論我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)防控的法律規(guī)制

徐紅玲

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京102206）

1 地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵及其形成原因

1.1 地方政府債務(wù)內(nèi)涵

我國(guó)的政府債務(wù)根據(jù)主體不同可分為中央政府債務(wù)與地方政府債務(wù)兩類。中央政府債務(wù)的內(nèi)涵有廣義和狹義之別，其類推亦適用于地方政府債務(wù)，即地方政府債務(wù)的內(nèi)涵也有廣義和狹義兩種。狹義的地方政府債務(wù)指地方政府作為借債主體同時(shí)也作為償債主體應(yīng)承擔(dān)的全部債務(wù)［1］。廣義的地方政府債務(wù)不僅包括狹義概念，其舉債主體范圍更加廣泛，包括融資平臺(tái)、公用事業(yè)單位等不同性質(zhì)主體舉借的地方性債務(wù)、地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及其他地方政府債務(wù)［2］。本文討論的地方政府債務(wù)取廣義上的概念，即地方政府作為債務(wù)人所要承擔(dān)的并負(fù)有償債責(zé)任的全部債務(wù)。

1.2 我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?，F(xiàn)狀

理論界將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為四種類型：外在風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、效率風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)［3］，其中地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)的最為直觀，也最易于量化，它是大多數(shù)國(guó)家檢測(cè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的常用標(biāo)準(zhǔn)。地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)指因地方政府債務(wù)的數(shù)量規(guī)模異常龐大，遠(yuǎn)超過(guò)合理警戒線，導(dǎo)致其可能無(wú)法償還的風(fēng)險(xiǎn)。2016年財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2015年末，中國(guó)地方政府債務(wù)總規(guī)模約16萬(wàn)億元人民幣。已公布債務(wù)規(guī)模的省份中，江蘇省以債務(wù)余額10556億元位居第一，山東省與浙江省緊隨其后，債務(wù)余額分別為9252億元和9188億元。應(yīng)當(dāng)注意的是，地方政府債務(wù)余額的高低并不必然準(zhǔn)確反映地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最能準(zhǔn)確反映地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)是債務(wù)率，即政府債務(wù)余額除以綜合財(cái)力并換算成百分比。各地規(guī)定的地方債務(wù)合理警戒線略有不同，但大多數(shù)為100%。債務(wù)率嚴(yán)重超過(guò)警戒線表明地方政府無(wú)法償還到期債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)極大。2015年我國(guó)省級(jí)政府債務(wù)率平均值為89.2%，其中高于設(shè)定警戒線的省份有四個(gè)，債務(wù)率最高的是貴州省，高達(dá)189%，其次為遼寧省，債務(wù)率為157%，之后是云南省121%，內(nèi)蒙古106%。這四個(gè)省的債務(wù)率均超過(guò)合理警戒線，可以認(rèn)為已形成地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)［4］。

1.3 我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的形成原因分析

我國(guó)地方債務(wù)之所以存在規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)既與我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和財(cái)政體制有關(guān)，也與政府的行政管理、外部預(yù)算約束軟化有關(guān)，是各種因素綜合作用的結(jié)果。概括來(lái)說(shuō)主要有以下幾點(diǎn)：一是地方政府職能定位的缺陷。政府職能包括宏觀調(diào)控職能和基本管理職能。在社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中，并非政府做得越多、管得越嚴(yán)越好，如果政府職能不斷擴(kuò)張，延伸到市場(chǎng)領(lǐng)域，尤其是當(dāng)政府職能接近于市場(chǎng)職能時(shí)，會(huì)出現(xiàn)“擠出效應(yīng)”，私人資本不活躍導(dǎo)致浪費(fèi)，政府資金投入產(chǎn)出比率低下，市場(chǎng)產(chǎn)品嚴(yán)重短缺。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，政府財(cái)政收支原則是總量平衡。當(dāng)?shù)胤秸龅锰?，耗費(fèi)大量財(cái)政資金卻回報(bào)微薄，甚至毫無(wú)回報(bào)時(shí)，就產(chǎn)生了地方債務(wù)缺口。二是財(cái)政管理體制缺陷。雖然分層制被分稅制替代，但我國(guó)中央政府與地方政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)分配不平衡的問(wèn)題始終未得到徹底解決。省級(jí)政府要有所作為必定會(huì)增加支出，尤其是公共事務(wù)方面的支出。省級(jí)財(cái)政收入的主要來(lái)源是稅收，但地方稅稅種較少，收入有限。因此各省政府的財(cái)政收入數(shù)額長(zhǎng)期小于支出數(shù)額，必然形成債務(wù)。舊《預(yù)算法》明確規(guī)定限制政府舉債，地方政府為平衡財(cái)政收支常常另辟蹊徑，以舉借債務(wù)的形式“拆東墻補(bǔ)西墻”彌補(bǔ)收支失衡，這就進(jìn)一步增加了地方債務(wù)的規(guī)模。三是地方政府財(cái)政管理方式缺陷。不可否認(rèn)，在地方債務(wù)監(jiān)管方面，新《預(yù)算法》在法律層面做出了具有重大意義的規(guī)定，但是其在一些關(guān)鍵領(lǐng)域的規(guī)定尚有欠缺，主要表現(xiàn)為預(yù)算的涵蓋面積狹窄、預(yù)算約束軟化等。例如，新《預(yù)算法》規(guī)定政府的全部收入和全部支出應(yīng)被納入預(yù)算［5］，但現(xiàn)實(shí)是仍然存在數(shù)量尚不明確的預(yù)算外資金。四是地方政府償債能力不足。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速平穩(wěn)，主要依托稅收的地方財(cái)政收入增速放緩，地方政府財(cái)政收入減少。審計(jì)署調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)大概有三分之一的地方政府難以償還到期債務(wù)，還有不少債務(wù)被地方政府通過(guò)借新債還舊債的方式隱藏起來(lái)。大多數(shù)地方政府用出讓土地的收入償債，此種行為變相透支了地方未來(lái)的發(fā)展空間。事實(shí)上，一旦出現(xiàn)地方政府無(wú)法償還到期債務(wù)的情況，最終的解決辦法就是“子債父償”，由中央政府通過(guò)各種方式解決地方債務(wù)問(wèn)題，這種解決方式使部分地方政府無(wú)所顧忌的發(fā)債，增加了地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)。

2 地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)法律監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)法律監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1.1 監(jiān)管主體 我國(guó)《憲法》第107條規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)依照法律規(guī)定的權(quán)限，主持管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)工作，中央政府有權(quán)對(duì)地方政府的工作進(jìn)行監(jiān)督管理”，結(jié)合《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，我們可知，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主體包括地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、各級(jí)政府、各級(jí)財(cái)政部門、審計(jì)部門以及公民、法人或者其他組織。除此之外，由國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)及其規(guī)范性文件、部門規(guī)章，還可以推導(dǎo)出各級(jí)發(fā)展改革委員會(huì)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法部門也是監(jiān)管主體。值得注意的是，對(duì)地方政府債務(wù)起直接、主要監(jiān)管作用的主體主要是各級(jí)地方政府、財(cái)政部門等。

2.1.2 監(jiān)管依據(jù) 一是《憲法》。二是《預(yù)算法》。為規(guī)范我國(guó)地方政府債務(wù)管理，消除預(yù)算外資金的運(yùn)轉(zhuǎn)，將地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算體系，新《預(yù)算法》在賦予地方政府發(fā)債主體資格的同時(shí)，也附加了一些限制性的規(guī)定。三是各級(jí)政府的規(guī)范性文件。如2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）》；2012年國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、中國(guó)人民銀行及中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）》；2016年初財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）》。同時(shí)，地方政府也出臺(tái)了具有地方特色的規(guī)章及規(guī)范性文件，如浙江省政府出臺(tái)的《浙江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方性政府債務(wù)管理的通知》。此類規(guī)范性文件以調(diào)控為目的，操作靈活性強(qiáng)。

2.1.3 監(jiān)管內(nèi)容 新《預(yù)算法》賦予了地方政府發(fā)債主體資格，同時(shí)對(duì)程序的審批、資金的用途以及風(fēng)險(xiǎn)防控等進(jìn)行了規(guī)定。由于本文僅討論地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，因此本文所指監(jiān)管內(nèi)容主要包括地方政府舉借的債務(wù)、中央代發(fā)地方政府債券和各種財(cái)政轉(zhuǎn)貸資金。

2.1.4 監(jiān)管方式 因監(jiān)督主體不同，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方式也多種多樣?！度珖?guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》表明，我國(guó)審計(jì)部門主要運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制監(jiān)測(cè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要指標(biāo)有政府外債與GDP的比率、負(fù)債率、預(yù)期債務(wù)率以及核心指標(biāo)債務(wù)率等。

2.2 地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)防控存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主要存在三方面的問(wèn)題：一是缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管主體。我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管涉及多個(gè)部門，部門間的規(guī)定相互矛盾和部門間的利益沖突也就在所難免。發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部、中央人民銀行等監(jiān)管部門的監(jiān)管目標(biāo)有所差別，約束規(guī)范也不相同，操作起來(lái)各有依據(jù)，各行其是，多頭管理、推諉扯皮的現(xiàn)象比比皆是。二是缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管依據(jù)。目前在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中發(fā)揮作用的大部分是各級(jí)政府及其相關(guān)部門制定的文件，我國(guó)尚沒(méi)有完善的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)法律監(jiān)管體系?！稇椃ā贰额A(yù)算法》等效力層級(jí)高的法律對(duì)于地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)防控的規(guī)定過(guò)于概括化，操作起來(lái)相對(duì)困難。各級(jí)行政法規(guī)繁多，效力層級(jí)較低，約束力不足，有些規(guī)定亦存在過(guò)于寬泛、缺乏可操作性的問(wèn)題。新《預(yù)算法》賦予了省級(jí)政府舉債主體資格，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方面仍需完善。三是監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)管方式的缺陷。政府的財(cái)政收入和支出應(yīng)全部納入預(yù)算，但現(xiàn)實(shí)中仍然存在大量的預(yù)算外資金，該部分資金無(wú)法通過(guò)《預(yù)算法》加以規(guī)制，導(dǎo)致了財(cái)政資金監(jiān)管存在巨大漏洞。此外，包括新《預(yù)算法》在內(nèi)的大多數(shù)法律法規(guī)在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面僅作了原則性的規(guī)定，對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義不大，仍有待細(xì)化。

3 地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)防控法律規(guī)制的完善

從法律層面防范地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)需要構(gòu)建一個(gè)地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)防控法律監(jiān)管制度體系。筆者認(rèn)為，該制度體系應(yīng)授權(quán)明確的監(jiān)管主體，通過(guò)合法的、具有可操作性的監(jiān)管途徑，監(jiān)管地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。具體說(shuō)來(lái)，首先要提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的法律依據(jù)層級(jí)。新《預(yù)算法》規(guī)定了地方政府具有舉債資格，但對(duì)于地方政府作為舉債主體的審批程序、債務(wù)資金的使用與監(jiān)管、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的規(guī)定十分籠統(tǒng)，缺乏可操作性。現(xiàn)階段應(yīng)將具有指導(dǎo)意義的宏觀性、非規(guī)范性條文以法律的形式規(guī)定下來(lái)，微觀的實(shí)際操作性內(nèi)容則應(yīng)由各級(jí)政府依據(jù)相關(guān)法律賦予相關(guān)部門特定權(quán)限，制定出地方性規(guī)章，從而形成一個(gè)統(tǒng)一的多層次的地方政府債務(wù)法律監(jiān)管體系。其次要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力劃分及責(zé)任。審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府舉借債務(wù)的監(jiān)察，準(zhǔn)確掌握地方政府債務(wù)情況，及時(shí)規(guī)避可能的地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。各監(jiān)管部門之間要明確分工、相互配合，共同承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。最后要探索合理的債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方式。如前所述，不同的監(jiān)管主體對(duì)地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方式不同。筆者認(rèn)為，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制很有必要，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制應(yīng)以確定合理的預(yù)警指標(biāo)為基礎(chǔ)。合理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系不僅能夠準(zhǔn)確反映出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控，而且能夠預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的未來(lái)走勢(shì)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的確定需綜合考慮政府債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)率、償債率、債務(wù)依存度等因素［7］。

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