中國式產業(yè)政策引致產能過剩嗎
——基于中國工業(yè)行業(yè)面板數(shù)據(jù)的經驗分析

□趙卿，曾海艦

中國式產業(yè)政策引致產能過剩嗎
——基于中國工業(yè)行業(yè)面板數(shù)據(jù)的經驗分析

□趙卿，曾海艦

本文從產業(yè)政策的角度探討我國產能過剩的成因，采用雙重差分策略分別對中國鼓勵類和抑制類產業(yè)政策與產能利用率的關系進行實證檢驗。研究結果顯示，激勵類產業(yè)政策顯著提升了產能過剩發(fā)生的可能性，且這種影響具有一定的持續(xù)性；抑制類產業(yè)政策僅在短期發(fā)揮出化解產能過剩的作用，中長期的效果并不顯著。另外，出口有利于緩和激勵類產業(yè)政策的影響，行業(yè)中國有產權比重越大則越有利于提高化解產能過剩的政策效果?？傮w而言，本文的實證結果在一定程度上支持了當前我國產業(yè)政策引發(fā)了產能過剩的論斷，也說明有效地化解和防止產能過剩應從政府直接干預市場為特征的選擇性產業(yè)政策模式，逐漸轉型為增進與擴展市場為特征的功能性產業(yè)政策模式。

產業(yè)政策；產能過剩；產能利用率

一、引 言

在我國經濟發(fā)展過程中，產業(yè)政策被頻繁運用[1]。在理論上，后發(fā)國家通過產業(yè)政策推動產業(yè)結構調整和轉型升級、克服市場失靈造成的低效率具有一定合理性，然而現(xiàn)實中的產業(yè)政策卻往往偏離政策目標，導致種種非效率現(xiàn)象，引發(fā)廣泛質疑，其中產能過剩就是較為突出的問題之一。例如，當前我國快速出現(xiàn)的“戰(zhàn)略性新興產業(yè)也過剩”現(xiàn)象引起學界對以補貼政策為主要內容的中國式產業(yè)政策普遍爭議[2]。又如，為了解決產能過剩問題，政府出臺了一系列產能調控政策，但這些行政干預措施似乎并沒有發(fā)揮出較好的效果，鋼鐵、水泥等行業(yè)的產能過剩問題不僅“久調不決”，甚至“越調越亂”。我國的產能過剩問題似乎陷入“刺激、過剩、調控、再過剩、再調控”的怪圈[3]。針對上述現(xiàn)象，一些學者認為，我國目前存在的嚴重產能過剩是過去產業(yè)政策導致的結果。另一方面，有關政府部門則認為產能過剩并非“錯誤的產業(yè)政策”引起的，而是多種因素促成的結果。那么，我國產能過剩的形成與以直接干預和替代市場為典型特征的中國式產業(yè)政策究竟有無關系？如果存在影響，以補貼為主要內容的鼓勵類產業(yè)政策是否真的引致了產能過剩？以強制性“關停并轉”為抓手的產能調控政策對化解產能過剩是否真的是“越調越亂”？這都是我國學術界和政策界非常關注的重要問題。上述問題也構成本文的主要研究主題。

關于產能過剩的成因，國外學者主要從“市場失靈”的角度進行理論解讀，如產能過剩源于企業(yè)的競爭策略[4][5]、信息不對稱[6]、寡頭市場結構[7][8]、經濟不確定性[9]等。由于我國產能過剩的復雜性和特殊性，國內學者則側重于從“政府失靈”的角度進行解釋。國務院發(fā)展研究中心《進一步化解產能過剩的政策研究》課題組[10]通過實地調研提出，中國的產能過剩是經濟周期因素與經濟體制原因等多種因素疊加的結果，具有鮮明的中國特色。體制性產能過剩主要是由于地方政府在GDP、稅收、就業(yè)等導向下，通過強力干預市場，對企業(yè)投資產生強烈的不當刺激所致[11][12]。在理論研究方面，耿強等[13]和江飛濤等[14]從政府政策性補貼視角，周瑞輝和廖涵[15]從過剩勞動力和出口需求視角，王文甫等[16]從財政支出視角，范林凱等[17]從政府管制強度視角分別闡釋了地方政府干預引發(fā)產能過剩的機理。實證研究方面，余東華和呂逸楠[18]、劉航等[19]的經驗證據(jù)都表明產能過剩和地方政府干預密切相關，而在政府干預動機方面，干春暉等[20]從地方官員任期的角度、劉航和孫早[21]從城鎮(zhèn)化角度給予了檢驗。

上述文獻表明，中國產能過剩形成的主要原因可能來自于“政府失靈”，然而現(xiàn)有文獻基本都是從地方政府不當干預導致要素扭曲、進而引致產能過剩的視角展開研究的。僅從地方政府行為角度探討很難解釋為什么全國范圍內的企業(yè)都涌向諸如光伏、風電等特定行業(yè)。隨著我國產業(yè)政策引發(fā)激勵扭曲現(xiàn)象的頻頻發(fā)生，學術界已經逐漸意識到產業(yè)政策和產能過剩之間可能存在密切關聯(lián)。目前，基于宏觀層面的政府調控手段——產業(yè)政策是否引致產能過剩的研究還不多見，李平等[22]、張杰[23]曾對二者關系進行了定性分析，但理論和實證檢驗的缺乏使得他們的結論仍值得進一步探究。基于此，本文將在學術界已有研究成果基礎上，辨析中國產業(yè)政策的特征事實，系統(tǒng)闡述中國式產業(yè)政策影響產能過剩的內在機理，并對其影響效應進行定量分析，為新時期政府制定產業(yè)政策提供理論支持和決策依據(jù)。

本文的貢獻可能體現(xiàn)在以下幾方面。第一，以往關于體制性產能過剩的研究多從地方政府干預的視角進行探討，然而地方政府的行為卻是受到產業(yè)政策引導和制約的，因此，從國家產業(yè)政策評價的角度追根溯源，可能更具理論和現(xiàn)實意義。當前關于我國產業(yè)政策與產能過剩的關系還少有研究，本文的研究為探究我國體制性產能過剩的成因提供了新的角度。第二，本文的研究結果是產業(yè)政策有效性文獻的有益補充。以往關于產業(yè)政策有效性研究主要集中在各類激勵性政策措施對產業(yè)增長和轉型升級是否產生了積極性影響[24][25][26]，化解產能過剩的抑制類政策措施實施效果如何，國內卻鮮有研究進行探討。第三，我們的研究結果有較強的政策意義。當前無論是學術界還是政策界關于產業(yè)政策對產能過剩的影響效應存在較大爭議，本文的研究結果有助于厘清我國產業(yè)政策和產能過剩二者之間的關系，這對于全面反思此前政策的合意性具有重要的借鑒價值。

二、理論分析與假說

(一)中國式產業(yè)政策的典型特征

改革開放以來，中國是一個推行較多產業(yè)政策的國家。在由計劃經濟逐漸向市場經濟轉變過程中，作為后發(fā)趕超的社會主義國家，選擇性的產業(yè)政策模式逐漸得到青睞，該模式既保留了政府干預經濟的偏好，又在一定程度上完善了市場機制。從實施的效果來看，該模式在推進我國工業(yè)化進程、促進產業(yè)結構調整方面發(fā)揮了重要作用。21世紀以來，促進產業(yè)結構轉型升級和化解產能過剩成為我國產業(yè)政策的主要任務[27]。此時，產業(yè)政策得到越來越頻繁地運用，產業(yè)政策的內容顯著細化，政策措施則更為具體?，F(xiàn)階段中國的產業(yè)政策具有強烈干預市場、替代市場的特征，是典型的選擇性產業(yè)政策，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

一是政府替代市場選擇未來產業(yè)發(fā)展方向。振興經濟、促進產業(yè)結構調整是中國產業(yè)政策的主要任務之一，為此政策部門為實現(xiàn)當前經濟目標，定期或不定期發(fā)布相關政策文件，以加快政府部門認為重要的產業(yè)發(fā)展。如為應對國際金融危機、保持經濟穩(wěn)定增長出臺的“十大產業(yè)振興規(guī)劃”； 為促進中國轉變經濟發(fā)展方式頒布的“戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃”。產業(yè)政策除了選擇具體產業(yè)進行扶持以外，其選擇性還表現(xiàn)在對特定產品、技術和規(guī)模的選擇。不同年版的《產業(yè)結構調整指導目錄》中鼓勵類的目錄都詳細列出今后一段時間鼓勵發(fā)展的產品、工藝和技術，以引導企業(yè)的投資方向。各類產業(yè)規(guī)劃和指導目錄其功能并不僅是指導意義上的，而是政府進行項目審批、財政補貼、稅收減免、土地優(yōu)惠政策的依據(jù)。只有入選的產業(yè)、技術和企業(yè)才有機會獲得政策優(yōu)惠，而且在中國“強政府”的體制下，這些優(yōu)惠力度往往尤為可觀。與其說產業(yè)政策引導了企業(yè)投資方向，不如說產業(yè)政策代替市場機制選擇了未來的投資方向。同時，產業(yè)政策在實施時具有強烈的“扶大限小”偏好，享受優(yōu)惠政策的往往是國有企業(yè)和大型企業(yè)，試圖以此加快形成大企業(yè)集團，提高市場集中度，從而增強其市場競爭力，這在鋼鐵、有色金屬等行業(yè)尤為明顯。這實際上是政府替代本應由市場機制完成的優(yōu)勝劣汰、產業(yè)集中的過程。

二是通過行政干預限制市場競爭。市場準入、項目審批、財稅補貼、貸款支持、強制性清理等措施是政府干預市場的主要措施。為抑制部分行業(yè)產能過剩問題，2006年《國務院關于加快落實淘汰落后產能工作的通知》和相應的產業(yè)政策，明確要求相關部門加強行業(yè)準入和項目審批，并要求銀行按照產業(yè)政策規(guī)定加強信貸控制，對不符合環(huán)保、安全等要求的企業(yè)則進行“關停并轉”或剝離重組。為應對國際金融危機沖擊，政府密集出臺了一系列大規(guī)模經濟刺激政策，加強了政府對經濟的直接干預。2008年金融危機后，我國產能過剩問題越演越烈，為此政府出臺了更為細致的調控政策，期望通過行業(yè)、土地、環(huán)保、金融、財稅、職工安置等綜合措施來化解產能嚴重過剩矛盾，“行政調控”被進一步強化。市場機制的本質就是通過市場競爭來實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，進而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，我國的產能調控政策則以規(guī)制手段來實現(xiàn)市場均衡，尤其是投資規(guī)制政策，其顯著特點就是片面追求所謂的規(guī)?；剩云髽I(yè)規(guī)模為標準，卻不管小規(guī)模企業(yè)是否可能更有效率和創(chuàng)造力。這種調控政策極大地妨礙了市場機制的發(fā)揮，市場競爭的優(yōu)勝劣汰功能被大大弱化。

三是產業(yè)政策調控和地方錦標賽相結合。中國近三十年的經濟持續(xù)快速增長，地方政府晉升錦標賽模式被認為發(fā)揮了關鍵作用[28]。晉升錦標賽是政治集中與晉升激勵相結合的一種模式，中央政府憑借行政權力的高度集中，通過職位的晉升來激勵地方政府推動經濟增長的熱情。針對地方官員的政績進行考核，中央政府主要依據(jù)一套完整的指標體系來實現(xiàn)。這種考核可以歸結為兩方面，一是總量的考核，即地方政府GDP增長；二是質量的考核，即要求地方政府積極推動經濟發(fā)展方式轉變。我國產業(yè)政策從目標來看應歸于經濟發(fā)展質量方面的要求，這與韓、日等國家的產業(yè)政策并無二致，然而中國產業(yè)政策在執(zhí)行過程中卻具有典型的“中國式”。地方官員在任期的約束下，“唯GDP論英雄”觀念根深蒂固，相對于經濟發(fā)展質量，地方政府更看重GDP的增長，導致地方政府在落實產業(yè)政策過程中屢屢發(fā)生激勵扭曲行為。

(二)理論分析與假設提出

由于我國產業(yè)政策包括鼓勵類和抑制類兩種形式，兩種政策在政策手段運用上截然相反，對產能過剩的影響路徑也存在顯著差別，因此，本文將分別對鼓勵類產業(yè)政策和抑制類產業(yè)政策影響產能過剩的機理進行分析。

1.鼓勵類產業(yè)政策與產能過剩

鼓勵類產業(yè)政策的實施對于促進產業(yè)轉型升級做出了一定的貢獻，但一個不能忽視的事實是，國家鼓勵發(fā)展什么行業(yè)，該行業(yè)就會過剩，無論是傳統(tǒng)行業(yè)還是新興產業(yè)。這成為本文將鼓勵類產業(yè)政策與產能過剩發(fā)生兩者聯(lián)系起來的邏輯起點。本文將對鼓勵類產業(yè)政策造成產能過剩的內在因素提供一個簡單的分析框架。

首先，目錄指導替代市場機制導致資源錯配。選擇性產業(yè)政策的支持者認為，政府通過直接干預來扶持某些產業(yè)的發(fā)展，有利于集中資源，發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”，加快實現(xiàn)我國產業(yè)結構的升級。該模式發(fā)揮效果的前提是政府能從眾多的行業(yè)里挑選出未來一段時期先進的行業(yè)、技術與產品，這需要政策制定者對這些行業(yè)、技術的市場前景進行精準的預判。然而技術和創(chuàng)新從來都是不可預見的，歷史上諸如蒸汽機、飛機、計算機等的發(fā)明和商業(yè)化都不是政府規(guī)劃的結果，而是經濟主體不斷試錯、在市場競爭過程中逐漸顯現(xiàn)出來的。同時，在政策制定過程中，政府還會由于受自己偏好和利益的影響，選擇一些落后的技術進行扶持，這在現(xiàn)實中已經屢屢發(fā)生，由此帶來的損失不可估量*如上世紀90年代中國引進的幾十條顯像管生產線。。另外，產業(yè)政策也容易帶來權力租金，導致企業(yè)家的尋租和官員的腐敗，往往得到各種優(yōu)惠政策的企業(yè)并不是創(chuàng)新主體。由此可見，由政府替代市場機制選擇需要發(fā)展的產業(yè)、技術或企業(yè)，很容易帶來資源錯配、效率低下、政策失靈問題的出現(xiàn)。

其次，選擇性產業(yè)政策的刺激引發(fā)地方政府過度競爭、重復建設。正如上文所述，在現(xiàn)有體制下，各地方政府具有追求經濟增長的強激勵。地方政府根深蒂固的“唯GDP”思維使得我國各地政府始終存在嚴重的投資饑渴癥。積極發(fā)展產業(yè)規(guī)劃和指導目錄中鼓勵的產業(yè)，對地方政府來說，一方面意味著重要的政績；另一方面其投資承擔的政治風險也較低，使得地方政府有極大動力去推動中央出臺的產業(yè)政策[14]。地方競爭使得地方政府往往不顧本地實際情況，盲目照搬中央的產業(yè)政策，從各地出臺的地方版產業(yè)政策來看，基本大同小異。為在競爭中搶得先機，比拼優(yōu)惠政策成為地方政府推動產業(yè)政策的重要手段，導致各地在相同產業(yè)領域大量重復建設，產業(yè)結構高度統(tǒng)一。比如中央提出要大力發(fā)展七大戰(zhàn)略性新興產業(yè)后，各地基本都是照抄中央的政策，并通過“拼地價、給補貼、降門檻”，以激勵新興產業(yè)在本地加速發(fā)展，結果風電、多晶硅、光伏等產業(yè)很快形成產能過剩的局面，許多企業(yè)陷入了發(fā)展困境[29]。而當企業(yè)長期虧損、沒有競爭能力時，地方政府為保證就業(yè)和社會穩(wěn)定，仍然通過貸款和財政支持維持這類“僵尸企業(yè)”的運營。當前我國地方之間重復建設現(xiàn)象大量存在，很大原因就是各地在產業(yè)政策引導下，向同一方向大量投資造成的，其結果則是全國范圍內的產業(yè)結構高度雷同和地方之間的過度投資，進而形成產能過剩。

最后，產業(yè)政策對企業(yè)投資行為產生激勵扭曲。作為產業(yè)發(fā)展實體的各類企業(yè)在經營中也會受到產業(yè)政策的影響。首先產業(yè)政策會影響企業(yè)對于外部市場環(huán)境的判斷。企業(yè)在投資決策中面臨著各種不確定的外部信息[30]。產業(yè)政策實際上揭示了不同產業(yè)的發(fā)展前景，為企業(yè)所面臨的投資環(huán)境提供了較強的外部影響。當行業(yè)不確定性越大、個人信息收集越困難的時候，企業(yè)就會憑借政策提供的公共信息進行決策。在我國受產業(yè)政策支持的行業(yè)通常擁有較好的發(fā)展機會[31]，導致產業(yè)政策往往成為企業(yè)投資決策重要依據(jù)。然而由于市場信息不完全和不對稱問題的存在，企業(yè)決策只看到產業(yè)政策帶來的市場前景，而難以預料其身后跟進者的數(shù)量和規(guī)模，一旦跟進者規(guī)模超過預期，就會導致投資過度問題的發(fā)生。更為重要的是，在我國產業(yè)政策規(guī)制下，各種優(yōu)惠政策是政府推進產業(yè)政策的重要手段，政策優(yōu)惠大幅度地拉低企業(yè)預期的投資成本和運行成本，在“政策性優(yōu)惠”激勵下，選擇指導目錄中鼓勵類行業(yè)、技術、產品就成為投資者決策時優(yōu)先選項。在我國由于政府掌握更多的資源，這些優(yōu)惠力度往往極大，產業(yè)政策的過度激勵扭曲了企業(yè)的投資行為，企業(yè)紛紛涌向這些受政府鼓勵發(fā)展的行業(yè)。產業(yè)政策“扶大限小”的傾向更使得投資者不斷擴充企業(yè)規(guī)模，企業(yè)投資過度問題屢屢發(fā)生，進而造成整個行業(yè)的產能嚴重過剩。

上述分析表明，鼓勵類產業(yè)政策引致產能過剩的邏輯是：在中央政府替代市場選出某種要鼓勵發(fā)展的產業(yè)以后，各地爭相“跟風”，產業(yè)優(yōu)惠政策紛紛出臺，產業(yè)基地如雨后春筍般建立，隨后企業(yè)踴躍跟進，爭相投資，受到鼓勵發(fā)展的產業(yè)其產能迅速擴張，從而形成了嚴重的產能過剩。基于上述分析，本文提出以下假設：

假設1 鼓勵類產業(yè)政策對工業(yè)部門產能過剩的形成具有正向影響作用。

2.抑制類產業(yè)政策與產能過剩

中國式產能調控政策是以政府規(guī)制來化解產能過剩，其理論依據(jù)是認為產能過剩是“市場失靈”引致的，因此需要通過政府加以干預。然而，現(xiàn)有文獻卻表明，我國的產能過剩更多的是一種體制性過剩，是“政府失靈”的結果，因此以“市場失靈”作為政府干預的依據(jù)可能并不成立，由此制定的產能調控政策也無法從根源上消除產能過剩的發(fā)生。

首先，隨著產能過剩在我國越演越烈，化解產能過剩成為當前推行產業(yè)政策另一項重要任務。強制性“關停并轉”通常是產業(yè)政策化解產能過剩的重要措施，但這種做法是否符合市場機制下的效率原則值得商榷。企業(yè)在市場競爭過程中，通過兼并重組提高其規(guī)模效率，一般而言能夠產生積極效應。然而，產能過剩行業(yè)本身已經出現(xiàn)規(guī)模不經濟的情形，此時通過政府“拉郎配”式的并購重組很可能不能提高規(guī)模效率，反而使得問題更加嚴重。而且，我國產業(yè)政策有一個顯著的特點就是以規(guī)模為標準，禁止小規(guī)模設備的投資并要淘汰小規(guī)模設備所形成的產能[32]。許多中小企業(yè)為了避免未來成為規(guī)制政策限制和淘汰的對象，紛紛快速擴充產能，為今后的運行中得到更多的政策傾斜做準備,化解產能過剩的努力反而可能導致更嚴重的產能過剩。

其次，對產能過剩行業(yè)進行總量控制是政府治理產能過剩的又一重大舉措。采用控制總量來治理產能過剩，其政策有效的前提是政策部門需要對行業(yè)未來的需求狀況進行較為準確的預判，進而據(jù)此對企業(yè)的投資規(guī)模實施管控，而這一點恰恰是令人質疑的。正如上文分析，政府部門是無法準確預測市場，由此進行的總量控制很可能導致更大的偏離和扭曲。中國歷次調控政策中對鋼鐵等行業(yè)的預測，均低估了市場需求增長的空間，結果上一輪無視產能管控的企業(yè)反而在接下來的好行情中獲益良多。管控政策造成了產能投資在“不足”與“過度”之間劇烈波動，形成“一卡就死，一放就亂”的循環(huán)[32]。

最后，作為政策制定者的中央政府和作為政策執(zhí)行者的地方政府之間存在不同動機，這使得中央政府和地方政策在化解產能過剩過程中的行為也不一致。中央政府用行政手段制定目標、設定目錄及企業(yè)名單，并規(guī)定淘汰期限，將任務層層落實到地方政府。然而，正如前文所述，地方政府除了受中央政府領導外，其本身更有追逐GDP總量增長和保就業(yè)的強烈動機。這導致地方政府在對待產業(yè)的激勵政策和限制政策時做法截然不同。淘汰落后產能意味本地經濟增長下滑，就業(yè)壓力增加，使得一些地方政府雖然高高舉起淘汰產能的“大棒”，但最后仍不免輕輕落下。地方政府對待淘汰落后產能的這種曖昧態(tài)度，甚至暗中抵制的行為無疑削弱了中央政府化解產能過剩的努力，政策效果大打折扣?；谏鲜龇治觯疚奶岢鲆韵录僭O：

假設2 抑制類產業(yè)政策不能緩解工業(yè)部門的產能過剩。

三、模型、變量及描述性統(tǒng)計

(一)模型

為克服當前文獻中存在的內生性問題，本文分別選取國家出臺的“十一五規(guī)劃綱要”和2009年發(fā)生的國家抑制產能過剩的重大政策變化事件構建“準自然實驗”框架,采用雙重差分估計策略(DID), 分別檢驗我國鼓勵類和抑制類產業(yè)政策對產能過剩的影響效應。

為驗證本文的理論假說，本文構建如下固定效應模型：

CNit=а+β1DIDit+β2Strutit+β3Investit+β4Grow+industryi+yeart+uit

(1)

其中，被解釋變量CN為產能利用率，解釋變量DID為產業(yè)政策的虛擬變量，市場結構(Strut)、投資比重(Invest)和產值增長率(Grow)為本文的控制變量，industry是行業(yè)固定效應，year為年份固定效應，u表示隨機誤差項。

(二)相關變量的處理

1.被解釋變量

產能利用率(CN)。產能利用率是當前學術界度量產能過剩時普遍采用的指標，產能利用率越低，表示行業(yè)的產能過剩程度越高。當前測度產能利用率的方法主要包括調查法、函數(shù)法和數(shù)據(jù)包絡(DEA)法。本文擬采用DEA法對本文的被解釋變量進行度量。之所以選擇采用DEA法，主要考慮中國經濟發(fā)展受到各種非市場因素的影響，落后產能普遍存在，因此在測算生產能力時，函數(shù)法中關于成本最小化、工程法中關于技術有效的假設可能并不能完全成立。而DEA法側重于從技術上對生產能力進行測度，該方法可能更符合當前我國的現(xiàn)實情況。

借鑒董敏杰等[33]的方法，產能利用率CN是實際產出(θ)與生產能力的比值：

(2)

其中，Y表示有效產出；F為固定投入；V為可變投入；TE為技術效率，其含義為因技術水平落后導致的產出不足，該值越低代表落后產能越嚴重；EU為設備利用率。對于式(2)兩個有效產出函數(shù)Y(F,V)與Y(F)，采用數(shù)據(jù)包絡(DEA)法進行測算。具體測算公式參見董敏杰等[33]。投入產出數(shù)據(jù)指標說明如下。

工業(yè)總產值。按照分行業(yè)工業(yè)品出廠價格指數(shù)對其進行平減至 2000 年。

固定資本投入?，F(xiàn)有文獻多采用固定資本存量度量，按照永續(xù)盤存法，其公式為Kt= It/Pt+Kt-1×(1-Dt)。其中，K為固定資本存量；I為新增投資額，等于本期固定資產原價減去上期固定資產原價；P為固定資產價格指數(shù)；D為折舊率，等于本年累計折舊與上期累計折舊的差額除以上期固定資產原價

勞動投入。采用各工業(yè)行業(yè)年均從業(yè)人數(shù)予以度量。

中間投入。采用Mt=(TVt-AVt+Tt)/ppt進行估算。其中，M表示中間投入，TV表示工業(yè)總產值，AV表示工業(yè)增加值，T表示應交增值稅， pp表示分行業(yè)原材料購進價格指數(shù)。

2.解釋變量

產業(yè)政策虛擬變量DID為解釋變量。DID的兩個因子中，industry控制處理組與控制組的行業(yè)差別; year是時間趨勢變量，控制試點時間前后因共同因素導致的產能過剩變化。借鑒黎文靖和李耀淘的方法[34]，如果“十一五”規(guī)劃文件中出現(xiàn)類似“鼓勵發(fā)展”“大力發(fā)展”“積極發(fā)展”某工業(yè)行業(yè)等字眼，且該行業(yè)在“十五”規(guī)劃中沒有提及，我們就將該行業(yè)認定為政府鼓勵發(fā)展的行業(yè)*激勵類產業(yè)包括：煤炭開采和洗選業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)、農副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)、紡織業(yè)、皮革.毛皮.羽毛(絨)及其制品業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、橡膠制品業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、通用設備制造業(yè)、專用設備制造業(yè)、交通運輸設備制造業(yè)、電力、熱力的生產和供應業(yè)。。對于抑制類產業(yè)，我們選取《2009年國務院抑制產能過剩指導意見》中明確提及的行業(yè)作為政策抑制發(fā)展的行業(yè)*2009年受調控的產業(yè)包括鋼鐵、水泥、平板玻璃、石油加工、多晶硅、風電設備、電解鋁、造船，本文分別將其歸入黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、非金屬礦采選業(yè)、煉焦及核燃料加工業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)、專用設備制造業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、交通運輸設備制造業(yè)。。當行業(yè)屬于處理組時我們設置為1，屬于控制組時設為0。另外根據(jù)政策出臺的時間，我們把政策出臺后設置為1，政策出臺前設為0。政策出臺前，處理組和控制組都沒有受到政策影響，政策出臺后，控制組依然不受政策影響，但處理組將可能受到政策刺激，從而對相關行業(yè)帶來影響。根據(jù)以上劃分，我們即可通過4個子樣本的雙重差異，分離出產業(yè)政策對產能過剩的影響效應。

3.控制變量

結合國內外相關文獻，本文選擇以下變量作為控制變量：①市場集中度(Con) 。參考楊振兵和張誠[35]的研究,這里采用勒納指數(shù)來衡量。具體計算公式為：(工業(yè)增加值-勞動力成本)/工業(yè)總產值。該數(shù)值越高，代表行業(yè)集中度越高。②投資比重(Invest)。投資比重為各行業(yè)本年投資額與工業(yè)總產值之比，其中投資額等于各行業(yè)本年固定資產原值減去上年固定資產原值。③產業(yè)增長趨勢(Grow)。產業(yè)內生增長趨勢是企業(yè)產能決策的重要影響因素，參考已有文獻這里利用工業(yè)總產值增長率測量產業(yè)增長趨勢。

(三)數(shù)據(jù)來源

上述各變量的數(shù)據(jù)來自于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國工業(yè)經濟統(tǒng)計年鑒》《中國勞動統(tǒng)計年鑒》《中國經濟普查年鑒2004》等。由于《中國工業(yè)經濟統(tǒng)計年鑒》2008年后不再公布分行業(yè)的工業(yè)增加值，我們根據(jù)中國統(tǒng)計局公布的分行業(yè)工業(yè)增加值增長率與上一年的增加值相乘計算得出。計量分析的樣本包含中國工業(yè)部門39個行業(yè)，時間跨度為2003年-2011年*自 2013 年的《中國工業(yè)經濟統(tǒng)計年鑒》所提供的 2012 的數(shù)據(jù)較往年變化較大，其中包括工業(yè)總產值、工業(yè)增加值、行業(yè)從業(yè)人數(shù)等數(shù)據(jù)不再公布，而且塑料制品業(yè)與橡膠制品業(yè)也開始合并為一個行業(yè)公布數(shù)據(jù)，為了確保研究結果的準確性，所以本文的研究樣本止于 2011 年。。

(四)描述性統(tǒng)計

表1 變量描述性統(tǒng)計

表1列出了樣本觀測值的描述性統(tǒng)計。從表1可以看出，工業(yè)部門平均產能利用率為67.1%。需要說明的是，利用DEA方法測算的產能利用率要低于其他測算方法算出的結果，這主要是因為DEA方法在測算時還考慮了技術效率因素[33]。整體來看，采礦業(yè)和公共事業(yè)的產能過剩程度普遍較為嚴重。采礦業(yè)中煤炭開采和洗選業(yè)、黑色金屬礦采選業(yè)的產能利用率分別為58%、59%，公共事業(yè)中的電力、熱力的生產和供應業(yè)、燃氣生產和供應業(yè)產能利用率僅為46%和58%。制造業(yè)中重工業(yè)產能過剩問題普遍較為嚴重，化學原料及化學制品制造業(yè)、化學纖維制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，產能利用率都低于60%，這些行業(yè)普遍存在落后產能問題。輕工業(yè)中的飲料制造業(yè)、紡織業(yè)、造紙及紙

表2 分組產能利用率的描述性統(tǒng)計

注：欄目“2006年以前”列的是2003年-2005年的受激勵產業(yè)產能利用率平均數(shù)值,欄目“2006年以后”列的是受激勵產業(yè)2006年-2008年的產能利用率平均數(shù)值,欄目“2009年以前”列的是受抑制產業(yè)2006年-2008年的產能利用率平均數(shù)值,欄目“2009年以后”列的是受抑制產業(yè)2009年-2011年的產能利用率平均數(shù)值

制品業(yè)、印刷業(yè)和記錄媒介的復制也存在較為嚴重的產能過剩問題。限于篇幅，本文沒有列出各行業(yè)的產能利用率。

表2提供2006年和2009年兩個事件窗口期間，處理組和控制組的產能利用率(CN)在事件發(fā)生前后的變化情況。從表2中可以看出，控制組的CN在2006年激勵政策出臺前后沒有明顯變化，而處理組的CN在2006年后明顯下降。 2009年抑制政策前后，處理組和控制組的CN均有所上升，但處理組的CN上升似乎更為明顯。

圖1和圖2分別是兩個事件窗口期間處理組和控制組平均CN逐年變動情況。從圖1可以看到，在激勵政策事件發(fā)生前，處理組和控制組的CN基本遵循相同的時間趨勢。在2006年激勵政策出臺發(fā)生后，兩組的CN的時間趨勢發(fā)生了明顯分離，處理組的CN明顯低于控制組。圖2可以看到，在2009年抑制政策發(fā)生后，處理組CN在第一年出現(xiàn)大幅上升，然而隨后又出現(xiàn)快速回落，回到政策出臺之前的趨勢。

圖1 2006年政策激勵

圖2 2009年政策抑制

表2、圖1和圖2提供了產業(yè)政策影響產能過剩的一些直覺性認識，2006年產業(yè)激勵政策導致受激勵產業(yè)產能利用率大幅下降，而2009年產業(yè)抑制政策盡管短期提高受抑制產業(yè)的產能利用率，但隨后又出現(xiàn)快速下降，上述信息和本文的假說基本一致。下面本文將采用雙重差分估計方法對本文的假說進行更為精確的檢驗。

四、計量結果與分析

(一)基本回歸結果

表3給出了激勵類產業(yè)政策對產能過剩影響的估計結果。表3第(1)-(3)欄報告了產業(yè)激勵政策對工業(yè)部門產能利用率的影響。我們根據(jù)“十一五規(guī)劃綱要”出臺的時間(2006年) ，將樣本觀測值分為2006年前和2006年后兩部分，事件窗口為2003年-2008年。表3第1列的回歸結果表明，激勵類產業(yè)政策與產能利用率的系數(shù)估計值(DID)為-0.052，表3第(2)欄報告了添加一些控制變量后的參數(shù)估計結果，產業(yè)政策影響的估計值(DID)為-0.055，而且表3第(1)和第(2)欄中估計的“產業(yè)激勵”的效果在統(tǒng)計上非常顯著，表明激勵類產業(yè)政策出臺顯著降低了受鼓勵發(fā)展的產能利用率，即激勵類產業(yè)政策對工業(yè)部門產能過剩的形成具有正向影響作用，假說1得到證實。

為了考察產業(yè)政策對產能過剩的影響在時間上的變化趨勢，表3的第(3)欄考察了激勵類產業(yè)政策出臺后，第一年(fist year)、第二年(next year)和第三年(third year)對產能利用率的影響。第(3)欄的回歸結果表明，相比于非產業(yè)政策激勵行業(yè)，受到產業(yè)政策激勵發(fā)展行業(yè)的產能利用率每一年都有下降。值得注意的是，激勵類產業(yè)政策出臺fistyear的系數(shù)估計值為-0.110，nextyear的系數(shù)估計值為-0.038，thirdyear的系數(shù)估計值為-0.033，顯示出激勵帶來的負面影響呈逐年減弱趨勢?？偟膩碚f，經驗證據(jù)表明，激勵類產業(yè)政策對產能利用率的負面影響持續(xù)至少超過一年。

表3第(4)-(6)欄報告了抑制類產業(yè)政策對產能過剩影響的估計結果。我們根據(jù)國務院化解產能的時間(2009年) ，將樣本觀測值分為2009年前和2009年后兩部分，事件窗口為2006年-2011年。表3第4列的回歸結果表明，抑制類產業(yè)政策與產能利用率的系數(shù)估計值(DID)為0.011，但并不顯著。表3第(5)欄報告了添加一些控制變量后的參數(shù)估計結果，抑制類產業(yè)政策影響的估計值(DID)為-0.012，也不顯著。這表明，我國出臺的抑制類產業(yè)政策從整體上來說并沒有對產能過剩起到積極作用。假設2得到支持。

表3 基準回歸：固定效應分析

注:回歸方法為固定效應回歸;括號中是t值;***、**、 *分別表示1%、 5%、10%的顯著性水平

為了考察抑制類產業(yè)政策對產能過剩的影響在時間上的變化趨勢，表3的第(6)欄考察了抑制類產業(yè)政策出臺第一年(fist year)、第二年(next year)和第三年(third year)對產能利用率的影響。第(6)欄的回歸結果表明，相比于非產業(yè)政策抑制行業(yè)，受到產業(yè)政策抑制發(fā)展行業(yè)的產能利用率在第一年顯著上升，然而第二年和第三年又再次下降，且回歸系數(shù)發(fā)生逆轉呈現(xiàn)負相關，說明化解產能過剩的政策短期內發(fā)揮了一定積極效果，然而從中長期來看，其效果并不顯著，甚至帶來更多負面影響。

(二)穩(wěn)健性討論

本文使用了雙重差分策略比較好地克服了因測量誤差、遺漏變量帶來的內生性偏誤，但是產業(yè)政策本身的內生性問題仍然可能存在。從政府文件來看，激勵或抑制產業(yè)的選擇并非是隨機抽取的，而是經過了政府慎重挑選。如果現(xiàn)實中挑選出來的產業(yè)與因變量——產能利用率有系統(tǒng)性的相關，比如政府認為產能利用率低的產業(yè)更需要激勵，那么僅僅比較受政策激勵和沒有政策激勵的產業(yè)的差異并不能反映產業(yè)政策真正的效果。在此，考察這些處理組在政策出臺之前的產能利用率是否與控制組有明顯的差異。我們引入變量“Pre”(如果該產業(yè)日后成為受產業(yè)政策激勵或抑制則取1,否則為0) , 以研究這些產業(yè)在產業(yè)政策出臺之前的產能利用率變動趨勢的特征?；貧w結果在表4中報告。表4第(1)欄和第(2)欄中都顯示，日后成為受產業(yè)政策激勵發(fā)展的產業(yè)在政策出臺之前(2003年-2005年)與其他產業(yè)沒有明顯的差異；表4第(3)欄和第(4)欄中則顯示，日后成為受產業(yè)政策抑制發(fā)展的產業(yè)在政策出臺之前(2006年-2008年)與其他產業(yè)沒有明顯的差異，從而對產業(yè)政策的外生性提供了支持。

另外，通過平行檢驗筆者再次對處理組和控制組在政策出臺前是否具有共同趨勢進行檢驗:對于激勵類產業(yè)政策，如果受產業(yè)政策激勵的行業(yè)與2006年之前的交互項系數(shù)是顯著的，說明兩組行業(yè)具有不同的時間趨勢；如果系數(shù)不顯著，則說明具有共同的時間趨勢。表4第(5)和(6)欄我們發(fā)現(xiàn)距2006年最近的2005年的交互項系數(shù)都是不顯著的，這表明兩組行業(yè)在2006年事件發(fā)生前具有一致的時間趨勢。對于抑制類產業(yè)政策，受產業(yè)政策抑制的產業(yè)與2008年的交互項系數(shù)盡管在沒有控制變量時呈顯著關系，但加上控制變量后都不顯著，這表明兩組行業(yè)在2009年事件發(fā)生前具有基本一致的時間趨勢。產業(yè)政策的外生性得到進一步支持，我們選擇的“準自然實驗”環(huán)境是可以信賴的，其研究結論也是較為可靠的。

表4 穩(wěn)健性檢驗

注:回歸方法為固定效應回歸;括號中是t值;***、**、 *分別表示1%、 5%、10%的顯著性水平

(三)異質性分析

第一，我們按各行業(yè)國有工業(yè)總產值占規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)總產值比重以衡量產業(yè)中國有產權的比重(Nation)。表5第(1)欄顯示，產業(yè)政策和國有產權交互項的系數(shù)為0.004，但并不顯著，表明激勵類產業(yè)政策引致產能過剩上升的效應并不因產業(yè)中國有企業(yè)比重提高而有所區(qū)別，產業(yè)政策激勵不僅引發(fā)了國有企業(yè)產能過剩，也對民營企業(yè)產能過剩的形成具有促進作用。第(2)欄抑制類產業(yè)政策和國有產權交互項的系數(shù)為0.219，且在5%水平上顯著，表明產業(yè)中國有企業(yè)比重越高，化解產能過剩的抑制政策越可能發(fā)揮積極效果。由于受政府直接領導，國有企業(yè)更可能按照政策要求，強制性實行減產限產，導致產業(yè)政策在這類行業(yè)中更可能產生正面影響。第二，表5第(3)和第(4)欄分析了產業(yè)出口比例(Forei)對產業(yè)政策影響產能過剩的異質性。第(3)欄激勵類產業(yè)政策和產業(yè)出口比例的系數(shù)為0.510，且在5%水平上顯著，表明隨著產業(yè)中出口產值比重的提高，產業(yè)政策引致產能過剩的效應有所減弱，出口提高了受政策鼓勵發(fā)展行業(yè)的需求，這有利于弱化產業(yè)政策引發(fā)受鼓勵發(fā)展行業(yè)產能過剩的概率。第(4)欄抑制類產業(yè)政策對產能過剩的影響并不隨產業(yè)對外出口比重的提高而有所差異。陳建奇[36]認為通過外需增加來緩解國內產能過剩的思路是行不通的。粗放式出口給國內低端產能提供了繼續(xù)生存的空間，這樣的出口增長反而使產能過剩風險加劇[19]。

表5 異質性分析

注:回歸方法為固定效應回歸;括號中是t值;***、**、 *分別表示1%、 5%、10%的顯著性水平

五、結論與政策建議

近幾年，我國的產業(yè)政策與產能過剩之間的關系備受關注，在對產能利用率進行科學測度的基礎上，本文首次采用雙重差分策略實證檢驗了中國式產業(yè)政策對產能過剩的影響程度。我們發(fā)現(xiàn)，激勵類產業(yè)政策的出臺顯著提升了工業(yè)部門產能過剩的發(fā)生，而抑制類產業(yè)政策對化解產能過剩的效果并不明顯。進一步通過產業(yè)政策外生性的檢驗結果表明，本文的研究結論是可靠而且穩(wěn)健的。研究還顯示,激勵類產業(yè)政策產生的效果具有一定的持續(xù)性，至少在一年以上；而抑制類產業(yè)政策只在短期內發(fā)揮了一定的積極效應，中長期來看其效果并不顯著，甚至隨后帶來更多負面影響。此外，產業(yè)政策的影響對于不同類別的行業(yè)存在明顯異質性。出口有利于緩和激勵類產業(yè)政策的影響，但對化解產能過剩無效，國有產權在一定程度上有利于提高化解產能過剩的政策效果?？傮w而言，本文的實證結果在一定程度上支持了當前我國產業(yè)政策引發(fā)了產能過剩的論斷。上述結論表明，我國的產能過?？此剖恰笆袌鍪ъ`”引起的，實則是政府過度干預市場、替代市場的結果。試圖通過政府對市場更為直接、廣泛的管控來化解產能過剩問題，可能會進一步擾亂市場優(yōu)勝劣汰的機制。推動中國產業(yè)政策轉型已成為繼續(xù)推進我國產業(yè)結構調整和轉型升級的必然選項。

上述研究結果可能包括的政策含義:第一，放松政府對產業(yè)的管制， 盡快由選擇性產業(yè)政策轉到普惠性和促進市場競爭的功能性產業(yè)政策模式上來，不斷減少政府主導產業(yè)發(fā)展的做法，理順政府與市場關系，逐步提高市場在資源配置中作用。第二，構建公平競爭、統(tǒng)一開放的現(xiàn)代市場體系，清理各類歧視性準入政策，把淘汰落后產能交給開放競爭的市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的機制，通過市場主體的不斷試錯來尋求未來產業(yè)產品的發(fā)展方向。第三，政府主要在“市場失靈”與外部性領域積極作為，以彌補市場的不足，包括創(chuàng)建公平競爭的市場環(huán)境，支持基礎科學研究，加強環(huán)保和能源替代，以及建設基礎設施等，以推進產業(yè)化發(fā)展。第四，理順中央與地方關系，化解地方政府落實產業(yè)政策的激勵扭曲。GDP思維是地方政策扭曲產業(yè)政策的關鍵所在，新形勢下，中央政府應繼續(xù)弱化對地方政府GDP考核權重，更加注重對產業(yè)結構調整的考核，更加注重對地方經濟增長質量的考核。盡可能防止地方政府在落實產業(yè)政策時偏離既定目標，不斷降低現(xiàn)有產業(yè)政策資源錯配的程度。第五，支持有前景的產業(yè)積極走出去，在提高我國產品出口質量的同時降低產能過剩的發(fā)生，對已出現(xiàn)過剩的低端產能盡量避免過分刺激其海外需求。

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責任編輯 胡章成

Does the Chinese-Style Industrial Policy Cause Overcapacit——Empirical Analysis Based on Panel Data of Chinese Industry

ZHAO Qing,ZENG Hai-jian,

UniversityofElectronicScienceandTechnologyUniversityGuangxiUniversity

From the perspective of industrial policy this paper will explore the causes of excess capacity in China. This paper empirically examines the relationship between the policies of encouraged and restricted phase-out industries and the capacity utilization rate using double difference strategy. The results shows that, encouraged industrial policy has led to the occurrence of overcapacity in the industrial sector, which has a certain continuity. Restricted industrial policy only plays the role of the dissolve excess capacity in the short term, while the effect for medium and long term is not significant. In addition, the export is beneficial to mitigate the effects of motivation types of industrial policy, and the state-owned property right is conducive to improve the effect of dissolve excess capacity policy. In general, the empirical results of this paper support the conclusion that China's industrial policy has led to overcapacity. To solve the problem of overcapacity effectively, we should shift from a selective industrial policy model characterized by direct government intervention to a functional industrial policy model characterized by the promotion and expansion of the market.

industrial policy ;overcapacity ; capacity utilization

趙卿，電子科技大學中山學院副教授；曾海艦，廣西大學商學院教授

教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國式產業(yè)政策對產能過剩的影響效應及政策優(yōu)化研究”(16YJC790145)

2017-01-13

F421

A

1671-7023(2017)03-0075-11