渡帶的表現(xiàn)最為突出［8］。其中，前兩者沖突地區(qū)屬于自然資源保護(hù)形成的土地利用沖突，后者則屬于城市蔓延導(dǎo)致的土地利用的沖突。

1.1 自然資源保護(hù)與土地利用沖突

Sauer等在研究德國的生物棲息地保護(hù)時(shí)，基于行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論ANT（Actor Network Theory）將土地利用的沖突分為本質(zhì)沖突、利益沖突、人際關(guān)系之間的沖突以及價(jià)值觀的沖突，并通過2個(gè)不同空間尺度和管理模式上的案例（海濱度假區(qū)和流域農(nóng)業(yè)耕種區(qū)）對不同行動(dòng)者之間的沖突產(chǎn)生機(jī)制進(jìn)行了分析［9］。儲勝金等對浙江省天目山自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)展需求的土地利用沖突現(xiàn)象進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)在自然資源對于滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本生活需要起到保障作用的地區(qū)土地利用的沖突更為常見，并且沖突的強(qiáng)度也更高［10］。馬學(xué)廣等在研究青島海岸地帶空間沖突及治理時(shí)提出構(gòu)建完善的生態(tài)環(huán)公共政策體系、建立區(qū)域性協(xié)調(diào)組織及實(shí)施“科學(xué)規(guī)劃工程”是重構(gòu)其治理體系的主要途徑［11］。

1.2 城市蔓延與土地利用沖突

城市擴(kuò)張導(dǎo)致大量土地資源退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地成為城市邊緣區(qū)最顯著的土地利用變化特征之一。但無論農(nóng)業(yè)用地是被轉(zhuǎn)移為城市用地還是工業(yè)用地，這里總存在沖突。城市擴(kuò)張?jiān)斐傻母卣加迷?0世紀(jì)中葉之后的城市化過程中表現(xiàn)得最為明顯。透過土地利用沖突發(fā)生的熱點(diǎn)地區(qū)，可以發(fā)現(xiàn)沖突的發(fā)生就是一個(gè)“爭地”的過程［7］。Minnery等在研究城市規(guī)劃作為解決土地利用沖突的手段時(shí)認(rèn)為，沖突始于爭奪土地使用所有權(quán)，卻會(huì)引起社會(huì)及經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的沖突；城市規(guī)劃本身其實(shí)是一種不斷的沖突與協(xié)調(diào)、整合之下的產(chǎn)物，其過程是沖突的形態(tài)、角色、過程與行動(dòng)的決策等整合與協(xié)調(diào)、回饋與修正的演變關(guān)系［6］。阮松濤等認(rèn)為土地的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)公共價(jià)值是對立統(tǒng)一的關(guān)系，協(xié)調(diào)緊張的人地關(guān)系需要綜合探究生態(tài)保護(hù)、生物多樣性及國家糧食安全等土地利用的社會(huì)公共價(jià)值［12］。李志剛等以淮安市為例研究主體功能區(qū)管控土地利用總體規(guī)劃時(shí)，認(rèn)為政府解決土地利用沖突問題規(guī)劃層級越低越有利于其實(shí)施和落地［13］。王甫園認(rèn)為國內(nèi)生態(tài)空間應(yīng)以居民利益為核心，加強(qiáng)其對社會(huì)與空間之間的交互關(guān)系及機(jī)制研究［14］。

2 土地利用沖突形成機(jī)制分析

2.1 基于城市政體理論的機(jī)制分析

2.1.1 地方政府利益的形成與其企業(yè)化傾向

第二次世界大戰(zhàn)后，由于歐美發(fā)達(dá)國家城市土地資源的稀缺性，城市可利用的土地隨著開發(fā)過程日益減少，因此每一塊土地都代表者利益，任何可以利用的區(qū)位都成了利益的集合體，城市中的土地利用與開發(fā)成為地方精英分子共同的興趣。Logan等在對本土城市政治經(jīng)濟(jì)長期研究的基礎(chǔ)上提出了“增長機(jī)器”理論，指出城市權(quán)力組織或利益集團(tuán)運(yùn)用他們掌握的資源與政治力量影響城市發(fā)展決策以達(dá)到促進(jìn)人口增長、經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和帶來更多的土地開發(fā)或再開發(fā)的目的。城市就在這些利益集團(tuán)及其聯(lián)盟的主導(dǎo)下，被看作是一個(gè)“增長機(jī)器”［15］。Mollenkopf提出了“城市增長聯(lián)盟”理論來解釋城市政策的形成與空間發(fā)展的過程，城市的發(fā)展正是“增長聯(lián)盟”行動(dòng)的結(jié)果［16］。這些聯(lián)盟成員具有增長的理念，因共同的利益而緊密結(jié)合在一起，共同推動(dòng)城市的增長，運(yùn)用繁榮和增長的意識形態(tài)來獲取其行動(dòng)的正當(dāng)性。“增長聯(lián)盟”由公共部門的政治企業(yè)家所主導(dǎo)，整合各種利益集團(tuán)聯(lián)盟以增強(qiáng)其權(quán)利基礎(chǔ)，城市的發(fā)展與空間變化正是在這種“增長聯(lián)盟”的主導(dǎo)下產(chǎn)生變化［10，17］。

受到城市增長機(jī)器研究的影響，Stone提出了更廣泛分析基礎(chǔ)的城市政體理論［18］，強(qiáng)調(diào)在推動(dòng)城市發(fā)展的動(dòng)力——市政府（政府的力量）、工商業(yè)及金融集團(tuán)（市場的力量）和社區(qū)（社會(huì)的力量）三者之間建立了一個(gè)理論分析框架。

2.1.2 政府、企業(yè)、公眾之間的博弈

城市成長管理是一個(gè)多維主體的多重的動(dòng)態(tài)博弈，雖然城市的成長管理是一種政府行為，但是如果不能把握城市成長過程中各方參與主體的利益取向和行為準(zhǔn)則，就不能達(dá)成協(xié)調(diào)的城市成長管理進(jìn)程，也就很難取得城市成長管理的目標(biāo)。城市管理牽涉到眾多的相關(guān)利益者，相互依賴的資源和行為，公眾與私人間的共同目的與模糊界限，國家的和民眾的社會(huì)部門，需要更多的協(xié)調(diào)、談判并達(dá)成一致。管理制度變遷應(yīng)該是政府、企業(yè)、公眾等3方面相互博弈，從一個(gè)均衡轉(zhuǎn)到另一個(gè)均衡的過程［19］。

政府管理行為很重要的一個(gè)目的就是維護(hù)國家利益，具體體現(xiàn)在與國際環(huán)境相適應(yīng)的國內(nèi)城市成長管理制度上。國家對于生態(tài)環(huán)境、耕地?cái)?shù)量和城鄉(xiāng)均衡等問題看得更加重要，能夠在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間做出有利于大局的引導(dǎo)政策。由于我國的政府與企業(yè)之間的特殊關(guān)系，政府同時(shí)充當(dāng)雙重角色，既是城市的開發(fā)利用者又是城市開發(fā)的責(zé)任者，既是規(guī)則的制定者又是規(guī)則的執(zhí)行者。因此政府對待城市問題的態(tài)度總是左右搖擺，一般來說受利益驅(qū)動(dòng)，總是先考慮發(fā)展經(jīng)濟(jì)的問題，只是在城市的生態(tài)問題已經(jīng)嚴(yán)重到一定程度時(shí)，它才會(huì)真正成為環(huán)境的保護(hù)者和城市問題的解決者［18－20］。在所有這些利益集團(tuán)中，能夠?qū)Τ鞘谐砷L與演化造成直接影響的，最有活力的是帶來城市開發(fā)建設(shè)投資的集團(tuán)。這些投資所引致的新增城市建設(shè)對于城市空間成長與演化有著引領(lǐng)性的作用，如圖1、2所示。

圖1 博弈與空間關(guān)系演化模式圖

2.2 基于土地制度的機(jī)制分析

2.2.1 城鄉(xiāng)土地制度的“二元”格局

在經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，我國自20世紀(jì)80年代起土地使用制度開始發(fā)生改革，最具根本性的變革無疑是把土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，在使用權(quán)上，打破長期無償、無限期、無流動(dòng)、單一行政手段的劃撥制度，建立有償、有期限、有流動(dòng)、以市場手段配置土地的制度。土地不再是單純的空間要素，而是具有巨大的商業(yè)價(jià)值，能夠?yàn)橥恋厮姓邘砜捎^的回報(bào)［21］。我國長期以來實(shí)行土地管理的城鄉(xiāng)二元體制。國有土地產(chǎn)權(quán)清晰，可在市場正常流動(dòng)，土地價(jià)格在市場供需關(guān)系下達(dá)到平衡。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，然而法律對“集體”是哪一級的規(guī)定非常模糊；其所有權(quán)可以被國家以“公共利益”征用，而其使用權(quán)又受到用途和流轉(zhuǎn)的限制。集體土地的這種模糊產(chǎn)權(quán)，一方面加大交易成本，直接導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益流失，也造成土地資產(chǎn)流失，為某些利益集團(tuán)“尋租”活動(dòng)提供了空間；另一方面，土地不能自由流動(dòng)，增加了農(nóng)民對土地和農(nóng)業(yè)的依附感，阻礙了城市化進(jìn)程。

圖2 廣州海珠區(qū)果樹保護(hù)區(qū)利益相關(guān)者之間的博弈關(guān)系圖

2.2.2 城鄉(xiāng)土地管理的差異

國有土地一般采取拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)有償、有限期出讓給土地使用者。地方政府在國有土地使用權(quán)出讓過程中扮演著國家在地方代理人的角色，具體行使國有土地的征收和供給權(quán)利。集體土地分為農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地和未利用土地等3種用途，采取不同的方式將使用權(quán)賦予村集體或村民。與城市國有土地相比，對農(nóng)村集體土地的管理效用低下、產(chǎn)權(quán)不清晰。我國《土地管理法》規(guī)定，集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織代表勞動(dòng)人民占有土地，行使占有、使用、收益和處分等權(quán)力，但事實(shí)上是集體土地的所有權(quán)主體“虛置”，從而導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地管理的缺位，在實(shí)際操作中，由于缺乏完善的管理體系和監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)村基于各自集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，爭相開發(fā)轄區(qū)內(nèi)集體土地，結(jié)果是土地的非農(nóng)開發(fā)使城鄉(xiāng)界限日益模糊，形成大量“半城半鄉(xiāng)”的空間景觀［22］。

2.2.3 城鄉(xiāng)土地收益的差異

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元的土地制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)土地收益存在巨大的差別，主要體現(xiàn)在土地自身的產(chǎn)出效益和土地流轉(zhuǎn)過程中的收益2個(gè)方面。我國《土地管理法》規(guī)定，“城市國有土地可以進(jìn)行商業(yè)、辦公、工業(yè)、房產(chǎn)等開發(fā)建設(shè)，而農(nóng)村集體土地則只能從事種植、林業(yè)等農(nóng)業(yè)活動(dòng)”。與產(chǎn)出收益不對稱相比，城鄉(xiāng)土地收益的不對稱更重要的是體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)過程中。我國《土地管理法》的明確規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地；國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行國有土地有償使用制度”，也就是集體土地只有被國家征收變?yōu)閲型恋刂蟛拍苓M(jìn)入土地交易市場，公共利益表述的不明確使得地方政府作為國家在地方的代理人在農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)換為國有土地過程中處于強(qiáng)勢地位，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通常只能被動(dòng)的接受［23］。由于土地二元土地制度帶來的城鄉(xiāng)土地收益的不對稱處于絕對弱勢的非建設(shè)用地在城市空間擴(kuò)展中容易受到侵占。侵占的主要方式為（1）地方政府通過征用，將非建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為國有用地，進(jìn)行工業(yè)、居住和商業(yè)等開發(fā)建設(shè)活動(dòng)；（2）農(nóng)村集體組織和農(nóng)民為了獲取更大的土地產(chǎn)出和征地補(bǔ)償收益，往往采用各種手段違規(guī)私自改變土地用途，如以租代征的發(fā)展工業(yè)、建設(shè)住宅（小產(chǎn)權(quán)房）等，使得大量分散的建設(shè)用地分割了非建設(shè)用地，降低了其生態(tài)功能。

2.3 基于規(guī)劃管理的機(jī)制分析

2.3.1 現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度的缺失

城市規(guī)劃是通過對城市未來發(fā)展目標(biāo)確定，制定實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的途徑、步驟和行動(dòng)綱領(lǐng)，并通過對社會(huì)實(shí)踐的引導(dǎo)和控制來干預(yù)城市建設(shè)用地的拓展方向，以達(dá)到有效配置城市空間資源和合理利用城市土地的目的［24－25］。我國實(shí)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)管理和約束，由于大部分城鄉(xiāng)非建設(shè)用地位于規(guī)劃區(qū)以外，對于非建設(shè)用地的規(guī)劃和管理缺乏有效的法律、法規(guī)支撐。在現(xiàn)行的規(guī)劃體系中，對于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的非建設(shè)用地的關(guān)注非常缺乏，即使有所提及，也根本無法落實(shí)到控制性詳細(xì)規(guī)劃層面。而規(guī)劃區(qū)外城鄉(xiāng)非建設(shè)用地由于涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等眾多行政管理部門，造成管理過程中的事權(quán)分散、責(zé)權(quán)不明，導(dǎo)則了管理混亂現(xiàn)象。這些不同的管理部門根據(jù)各自的利益訴求，編制了不同類型的城鄉(xiāng)非建設(shè)用地的專項(xiàng)規(guī)劃，由于缺乏相關(guān)的統(tǒng)籌部門，造成這些規(guī)劃很難真正得到實(shí)施。城鄉(xiāng)非建設(shè)用地自然和生態(tài)屬性的特點(diǎn)，規(guī)劃往往以控制為主，時(shí)間跨度長，見效緩慢，得不到地方政府和規(guī)劃部門的重視，并且制定的相關(guān)規(guī)劃也大多為非法定規(guī)劃，并沒有法規(guī)層面的執(zhí)行力。

2.3.2 現(xiàn)行規(guī)劃體系的缺陷

城市總體規(guī)劃對于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的非建設(shè)用地（城市非建設(shè)用地）的處理一般是從工程建設(shè)條件出發(fā)通過建設(shè)用地的適宜性評價(jià)，將適宜性低的用地直接歸為非建設(shè)用地，或是大致劃出水源保護(hù)地、生態(tài)廊道、郊野公園等的范圍。建設(shè)用地的適宜性評價(jià)本質(zhì)上講是從人類征服自然的角度，按土地使用成本的高低對用地進(jìn)行分類的，確定哪類土地是可以使用的以及哪類土地的使用成本更低［25］。對于非建設(shè)用地，關(guān)注的應(yīng)該是其自然屬性，也就是生態(tài)和景觀屬性，而非其經(jīng)濟(jì)屬性。由于城鄉(xiāng)非建設(shè)用地大部分位于規(guī)劃區(qū)以外，城市總體規(guī)劃階段對非建設(shè)用地（綠地、水體等）的規(guī)劃，一般采用“留白或是涂綠”的手法，往往最終落實(shí)在《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》等專項(xiàng)非法定規(guī)劃上。控制性詳細(xì)規(guī)劃階段則是以確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度為主要目標(biāo)，主要規(guī)定范圍內(nèi)各類不同使用性質(zhì)的用地面積和用地界線等，沒有涉及到非建設(shè)用地的要素控制。在各級法定規(guī)劃中，非建設(shè)用地一直處于被忽視的地位，使得非建設(shè)用地非正規(guī)轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地有了可能。

2.3.3 規(guī)劃管理措施的滯后

由于非建設(shè)用地的“準(zhǔn)公共物品”的性質(zhì)，對其保護(hù)屬于公益性、非營利性的管理與市場追求利益最大化的本質(zhì)是相背的。同時(shí)，轉(zhuǎn)型期地方政府對城市發(fā)展的空間引導(dǎo)更多的集中在對建設(shè)用地的管理上，往往難以兼顧到非建設(shè)用地的保護(hù)訴求。城鄉(xiāng)非建設(shè)用地在權(quán)屬上有國有和集體所有之分，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門無法對集體所有土地進(jìn)行相關(guān)的管理和約束。即使是國有非建設(shè)用地，其用地類型的多樣性導(dǎo)致管理主體的多元化，規(guī)劃管理部門也無法“越權(quán)”進(jìn)行管理，往往只能在規(guī)劃編制中提出一些較為空洞的目標(biāo)，并未考慮達(dá)到這些目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)措施。隨著對非建設(shè)用地認(rèn)識的不斷提高，成都、杭州、重慶、深圳等城市進(jìn)行了非建設(shè)用地規(guī)劃研究和實(shí)踐，在積極探索非建設(shè)用地規(guī)劃編制方法的基礎(chǔ)上，也在探索管理?xiàng)l例的制定，但除了《深圳市基本生態(tài)控制線》具有法律效力外，其它規(guī)劃在實(shí)施的過程中都遇到較大的阻力。非建設(shè)用地規(guī)劃只有融入了實(shí)施機(jī)制和政府日常操作體系，才能從單純的技術(shù)工具演變?yōu)檎舱?，制定的非建設(shè)用地的管理措施才能得到落實(shí)［25］。由于非建設(shè)用地的生態(tài)價(jià)值的重要性，在規(guī)劃管理過程中也容易忽視非建設(shè)用地內(nèi)部正當(dāng)?shù)?、合理的發(fā)展需求，采取“一刀切”嚴(yán)格管控措施，又沒有合理的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償，容易導(dǎo)致土地利用沖突的發(fā)生。

3 土地利用沖突的管理策略

當(dāng)在資源分配或與環(huán)境有關(guān)的事務(wù)中產(chǎn)生沖突時(shí)，一般有四種處理沖突的途徑：（1）政治途徑；（2）行政途徑；（3）司法途徑；（4）替代性爭端化解途徑［27－28］。其中，替代性爭端化解途徑 ADR（Alternative Dispute Resolution）已經(jīng)成為處理土地利用沖突的優(yōu)選途徑，其強(qiáng)調(diào)的是對沖突各方利益的關(guān)注和共同的承諾和協(xié)議，體現(xiàn)的是各利益相關(guān)者涵括式的管理模式。自然資源（特別是劃定的保護(hù)區(qū)）的經(jīng)營管理，自20世紀(jì)70年代開始就有所謂排除式與涵括式路線的爭論。排除隔離式的管理模式以美國為代表，其管理計(jì)劃經(jīng)常將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益排除在外；涵括式的管理模式以西歐為代表，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益往往是其管理策略的核心［28－29］，這種管理模式中地方政府與自治團(tuán)體在管理策略中扮演重要的角色。涵括式的管理模式在涉及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與人類活動(dòng)較多的區(qū)域，特別在人口與開發(fā)壓力較高或是國家與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)有土地與資源權(quán)爭議的地區(qū)與國家，這種管理模式作用更加積極。

3.1 參與機(jī)制

參與是借自發(fā)展領(lǐng)域的一個(gè)名詞，源自反思第三世界國家在促進(jìn)發(fā)展時(shí)外來精英的集權(quán)指令式思考并沒有縮短貧富差距，而以基層為主由下而上的決策邏輯，在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建立管道與機(jī)制。參與，即參加、分享及共同行動(dòng)，是否對參與者具有意義是有效參與的關(guān)鍵。在計(jì)劃的層面上，參與意味著當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可以定義其自己的目標(biāo)，執(zhí)行與監(jiān)控任何與其相關(guān)的計(jì)劃［29］。90年代國際主流自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)開始重視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展與日常需求，進(jìn)而期盼其支持保護(hù)計(jì)劃。以往將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)認(rèn)為是負(fù)面的因子，需要對環(huán)境、資源的劫掠與枯竭負(fù)責(zé)，現(xiàn)在多將其視為最適的管理者。參與的進(jìn)行不應(yīng)限制于計(jì)劃的某一或某些階段，而應(yīng)是全程、全面性的，包括目標(biāo)規(guī)劃、資源分配、評估、監(jiān)測與施行［30－31］。Pimbert等按照社區(qū)參與層級的類型劃分被動(dòng)參與、信息收集、咨詢、誘因?qū)颉⒐δ軈⑴c、互動(dòng)參與以及自發(fā)等7種參與梯度，認(rèn)為只有當(dāng)?shù)氐闹R與意見受到重視，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)擁有決策自治的權(quán)力，長期的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的計(jì)劃才有成功的可能，最重要的是各權(quán)益關(guān)系者要能滿意其所涉入的程度［32］。

3.2 共管機(jī)制

共管包括共同管理、參與式管理、合作管理、分享管理、多頭集體管理、圓桌協(xié)議等含義［29］。在自然資源的管理上的共管是一種存在于各利益相關(guān)者間的伙伴關(guān)系，其同意分享彼此在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的土地與資源的權(quán)力與責(zé)任，及經(jīng)營管理的運(yùn)作，也特別保障權(quán)益關(guān)系者與保護(hù)區(qū)相關(guān)的功能、權(quán)益與責(zé)任。2015年，中共中央政治局會(huì)議審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，推進(jìn)生態(tài)文明體制改革要堅(jiān)持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一，對自然生態(tài)空間用途管制制度建設(shè)作出明確部署。2017年，國土資源部印發(fā)實(shí)施《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，以分級分類管理為管制思路，以空間規(guī)劃為管制依據(jù)，強(qiáng)化空間控制的管制方式，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，并將在福建、江西等六省區(qū)開展試點(diǎn)工作。同年，十九大報(bào)告中提出要組建設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，試圖統(tǒng)一行使職責(zé)體制的建立和完善，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，并期待在條件成熟時(shí)，形成中央與地方對國家公園的自然資源資產(chǎn)代理權(quán)協(xié)同管理的機(jī)制。這種中央政府所強(qiáng)制實(shí)行的自然資源共管方式，打破了各部門之間的利益局限，實(shí)現(xiàn)以國家公園內(nèi)各利益相關(guān)者及公園作為一個(gè)整體與外部社會(huì)的利益合理分配。

4 展望

快速城市化地區(qū)的生態(tài)空間沖突是中國轉(zhuǎn)型期制度背景下土地倫理缺失、土地利用制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃體系以及各利益相關(guān)者之間博弈關(guān)系的空間表現(xiàn)，這種沖突體現(xiàn)在空間、社會(huì)和功能等3個(gè)方面，最終以城市蔓延導(dǎo)致的土地利用沖突和自然資源保護(hù)形成的土地利用沖突的形式出現(xiàn)。土地資源的日益稀缺迫使政府通過行政區(qū)劃調(diào)整或轉(zhuǎn)地推進(jìn)近郊農(nóng)村的全盤“城市化”，這一轉(zhuǎn)換的突發(fā)性、劇烈性打破了近郊農(nóng)村地區(qū)原有的鄉(xiāng)村城市化路徑，但卻無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)本地居民的“深度城市化”。當(dāng)?shù)卮迕癖慌懦诹擞傻胤秸?、開發(fā)商和規(guī)劃部門組成的城市增長聯(lián)盟之外，無法參與土地利用過程中產(chǎn)生的正向外部效應(yīng)的利益分配體系之中，受到發(fā)展限制的村民為公共利益擔(dān)的責(zé)任與得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不均衡，從而導(dǎo)致土地利用沖突的產(chǎn)生。

中國轉(zhuǎn)型期制度背景下制度性生態(tài)空間沖突主要體現(xiàn)在在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和空間轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的直接驅(qū)動(dòng)力導(dǎo)致用地規(guī)模的減少，政治轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的制度缺失和利益失衡導(dǎo)致的土地利用沖突的產(chǎn)生以及都市環(huán)境轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的環(huán)境污染導(dǎo)致的功能的異化。土地利用沖突表現(xiàn)為土地利用中各利益相關(guān)者對土地利用的方式、數(shù)量等方面的不一致、不和諧，以及各種土地利用方式與環(huán)境方面的矛盾狀態(tài)，其中土地利用產(chǎn)生的正向外部效應(yīng)的空間利益分配不均是導(dǎo)致沖突產(chǎn)生的根本原因。中央政府、地方政府、開發(fā)商、規(guī)劃部門以及村民之間的各利益相關(guān)者之間的博弈關(guān)系則是導(dǎo)致利益分配不均的主要原因。

土地與空間只是不同勢力競合的場所，沖突通常是土地或空間資源背后的基本特性的顯現(xiàn)。國內(nèi)外目前對制度性生態(tài)空間沖突的研究主要集中在空間沖突的表象，對社會(huì)—空間轉(zhuǎn)型過程中多利益主體參加的復(fù)雜權(quán)利關(guān)系和內(nèi)在產(chǎn)生機(jī)制的研究較少。隨著空間生產(chǎn)理論、城市政體理論和行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論、網(wǎng)絡(luò)政策理論的發(fā)展和興起，借鑒政治學(xué)和社會(huì)學(xué)學(xué)科的相關(guān)理論和方法研究制度性空間沖突的產(chǎn)生機(jī)制、演化過程和調(diào)控路徑成為城市規(guī)劃和城市治理領(lǐng)域的一個(gè)日益受到關(guān)注的課題。

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