非科層化運(yùn)作：“干部駐村”制度的實(shí)踐邏輯①
——基于閩東南C村的案例研究

□袁立超，王三秀

非科層化運(yùn)作：“干部駐村”制度的實(shí)踐邏輯①
——基于閩東南C村的案例研究

□袁立超，王三秀

科層制是理解我國鄉(xiāng)村治理的重要研究視角?；陂}東南C村“干部駐村”的實(shí)踐案例，分析和探討“干部駐村”制的實(shí)踐樣態(tài)及影響。研究發(fā)現(xiàn)，“干部駐村”制的實(shí)施使得原來依附于科層體系的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，呈現(xiàn)出政治動員、跨部門互動和人格化交往等非科層化運(yùn)作的特征，并由此使政府動員機(jī)制從“單線動員”轉(zhuǎn)向“多線動員”，資源配置機(jī)制從“彌散”到“精準(zhǔn)”，政府組織機(jī)制從“僵化”到“彈性”?！案刹狂v村”與“工作隊(duì)”和“能人治村”在運(yùn)作機(jī)理上有一定差別，其運(yùn)作方式有助于打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理功能分割和制度僵化的困局，但也存在著缺乏穩(wěn)定性保障和公平分配的頂層設(shè)計(jì)考量等問題。

鄉(xiāng)村治理； 干部駐村； 非科層化運(yùn)作

一、問題的提出

當(dāng)前我國農(nóng)村發(fā)展的一個突出問題是農(nóng)村基層組織建設(shè)羸弱，難以發(fā)揮帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾以及維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的作用。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，截止到2014年4月，全國共排查確定軟弱渙散村黨組織57 688個，占村黨組織總數(shù)的9.6%[1]。對此，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2015年4月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，以中央文件形式要求各地向軟弱渙散村黨組織選派第一書記，實(shí)現(xiàn)駐村幫扶長期化、制度化。

C村地處閩東南，以邊地和丘陵為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低，地理位置偏遠(yuǎn)，是一個名副其實(shí)的“老、少、邊、窮”貧困村。2011年，C村獲得福建省民族與宗教事務(wù)廳掛村幫扶并派出處級干部Y擔(dān)任“第一書記”。駐村干部Y書記的到來，顯著增強(qiáng)了村級班子開拓創(chuàng)新的精神，提升了C村整體治理水平，深受當(dāng)?shù)卮迕褓澷p。

在當(dāng)?shù)氐膶?shí)證調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)，C村所實(shí)踐的“干部駐村”制度背后包含一套非科層化的動態(tài)運(yùn)作的完整邏輯。那么，在現(xiàn)實(shí)中這一制度究竟展現(xiàn)了哪些非科層化運(yùn)作的實(shí)踐樣態(tài)？這一制度的運(yùn)作機(jī)制是怎樣？其實(shí)踐結(jié)果應(yīng)當(dāng)如何評判？

“干部駐村”制是極具中國特色的政策產(chǎn)物。作為鄉(xiāng)村治理的重要政策之一，一些學(xué)者注重的是對“干部駐村”制度在鄉(xiāng)村治理中的實(shí)際運(yùn)作方式及其治村效果等方面的思考，從微觀角度對“干部駐村”制度進(jìn)行解讀。如蔣永甫和莫榮妹將干部下鄉(xiāng)視為一種產(chǎn)業(yè)扶貧的精準(zhǔn)幫扶方式，認(rèn)為“干部下鄉(xiāng)”能夠?qū)崿F(xiàn)各類資源的優(yōu)化配置，有效緩解資源分散而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化現(xiàn)象[2]。陳國申、唐京華認(rèn)為“第一書記”作為村莊外來“幫扶力量”介入到村莊公共生活中，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)對村民自治產(chǎn)生了積極的影響[3]。王丹莉和武力探討了“干部駐村”活動與鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給之間的關(guān)系，認(rèn)為駐村干部群體拓展了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給主體，有效改善了其所駐村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給現(xiàn)狀[4]。

還有部分學(xué)者側(cè)重考察“干部駐村”的制度沿革和運(yùn)行機(jī)制，從宏觀的角度來把握和理解“干部駐村”制度在鄉(xiāng)村治理中的歷史演變及其行為特征。嚴(yán)國方和肖唐鏢從包村單位、包村工作組、基層組織和村民四個層面對“包村工作”進(jìn)行了多視角的評價，認(rèn)為該制度與過去的工作隊(duì)具有相同的性質(zhì)，是一種偏重“國家與政府主導(dǎo)”、注重“外力”型的鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展路徑的機(jī)制[5]。徐衛(wèi)華將“萬名干部進(jìn)村入戶”活動作為一種在鄉(xiāng)村場域展開的“政治儀式”來分析，認(rèn)為是國家在基層治理中建構(gòu)政治信任的路徑之一[6]。蒲敏則對干部下鄉(xiāng)背后的邏輯和合理性進(jìn)行了詮釋，認(rèn)為該制度的邏輯：一是尋求政治認(rèn)同的重要路徑選擇，二是面對鄉(xiāng)村“治理性危機(jī)”，通過引入外部資源解決農(nóng)村發(fā)展問題的途徑，三是群眾路線最直觀的實(shí)踐形式之一[7]。

現(xiàn)有研究大多只注意到“干部駐村”制的“工具性”作用，要么將其視為踐行“精準(zhǔn)扶貧”理念的方式之一，要么視為國家實(shí)現(xiàn)改善鄉(xiāng)村治理的配套措施。然而，筆者于2015年7月跟隨調(diào)研團(tuán)隊(duì)對閩東南C村“干部駐村”實(shí)踐展開了詳細(xì)調(diào)研，在對第一手資料的整理過程中獲得了新的理解和發(fā)現(xiàn)：探討“干部駐村”制背后所隱含的制度邏輯，不能忽視駐村干部及村民的主觀能動性及“干部駐村”制在具體實(shí)踐過程中對原有科層化治理結(jié)構(gòu)的影響。

本文擬從科層制的視角出發(fā)，嘗試對“干部駐村”制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作模式及實(shí)踐成效進(jìn)行分析，以揭示“干部駐村”制是如何遵循并挑戰(zhàn)了鄉(xiāng)村基層治理的傳統(tǒng)路徑。

二、非科層化運(yùn)作：C村“干部駐村”的運(yùn)作樣態(tài)

(一)科層制理論：鄉(xiāng)村治理的研究視角

關(guān)于鄉(xiāng)村治理的研究，學(xué)術(shù)界常見的分析范式為“國家—社會”二元關(guān)系范式。這一范式預(yù)設(shè)了政治國家與鄉(xiāng)村社會是對立存在的，并且每一個范疇都具有內(nèi)部的統(tǒng)一性以及外在的自主性。然而真實(shí)的村級治理既不是完全獨(dú)立于國家的自治秩序，也沒有受國家的全面控制。為豐富對村級治理形態(tài)的理解，周雪光將“國家”與“政府”區(qū)分開來，形成國家權(quán)力、官僚體制與民眾的三元關(guān)系分析思路。他認(rèn)為，中國官僚體制是國家權(quán)力與民眾間的穩(wěn)定紐帶，提供了國家治理的組織基礎(chǔ)，應(yīng)該通過解讀官僚體制在國家制度中的位置角色，來審視國家治理的制度邏輯[8]。

周雪光將科層制引入對基層治理分析的做法啟發(fā)了許多學(xué)者，王麗惠就將新一波的村治改革取向稱之為“村級治理半行政化”。村級治理半行政化體制不同于因國家介入鄉(xiāng)村而形成的“經(jīng)紀(jì)模式”、“第三領(lǐng)域”的鄉(xiāng)村治理格局，而是村干部化身為科層體制內(nèi)的一員。村級治理半行政化也不同于稅費(fèi)時期的“壓力—共謀”或后稅費(fèi)時期的“考績—命令”的鄉(xiāng)村治理體制，而是村干部跳出了“民間”和“公共領(lǐng)域”，成為基層政府的下級。村級治理半行政化實(shí)質(zhì)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了村委會由自治組織到基層政府科層單位以及村干部從“經(jīng)紀(jì)”到官僚的轉(zhuǎn)變[9]。歐陽靜則從鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村之間的支配性關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為無論是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收與否，“村級組織官僚化”一直是基層行政的常態(tài)。而且在后稅費(fèi)時代，由于村莊權(quán)威與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的雙重衰變使村級組織呈現(xiàn)出愈加明顯的官僚化趨勢，主要體現(xiàn)在對村干部實(shí)施的考核制、工資制、坐班制和考勤制等管理方式上，或是體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置上。另一方面，歐陽靜又認(rèn)為這只是村級組織形式上的官僚化，并未涉及官僚制之本質(zhì)特性的權(quán)力運(yùn)作規(guī)則與規(guī)范之上[10]。魏小換和吳長春則將村級組織干部管理科層化、村務(wù)管理文犢化、村莊治理行政化的特征稱為“形式化治理方式”，認(rèn)為形式化治理使得基層組織既沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治，又失去了原本簡約治理的內(nèi)涵，給村莊政治社會造成了諸多不利影響[11]。

不同于對我國農(nóng)村基層治理“半行政化”、“官僚化”和“形式化”治理方式的理解，馮川通過對浙東某村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村社在喪失“村級治理的主體”的情況下，非但村級組織沒能被官僚化并被納入科層制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科層組織反而需要借助“聯(lián)村制度”，以非科層化的方式完成村級治理[12]。筆者認(rèn)為，類似的邏輯也在“干部駐村”的實(shí)踐過程中表現(xiàn)出來。作為一種偏重國家與政府主導(dǎo)、注重“外力”型的鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展制度，“干部駐村”制使政府科層組織與羸弱的村級自治組織發(fā)生互動。雖然政府通過下派干部擔(dān)任“第一書記”強(qiáng)化了各級黨委與村支委的聯(lián)系，形成表面上的科層制結(jié)構(gòu)，但由于駐村干部特殊的政治身份，為各項(xiàng)工作的具體操作都保留了靈活的彈性空間。相比科層制的制度化、正式化、非人格化的工具理性色彩，“干部駐村”制通過政治動員、跨部門互動和人格化交往等運(yùn)作方式，在實(shí)踐中表現(xiàn)出非制度化、非正式化、人格化的非科層化運(yùn)作樣態(tài)。

(二)C村“干部駐村”的非科層化運(yùn)作樣態(tài)

1.政治動員：上級領(lǐng)導(dǎo)對村莊的視察與關(guān)注

以往貧困村的扶貧工作依托常規(guī)體制運(yùn)作，不僅流程比較固定，而且在科層體系中消耗時間過長，實(shí)際扶貧效率偏低?！案刹狂v村”制通過“高位嫁接、重心下移”的策略，不僅將組織內(nèi)的人、財、物等資源調(diào)動起來，而且駐村書記的到來還使省、市等上級政府都深度參與到C村的扶貧行動之中，各等級類別的隔離情況得到弱化。筆者通過翻閱相關(guān)檔案，發(fā)現(xiàn)有多份資料記錄了省民族與宗教事務(wù)廳領(lǐng)導(dǎo)來C村視察駐村幫扶工作的情況。如2012年的資料顯示：“6月24日至25日，省民族與宗教事務(wù)廳W廳長一行3人赴C村調(diào)研駐村幫扶工作并看望慰問駐村干部，N市民族宗教局G副局長、F市C副市長等陪同調(diào)研”*C村文檔材料：省民宗廳W廳長至F市調(diào)研駐村幫扶工作并看望慰問駐村干部，2012年。。

這種上級領(lǐng)導(dǎo)不定期視察和調(diào)研可視為一種政治動員活動，在一定程度上提高了被幫扶村的扶貧效率，其中視察領(lǐng)導(dǎo)級別越高、頻率越高，給幫扶村帶來的機(jī)遇就越大。在視察過程中，上級單位會了解駐村干部的工作情況，有意圖傳播針對性信息，對扶貧工作開展所需資源進(jìn)行補(bǔ)充或調(diào)整，并督促相關(guān)部門對扶貧行動提供支持，在政治動員的形式上非常靈活。以C村第一條高速公路的建設(shè)為例：交通情況一直是C村旅游發(fā)展的“短板”，早幾年前就有計(jì)劃修建經(jīng)過C村的高速公路，但是由于相鄰兩個縣對修建公路的資金分配產(chǎn)生分歧，遲遲不見動工。隨著C村呈現(xiàn)出日益強(qiáng)勁的發(fā)展態(tài)勢，N市對其扶貧工作也愈發(fā)重視。2013年11月，N市市委L書記在視察后決心加速促進(jìn)C村融入全市的旅游格局，要求有關(guān)部門重新啟動牙城至C村公路建設(shè)，最終使C村到省道、高速路口的通車時間從2個多小時縮短為20分鐘，有力改善了C村的交通條件。

對此，選調(diào)生L在訪談中就坦誠說道：“對C村，領(lǐng)導(dǎo)會有意無意來考察，一般是檢查工作或者來指導(dǎo)工作，為我們動員和爭取各方面物資和人力的支持。他們有時會從村出發(fā)對接一些好的項(xiàng)目或者政策，還有一塊是資金，各部門會對接我們”*訪談記錄，2015-7-20，LKZ.。

2.跨部門互動：駐村干部對扶貧資源的協(xié)調(diào)

在C村的貧困治理中，駐村干部Y書記具有較強(qiáng)的主動性和協(xié)調(diào)工作的能力，駐村第一年多次走訪縣、鄉(xiāng)兩級黨委和政府及有關(guān)部門，虛心向F市相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)請教，同時和省民族與宗教廳保持長期的聯(lián)絡(luò)。在此過程中，Y書記充分調(diào)動掛靠部門的資源和分散在各職能部門的資源，有效整合到幫扶村的綜合治理中。

首先，在掛靠部門的支持下，C村能夠在同等條件下優(yōu)先獲得更多的扶貧項(xiàng)目和資源，推動了資源跨層級、跨部門的流向C村。Y書記獲得省民族與宗教廳的幫扶資金55萬元，這對于百廢待新的C村而言解決了燃眉之急。此后不久，在民族與宗教廳的支持下，C村還獲得省佛教協(xié)會15萬元及省道教協(xié)會5萬元的捐助*C村文檔材料：2011年C村工作報告.2012-1-18.，用于該村促進(jìn)民生工程的改善。這一點(diǎn)，在筆者和F市扶貧辦T主任的訪談中也得到印證。

“省民宗廳一直對扶貧工作很重視，歷任領(lǐng)導(dǎo)都是非常重視。包括C村的那個學(xué)校，捐了一百五十幾萬，都是廳里面去協(xié)調(diào)的。省民宗廳還是有些資源，如道教協(xié)會、佛教協(xié)會等。特別是在社會扶貧方面，他們能調(diào)動的社會資源還是比較豐富的”。*訪談記錄，2015-7-29，TJJ.

其次，駐村干部激活各個職能部門的資源，爭取更多的建設(shè)項(xiàng)目落地到C村。C村過去鮮有政府的扶貧項(xiàng)目和資金順利進(jìn)村，其原因要么是相關(guān)信息傳遞止步于政府科層組織的內(nèi)部，要么是上級政府不愿意也不敢將項(xiàng)目放到基層組織渙散的C村。Y書記的到來改變了過去“政策都在，優(yōu)惠都在，卻無人認(rèn)領(lǐng)”的局面，他利用自身對相關(guān)政策和信息的熟悉程度，充分爭取分散在不同部門的扶貧項(xiàng)目，將它們整合到C村綜合開發(fā)中。翻閱C村檔案，僅2011年C村向各個職能部門爭取到的扶貧資金413.7萬元，如省交通廳補(bǔ)助村公路水泥硬化每公里35萬元、F市電力公司支持C村電網(wǎng)改造80萬元、F市水利局支持C村安全水引用工程修建60萬元、F市政府支持C村新村建設(shè)規(guī)劃120萬元、F市文體局支持村文化活動場所建設(shè)補(bǔ)助2.5萬元等*以上資料根據(jù)C村資料提煉歸納.。以上項(xiàng)目有針對性地提高了C村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善村民的生活水平，為后續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2013年，C村在Y書記的帶領(lǐng)下還爭取到國家水利部小流域治理項(xiàng)目，投入2 200萬元新建環(huán)村兩條溪的防洪堤及村內(nèi)水系改造，同步建設(shè)路堤綠道、慢道，使C村緣山近水的美麗景觀更加突出。

3.人格化交往：村民與駐村干部的關(guān)系與情感

“干部駐村”的過程不僅僅是駐村干部在掛靠部門的支持下找項(xiàng)目和實(shí)施項(xiàng)目的過程，同時還是村民通過和“第一書記”進(jìn)行非正式化交往，在其駐村過程中加入自身目的和意圖的過程。駐村干部被村民視為引導(dǎo)他們脫貧致富的帶頭人和領(lǐng)路人，其“官方”的背景更是讓村民對其予以不同于一般行政官僚的信任和期待。在扶貧行動的過程中，較多的人格因素得以嵌入，在一定程度上改變了C村資源供給的科層化特征。

孫立平通過對華北B鎮(zhèn)鄉(xiāng)村干部收糧的過程研究認(rèn)為，科層系統(tǒng)中的工作人員會通過非正式關(guān)系和倫理資源來完成農(nóng)村糧食的征收[13]360-382。事實(shí)上，相反的過程一樣存在著。駐村干部和村民之間充斥著各種各樣的非正式交往，由此挑戰(zhàn)了科層化體系的運(yùn)作模式。2010年，C村小學(xué)迎來了新任的D校長，當(dāng)時學(xué)校由于資金不足教學(xué)條件和硬件設(shè)施多年未得到改善，部分村民將孩子送到外面讀書，生源受到了很大影響。為了改善學(xué)校辦學(xué)條件，引進(jìn)代課老師，D校長將情況反饋給了上面，但是都沒有實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。2011年駐村干部的到來使D校長看到了希望，他回憶道：

“Y書記前半年住在村書記那邊，后來覺得住在私人家里不方便，吃住和開展工作都不方便的。我那時候跟他談了好幾次，我們學(xué)校這邊搞間房子給你住，你也不要煮飯，我給你煮，衣服呢我老婆幫你洗。我們是想讓他進(jìn)來，給我們學(xué)校做些事情，就和他多接近一下對不對，這是感情問題，以后和他溝通起來就不一樣。后來我就跟他說我們學(xué)校條件比較差，你能不能幫我們建一座樓啊，他說可以爭取，先看看有沒有指標(biāo)吧”。*訪談記錄，2015-7-21，DCJ.

2012年，Y書記在省民族與宗教廳的支持下獲得佛教基金會捐獻(xiàn)150萬元，用于教學(xué)樓及配套設(shè)施的建設(shè)?！绊?xiàng)目下村”并不存在“普惠”的特征，必須以競爭的方式獲得[14]，村民通過人際交往和感情投資等非正式方式，與駐村干部建立感情和友誼，改變過去“求了好久，一直要不到”*訪談記錄，2015-7-21，DCJ.的狀態(tài)，直接、高效地將C村的意愿巧妙糅合進(jìn)政府的項(xiàng)目中。這種基層治理的“非科層化”運(yùn)作將村莊的“私事”轉(zhuǎn)化為政府部門的“公事”，有力促進(jìn)了村莊的發(fā)展。

三、“干部駐村”制的非科層化運(yùn)作機(jī)制分析

“干部駐村”制的非科層化運(yùn)作使得原來依附于科層體系的鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。事實(shí)上，“干部駐村”制最初是作為一種政策工具在鄉(xiāng)村開展具體事務(wù)治理，以彌補(bǔ)現(xiàn)有科層體系的低效[15]。其一，“干部駐村”制開展的目的是夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)，將駐村干部的黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)入到駐村擔(dān)任村“第一書記”，使科層制運(yùn)行得更加順暢，解決困擾政府多年的農(nóng)村公共服務(wù)“最后一公里”難題。其二，科層制作為一種“理想”的模型，“其理性的組織化預(yù)設(shè)缺乏對實(shí)踐理性復(fù)雜化的反應(yīng)，無法很好地處理專業(yè)化與多樣化的對接問題”[16]，因此政府進(jìn)行策略性設(shè)計(jì)，從省直機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位中選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部駐村幫扶，針對性地改善軟弱渙散村莊的狀況。

然而，這種以科層制為基礎(chǔ)、依托政府行政資源存在并發(fā)揮作用的“干部駐村”制，在具體實(shí)踐中所表現(xiàn)出的政治動員、跨部門互動和人格化交往等特征，在一定程度上動搖了它最初設(shè)想的科層制基礎(chǔ)。換言之，“干部駐村”制度在有效實(shí)現(xiàn)了國家治理制度化目標(biāo)的同時也構(gòu)成了對科層制的調(diào)整與重塑，其運(yùn)作機(jī)制主要體現(xiàn)在動員、組織和資源配置的三個方面。

(一)動員機(jī)制：從“單線動員”到“多線動員”

在科層體制中，上級動員下級，主要通過層級命令，越級調(diào)動的情況很少出現(xiàn)[17]，這種按照科層脈絡(luò)展開的動員形式就是“單線動員”?！案刹狂v村”的實(shí)踐使得基層動員機(jī)制由“單線動員”轉(zhuǎn)向“多線動員”，即在政府體系內(nèi)部形成了多種“條線”動員關(guān)系。

一方面，“干部駐村”通過下派干部這“一根針”帶動了政府的“千條線”為農(nóng)村扶貧工作服務(wù)。特別是在項(xiàng)目制的背景下，這種“多線動員”表現(xiàn)為基層單位通過不同的項(xiàng)目渠道接受不同上級部門的動員，以激勵基層組織更好地開展工作。另一方面，這種“多線動員”表現(xiàn)為跨層級動員，即上級的動員意志通過特殊的渠道，超越科層體系，更直接、更高效地動員著基層組織。如C村“干部駐村”活動期間，多位省級領(lǐng)導(dǎo)和市級領(lǐng)導(dǎo)來C村進(jìn)行調(diào)研和考察工作，這在某種程度上對政府內(nèi)部的動員體制進(jìn)行了再造。

(二)組織機(jī)制：從“僵化”到“彈性”

科層制組織結(jié)構(gòu)中存在著縱向的層級劃分和橫向的權(quán)力劃分，因而鄉(xiāng)村治理的任務(wù)在不同政府部門之間也有著明確的職能劃分，如交通局負(fù)責(zé)公路的修建、教育局負(fù)責(zé)農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校建設(shè)、旅游局負(fù)責(zé)環(huán)境整治及旅游規(guī)劃、水利局負(fù)責(zé)飲用水工程建設(shè)、電力局負(fù)責(zé)低壓線路的改造工程、扶貧辦負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目等?！案刹狂v村”制的實(shí)施充分發(fā)揮了駐村干部個人能力、協(xié)商溝通的管理技術(shù)以及掛靠部門的組織權(quán)威來緩解組織體系的“僵化”，將分散在各個職能部門的項(xiàng)目和貧困村的實(shí)際需求連接起來，通過構(gòu)建一個連通渠道，推動了資源跨層級、跨部門的流動。

首先，“駐村書記”利用對相關(guān)政策和信息的熟悉程度，以及對項(xiàng)目科層制運(yùn)作的適應(yīng)性，充分篩選、利用和整合各個職能部門中已有的扶貧項(xiàng)目。如2011年C村Y書記為解決村民用電難問題，經(jīng)多方申請和協(xié)調(diào)獲得市電力公司80萬元的補(bǔ)助，不僅為C村增加了2臺變壓器，還對全村低壓線路進(jìn)行改造。其次，“駐村干部”充分發(fā)揮掛靠部門的組織權(quán)威和資源幫助，還積極與其他部門溝通而優(yōu)先獲得相關(guān)項(xiàng)目支持。2012年，Y書記在省民宗廳的支持下，積極向省誠信促進(jìn)會爭取民生工程項(xiàng)目，不僅為小學(xué)配發(fā)15臺電腦，1 000冊圖書，同時還進(jìn)行了燈光球場及配套設(shè)施建設(shè)，有效改善了該村小學(xué)的辦學(xué)條件?！案刹狂v村”活動給村莊帶來了前所未有的機(jī)會，“擴(kuò)展了村莊向上關(guān)聯(lián)的可能，并且培育和激勵了那些有條件的村莊跨越行政層級獲取資金和資源的愿望”[14]。

(三)資源配置機(jī)制：從“彌散”到“精準(zhǔn)”

在傳統(tǒng)的科層體制下，回應(yīng)性一直是一個棘手的問題。在鄉(xiāng)村扶貧工作中，對于扶貧資源的利用主要強(qiáng)調(diào)投入，從而導(dǎo)致扶貧資源的分配呈現(xiàn)出“彌散型”狀態(tài)，并且在這種分配過程中更多依據(jù)的是技術(shù)官僚的判斷，由此產(chǎn)生的扶貧公共產(chǎn)品從內(nèi)容到形式都與當(dāng)?shù)刎毨У貐^(qū)的實(shí)際狀況和需求存在一定的偏差。如C村在扶貧之初，農(nóng)業(yè)局就曾無償送來一批羊羔，希望當(dāng)?shù)卮迕衲軌虬l(fā)展生產(chǎn)、盡快擺脫貧困，然而當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境并不合適養(yǎng)羊，“山上的草不是嫩草，羊吃多了以后，羊的嘴會爛起來，身體也會爛起來，過不了多久，羊就都死了”*訪談記錄，2015-7-20，LXR.。

事實(shí)上 “干部駐村”是省市廳級領(lǐng)導(dǎo)和縣(市)副處級以上領(lǐng)導(dǎo)與單位掛鉤幫扶貧困村制度，不僅有著明確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命，還有詳細(xì)的考核指標(biāo)，在扶貧資源的配置過程中更側(cè)重于結(jié)果導(dǎo)向。這種對資源利用效率的注重，有利于解決扶貧開發(fā)大水漫灌、大而化之的問題，使得扶貧資源的配置過程在“駐村干部”資源統(tǒng)籌、供需匹配的保障下更加“精準(zhǔn)”，滿足了村民的真實(shí)需求。

四、結(jié)語

“干部駐村”制度在實(shí)踐中表現(xiàn)出來的非科層化運(yùn)作特征，不僅是村級組織在面對扶貧扶不上所帶來的行政困境而做出的應(yīng)對策略，同時黨和政府人格化的特征也隱含著精英治理的心態(tài)。前者呈現(xiàn)出“工作隊(duì)”精神的延續(xù)，后者則與“能人治村”的做法頗有相似之處。但是通過對“干部駐村”制內(nèi)在機(jī)理的進(jìn)一步審視，“干部駐村”非科層化運(yùn)作的邏輯本質(zhì)上與“工作隊(duì)”和“能人治村”存在差異。

首先，“干部駐村”制與過去的“工作隊(duì)”一樣，所代表的是國家與政府的角色，其工作機(jī)制都是“一種偏重‘國家與政府主導(dǎo)’、注重‘外力’型的鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展路徑的機(jī)制”[2]。但細(xì)究之，則能發(fā)現(xiàn)“干部駐村”制與此前的“工作隊(duì)”在動員機(jī)制上存在著重要的區(qū)別：“干部駐村”制注重的是在政府科層制內(nèi)部進(jìn)行多線動員，通過組織和協(xié)調(diào)政府內(nèi)部的行政資源，以便更好地配合扶貧開發(fā)的實(shí)施節(jié)奏；“工作隊(duì)”強(qiáng)調(diào)的是以國家意志代理人的身份，直接干預(yù)基層工作，甚至架空基層黨和政府，并借助群眾運(yùn)動的方式幫助國家完成相關(guān)任務(wù)。

其次，從傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳治村”，到市場經(jīng)濟(jì)下的“能人治村”，再到的“駐村干部”制度，這種人格化交往的特征體現(xiàn)出精英治理的形態(tài)。然而，“村莊秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入，二是村莊內(nèi)生”[18]。從這個角度來看，“干部駐村”與“能人治村”具有迥然不同的發(fā)生機(jī)制。開展“干部駐村”實(shí)踐活動的鄉(xiāng)村，大多是陷入循環(huán)往復(fù)于發(fā)現(xiàn)問題卻不能解決問題的深層困擾中。在這種囿于自身的理路無法解決問題情況下，將村治難題的解決訴諸于外部“嵌入”，即通過國家力量帶來的體制和資源優(yōu)勢，有效解決村內(nèi)驅(qū)動力不足的難題。而“能人治村”權(quán)威的生成，大多是以經(jīng)濟(jì)能人的個人際遇和超凡魅力為基礎(chǔ)和根本，更多體現(xiàn)出“內(nèi)生型”的鄉(xiāng)村發(fā)生機(jī)制。

“干部駐村”制對傳統(tǒng)的科層體系進(jìn)行了相當(dāng)程度的調(diào)整和重塑，其非科層化運(yùn)作方式也引發(fā)了新的現(xiàn)實(shí)問題。一方面，“駐村干部”作為國家權(quán)威的象征和代理人，以外部嵌入的方式扶持原有“村兩委”高效行使各種職能。雖然在這期間對村級基層組織也進(jìn)行了建設(shè)，但原有“村兩委”治理能力的提升速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上治理需求，這意味著通過“干部駐村”制治理取得的成果無法得到穩(wěn)定與固化，無形中還可能減弱已取得的治理效能，于是不得不以新的“駐村干部”來維系。C村Y書記于2013年結(jié)束三年的駐村生活后，福建省又派農(nóng)業(yè)局W書記擔(dān)任C村“第一書記”，這也反映出上級對C村治理成效持續(xù)性的擔(dān)憂。另一方面， 扶貧項(xiàng)目和資金配套作為公共資源，對每個鄉(xiāng)村而言都屬于稀缺資源，雖然“干部駐村”制為這一稀缺資源的分配提供了非制度化的靈活操作空間，但這種靈活度卻是以犧牲扶貧資源分配公平性為基礎(chǔ)的，往往缺乏一種對鄉(xiāng)村扶貧資源公平分配的頂層設(shè)計(jì)考量。此外，“干部駐村”制在實(shí)際運(yùn)作中很容易受到非正式關(guān)系的影響，不易形成一種長久穩(wěn)定的機(jī)制，使鄉(xiāng)村發(fā)展出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。

本文對“干部駐村”制的探討是基于閩東南村莊的個案分析，具有一定的代表意義。同時，由于掛鉤部門級別和性質(zhì)的不同，導(dǎo)致不同駐村干部的工作能力和工作效果存在著明顯的差異，故而并不能輕易嘗試用相同標(biāo)準(zhǔn)去推演其他村莊。對此，筆者期待后續(xù)學(xué)者就這一主題進(jìn)行更多具有宏大視野和整體觀的研究。

[1]盛若蔚：《六萬多個軟弱渙散基層黨組織被整頓》，載《人民日報》2014年5月31日。

[2]蔣永甫、莫榮妹：《干部下鄉(xiāng)、精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展——基于“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”的案例分析》，載《貴州社會科學(xué)》2016年第5期。

[3]陳國申、唐京華：《試論外來“幫扶力量”對村民自治的影響——基于山東省S村“第一書記”工作實(shí)踐的調(diào)查》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報》2015年第6期。

[4]王丹莉、武力：《外生力量、資源動員與鄉(xiāng)村公共品供給方式的再探討——以西藏六地一市干部駐村為個案的研究》，載《開發(fā)研究》2015年第6期。

[5]嚴(yán)國方、肖唐鏢：《運(yùn)動式的鄉(xiāng)村建設(shè):理解與反思——以“部門包村”工作為案例》，載《中國農(nóng)村觀察》2004年第5期。

[6]徐衛(wèi)華：《儀式、關(guān)系與基層治理中的政治信任機(jī)制構(gòu)建——以”萬名干部進(jìn)村入戶”為例》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2012年第2期。

[7]蒲敏：《干部下鄉(xiāng)的邏輯基礎(chǔ)》，載《黑河學(xué)刊》2014年第3期。

[8]周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚體制:一個韋伯理論視角》，載《開放時代》2013年第3期。

[9]王麗惠：《控制的自治:村級治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論》，載《中國農(nóng)村觀察》2015年第2期。

[10]歐陽靜：《村級組織的官僚化及其邏輯》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第4期。

[11]魏小換、吳長春：《形式化治理:村級組織性質(zhì)的再認(rèn)識，載《廣東社會科學(xué)》2013年第4期。

[12]馮川：《“聯(lián)村制度”與利益密集型村莊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理——以浙東S鎮(zhèn)M村的實(shí)踐為例》，載《公共管理學(xué)報》2016年第2期。

[13]孫立平：《“軟硬兼施”:正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過程分析——華北B鎮(zhèn)收糧的個案研究》，載《現(xiàn)代化與社會轉(zhuǎn)型》，北京:北京大學(xué)出版社2005年版。

[14]折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，載《中國社會科學(xué)》2011年第4期。

[15]謝耀南：《干部駐村的公共管理價值》，載《福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報》2006年第1期。

[16]李有學(xué)：《反科層治理:機(jī)制、效用及其演變》，載《河南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第1期。

[17]Andreas J. The structure of charismatic mobilization: A case study of rebellion during the Chinese cultural revolution，American Sociological Review,2007,72(3).

[18]賀雪峰、全志輝：《論村莊社會關(guān)聯(lián)——兼論村莊秩序的社會基礎(chǔ)》，載《中國社會科學(xué)》2002年第3期。

責(zé)任編輯 吳蘭麗

Non-bureaucratic Operation: the Practical Logic of “Cadres in the Village” System——A Case of C Village in Southeast Fujian Province

YUAN Li-chao, WANG San-xiu,

FudanUniversityHUST

Bureaucracy is an important perspective to understand rural governance in China. Based on the case of C village in southeast Fujian province, the phenomenon and consequence of cadres staying system have been deeply analyzed in this paper. It is found that the bureaucratic structures in rural governance have changed due to the implementation of cadres staying system. And it shows non-bureaucratic characteristics of political mobilization, cross sector interaction and personal communication. Consequently, the political mobilization operates from one thread to multi-threads, the scattered resource distribution mechanism moves to precise one, and the governments become more flexible compared to the past. When it comes to operation mechanism, there are some differences between cadres staying system, work teams and able person governance. Cadres staying system has some advantages when it deals with the dilemma of function partition and institutional rigidity in traditional rural governance. However, some issues, such as the lack of stability and consideration of equity from top-level design, still can not be ignored.

rural governance, cadres staying system, non-bureaucratic operation

袁立超，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士生；王三秀，華中科技大學(xué)社會學(xué)院教授

國家社科基金一般項(xiàng)目“人口老齡化背景下農(nóng)村老年精準(zhǔn)扶貧研究”(16BRK025)

2016-12-30

C912.82

A

1671-7023(2017)03-0131-07

① 感謝復(fù)旦大學(xué)唐亞林教授對本文給予的幫助。