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    基層人大代表直接選舉的調(diào)查與思考

    2012-12-07 01:09:22林曉妹
    新東方 2012年6期
    關(guān)鍵詞:選民候選人人大代表

    林曉妹 楊 柳

    十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出,國家一切權(quán)力屬于人民。人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。為了積極支持人民當(dāng)家作主,十八大報(bào)告特別指出,提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例,降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。基層人大代表隊(duì)伍建設(shè),包括選舉、履職與監(jiān)督等各個(gè)方面,成為關(guān)系群眾政治生活質(zhì)量、提高社會治理水平與促進(jìn)社會主義民主政治的重要途徑。

    2012年,海南全省市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級人大代表(以下簡稱基層人大代表,特指由選民直接選舉產(chǎn)生的人大代表)選舉工作完成。在8個(gè)月的時(shí)間內(nèi),海南省共有600多萬選民參加選舉,產(chǎn)生基層人大代表16400多人。這是新的代表選舉法出臺后海南選民第一次直接選舉基層人大代表。為了更好地了解海南基層人大代表選舉情況,準(zhǔn)確了解社情民意狀況,作者從基層人大代表選舉的角度進(jìn)行了歷時(shí)4個(gè)月的調(diào)查工作,得出了如下結(jié)論:

    一、基層人大代表直接選舉遭到普遍漠視

    無論是選民,還是人大代表本身,或者是政府工作人員,往往都是在完成上級黨委和人大的工作任務(wù),整個(gè)程序,對于某些人來說,是一種“政治游戲”。

    (一)選民往往是冷漠的:多數(shù)群眾尤其是農(nóng)民群眾對基層人大代表的選舉關(guān)注度較低

    最關(guān)心人大代表選舉的往往是企業(yè)老板和機(jī)關(guān)干部。而基層群眾最關(guān)心的還是自己的生產(chǎn)生活,對基層人大代表的選舉并不怎么關(guān)心。許多群眾不知道代表候選人有哪些,也不知道本村的人大代表是誰,甚至都不記得自己是否參與過選舉投票活動了。

    海南南部某市人大代表選舉工作的總結(jié)指出,全市選民參選率達(dá)到97.4%。實(shí)際上,從調(diào)查來看,在2012年人大代表換屆選舉中,29.9%的選民選擇“棄權(quán)”,約有70.1%的選民參加了基層人大代表選舉投票。也就是說,選民在選舉人大代表時(shí)的積極性遠(yuǎn)沒有官方給出的數(shù)據(jù)高。即使在參加了基層人大代表選舉的選民中,當(dāng)問到參選的積極性時(shí),表示“領(lǐng)導(dǎo)動員才去的”“隨大流”“沒辦法必須去”的占到45.4%。這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)表明,真正關(guān)心并參與基層人大代表選舉工作的,約占到選民總數(shù)的30%。

    對于“您認(rèn)為您選的人大代表是您的真實(shí)意愿嗎?”,46.9%的選民回答“不是”或者“選舉與我無關(guān)”“選誰都可以”,53.1%的選民回答了“是”。結(jié)合之前得出的數(shù)據(jù),可以認(rèn)為,真正關(guān)心、根據(jù)自己的意愿參與了投票活動的,大概僅僅占到了選民總數(shù)的16.2%。

    (二)代表往往是內(nèi)定的:某些基層人大代表背景模糊

    基層人大代表候選人的產(chǎn)生方式主要有兩種,即各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或單獨(dú)推薦、10人以上選民或代表聯(lián)名推薦。在選票上,選民還可以在“另選他人”一欄中填寫本選區(qū)有被選舉權(quán)的任一選民的姓名。在實(shí)際操作中,人大代表候選人的產(chǎn)生基本都處在黨委及其相關(guān)組織部門的領(lǐng)導(dǎo)與管控之下。為了體現(xiàn)上級“兩升一降一保證”(即基層代表和婦女代表比例上升、干部代表比例下降、少數(shù)民族代表和歸僑代表上升)的原則要求,有關(guān)部門不是推薦其中德能兼?zhèn)涞娜水?dāng)代表,而是為了滿足身份要求而推薦。

    訪談中,西部某市一位市人大代表說自己是“稀里糊涂就當(dāng)上代表的”,有一天老總給她打電話,說市里要在民營企業(yè)里產(chǎn)生一名人大代表,條件是民企、女性、非黨員、普通工人、本科。她全部符合條件,于是就成為代表候選人,再通過各種程序,就成了市人大代表。

    調(diào)查發(fā)現(xiàn),人大機(jī)關(guān)對基層人大代表候選人的政審,主要通過把候選人或當(dāng)選人大代表的基本情況發(fā)給紀(jì)檢、公安等部門把關(guān),對非本地戶口的候選人或當(dāng)選代表的政審,多數(shù)靠的是對紙質(zhì)簡歷的檢查。實(shí)際上,完全按照身份要求產(chǎn)生的代表和依靠簡歷檢查的政審,代表本身的能力、品德、工作積極性就被忽略了;至于他的背景,包括是否與不良社會勢力有依附關(guān)系、是否與境外勢力有牽連,更是不得而知。

    (三)程序有時(shí)僅是過程:規(guī)范化流于形式化、民主化流于表面化

    基層人大代表的選舉,必須與黨委保持一致,這是對選舉工作最重要的一條規(guī)定。但是在實(shí)際運(yùn)作中容易演變?yōu)榕c書記個(gè)人保持一致,不能唱反調(diào)。書記不喜歡的人,絕對不能成為代表。具體表現(xiàn)在選舉中,政黨提名的候選人,當(dāng)選人大代表的比例極高,而10人以上聯(lián)名提名的候選人,則常常得不到認(rèn)可。在南部某縣有的10人聯(lián)名推選的候選人在選舉中竟然得了零票。

    在走訪海南東部某縣時(shí),據(jù)當(dāng)?shù)匾晃蝗虆⑴c基層人大代表選舉過程的鎮(zhèn)政府工作人員介紹:本鎮(zhèn)代表候選人由村委會確定,上報(bào)鎮(zhèn)黨委,鎮(zhèn)里討論確定,或者是由鎮(zhèn)里直接指定。在確定候選人之后,也沒有將其年齡、職業(yè)等情況向廣大選民宣傳介紹,因此選民對人大代表本人并不了解,參加選舉的群眾在選舉委員會工作人員的指引下進(jìn)行選舉,在這一操作過程中,人大代表選舉流于形式化、表面化,選民覺得只是幫助政府完成政治任務(wù),只是一場“政治游戲”。

    二、基層人大代表直接選舉遭到漠視具有多層次、多方面的原因

    基層人大代表的選舉工作面臨諸多尷尬境地,既有制度規(guī)定性因素,也有來自基層社會現(xiàn)實(shí)的微觀因素;在實(shí)踐中,往往是物質(zhì)利益、權(quán)力分配、個(gè)別政府的責(zé)任缺失等,諸種因素共同作用的結(jié)果。

    (一)利益缺失,導(dǎo)致基層人大代表的選舉成了一種“形式游戲”

    雖然人大的選舉往往參選率比較高,有的高達(dá)80%甚至90%,但經(jīng)過訪談得知,許多選民是因?yàn)榻M織紀(jì)律的要求才“抽空”去完成一下“政治任務(wù)”的。選民對基層人大代表直接選舉漠不關(guān)心,就出現(xiàn)了一種“高度參與下高度冷漠”的奇怪現(xiàn)象。從候選人的角度來看,由于人大代表是沒有工時(shí)、沒有工資的兼職工作,候選人對選舉的認(rèn)識程度和熱情程度也不高,有的更是被指派參加選舉(甚至有被指定而拒絕參選的)。由于在選舉過程中,選舉人和被選舉人雙方都缺乏利益動機(jī),就不可避免地導(dǎo)致選舉成了一種形式游戲。某縣領(lǐng)導(dǎo)直言不諱又一針見血地指出,基層人大代表的選舉,在實(shí)際工作中,只是為了順利開展隨后進(jìn)行的政府負(fù)責(zé)人的選舉,“這是(人大代表)最重要的功能”。

    (二)權(quán)力缺失:沒有黨政職務(wù)的基層人大代表,幾乎沒有影響決策的能力

    當(dāng)群眾利益受到侵犯時(shí),群眾也會尋求人大代表的幫助。但是,正如西部某縣人大代表所說,群眾找你辦事,并不是因?yàn)槟闶侨舜蟠?,而是因?yàn)槟阋簧韮扇?,你還是干部或者老板。

    從上圖可以得知,尋求人大代表的幫助的僅占4%。在與人大代表座談時(shí)了解到,約八成沒有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人大代表從來沒有群眾主動聯(lián)系、反映問題。由此可見,無領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的基層人大代表難以發(fā)揮代表作用,才是“代表無用論”真正體現(xiàn),也是最令人擔(dān)憂的地方。

    (三)責(zé)任缺失:政府對選舉的動員力度出現(xiàn)由大到小的分層次現(xiàn)象

    海南東部某鎮(zhèn)下轄17個(gè)村委會,經(jīng)過走訪發(fā)現(xiàn),實(shí)際上有8個(gè)村委會的村民沒有參加人大代表選舉。根據(jù)群眾反映,是由村委會“兩委”干部、村長或者村小組組長代替群眾選舉,美其名曰:作為群眾“代表”代替群眾選舉。

    就參選動員情況來看呈現(xiàn)出一定的規(guī)律,即以鎮(zhèn)區(qū)為中心,分為三個(gè)地區(qū)、三種情況。鎮(zhèn)區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)附近的村委會,村民全都參加了選舉及投票過程;在鎮(zhèn)區(qū)與邊遠(yuǎn)地區(qū)之間的村委會,約有一半的村民參加選舉及投票過程;在離鎮(zhèn)區(qū)較邊遠(yuǎn)的村委會,村民均沒有參加選舉及投票的過程。

    三、以十八大精神為指導(dǎo),多管齊下,推進(jìn)基層人大代表直接選舉的科學(xué)化

    十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出,以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn),保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利?;鶎尤舜蟠碓谥贫瓤蚣軆?nèi)實(shí)現(xiàn)選舉科學(xué)化,必須從源頭上尊重平等提名權(quán),不能在操作中歧視非政黨提名的候選人,同時(shí)也應(yīng)該明確代表退出機(jī)制。

    (一)權(quán)利公平:努力踐行尊重平等提名權(quán)的原則

    法律規(guī)定,人大代表初步候選人由各政黨各團(tuán)體聯(lián)合或單獨(dú)提名,或者由10位以上選民聯(lián)名推薦。實(shí)際上,從選舉結(jié)果來看,10人以上聯(lián)名推薦的候選人當(dāng)選的比例很低。在海南北部某縣,政黨推薦的候選人當(dāng)選為人大代表的188人,占代表總數(shù)86.7%;10人以上聯(lián)名推薦的候選人當(dāng)選的為29人,占到13.3%。有的地方,10人以上聯(lián)名推薦當(dāng)選的更少。此種情況,比較普遍。只有政黨提名的候選人才最有可能當(dāng)選,其他方式提名的往往得不到認(rèn)可而最終落選,給人的感覺是其他方式產(chǎn)生的代表往往不具有選民基礎(chǔ),在履職中也無法盡心盡力。因此要重視候選人的平等提名權(quán),政黨提名的名額要適度減少,鼓勵(lì)聯(lián)名推薦產(chǎn)生候選人。

    (二)機(jī)會公平:建立選舉觀察員、觀察團(tuán)制度

    在人大代表直接選舉中,往往缺乏相對獨(dú)立的監(jiān)督力量。選舉委員會或相關(guān)部門可實(shí)行觀察員制度,有組織地選派“選舉觀察員”“選舉觀察團(tuán)”到每一個(gè)選區(qū)進(jìn)行觀察、監(jiān)督。就觀察員的職能來說,觀察員對選舉過程沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán),但可以就該選區(qū)的選舉過程、代表候選人情況進(jìn)行觀察、監(jiān)督,并對整個(gè)選舉過程進(jìn)行調(diào)查研究,為以后的選舉工作建言獻(xiàn)策;觀察員必須堅(jiān)持“中立”“公正”的立場,對人大代表正式候選人沒有任何傾向性意見;一旦發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)行為,可以當(dāng)場糾偏指正;在選舉委員會力量薄弱的情況下,觀察員還可以維持選舉秩序,支持選舉工作人員完成規(guī)定工作。就人員組成來說,人大機(jī)構(gòu)可以從法律工作者、專家學(xué)者、媒體和各界代表或志愿者中抽調(diào)人員組建,這也可以彌補(bǔ)一些干部素質(zhì)不高的缺陷,防止選舉過程中各種舞弊、糾紛事情的發(fā)生,維護(hù)公平、公正原則。

    (三)規(guī)則公平:試點(diǎn)專職代表制度

    人大代表全體兼職,是現(xiàn)行人大的一項(xiàng)基本的制度性安排。兼職代表制可以促進(jìn)代表工作與業(yè)務(wù)工作、代表生活與群眾生活的有機(jī)統(tǒng)一。但是國家權(quán)力由一群兼職事務(wù)纏身、能力參差不及的兼職人大工作者行使,又怎么保證科學(xué)、有效、公平地行使權(quán)力?從現(xiàn)實(shí)出發(fā),在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會和諧、政治清明的縣、鎮(zhèn),按照專職代表數(shù)量占比較少、經(jīng)費(fèi)配置和報(bào)酬與業(yè)績掛鉤等總體要求,試點(diǎn)專職代表制度。

    實(shí)行專職代表制,使人大代表成為一種固定的職業(yè),成為一種謀生的工具。這種將公共權(quán)力的行使與個(gè)人生活的發(fā)展相結(jié)合的制度,必然會大大提高選民和候選人對基層人大代表的關(guān)注程度,必然會使選民擯棄漠視的態(tài)度,而用審慎的態(tài)度投出選票。另一方面,實(shí)行專職代表制,意味著候選人的政治命運(yùn)和生活質(zhì)量,將由自身的努力和選民的認(rèn)可所決定。候選人和當(dāng)選人,必然會密切聯(lián)系群眾,解決群眾的實(shí)際難題,爭取選民支持,從而爭取更遠(yuǎn)的政治前途和更好的生活質(zhì)量。實(shí)行專職代表制會使基層人大直接選舉擺脫“熱熱鬧鬧走過場、扎扎實(shí)實(shí)搞形式”的現(xiàn)狀。

    [1]王勇.競選制和專職代表制:構(gòu)建人大代表選舉監(jiān)督體系的制度平臺[J].人大研究,2003.11

    [2]周梅燕.試論我國直選制度中的選民登記程序[J].人大研究.2003(11).

    [3]周光輝,彭斌.理解代表——關(guān)于代表的正當(dāng)性與代表方式合理性的分析[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào),2004(6).

    [4]王世智.縣鄉(xiāng)人大換屆選舉面臨的問題、成因及思考[J].人大研究,2010(12).

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