城市居住社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理路徑選擇

劉嚴(yán)萍，何繼新

（天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津300384）

城市居住社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理路徑選擇

劉嚴(yán)萍，何繼新

（天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津300384）

安全社區(qū)；社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施；治理

近年來(lái)，城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全事故頻發(fā)，使得安全社區(qū)建設(shè)面臨嚴(yán)峻困境。首先分析了城市安全社區(qū)創(chuàng)建與發(fā)展的現(xiàn)階段特點(diǎn)及城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施屬性特點(diǎn)；其次系統(tǒng)開(kāi)展城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全事故致因分析；再次，以整體性治理理論為視角，探討了城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理主體的合理選擇；最后，提出了城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理路徑。

近年來(lái)城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施事故多發(fā)，引起各界廣為關(guān)注。現(xiàn)有研究成果多側(cè)重于社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃分布、供需、使用效率、配置標(biāo)準(zhǔn)及途徑等方面［16］，缺乏安全視角下的對(duì)于城市公共服務(wù)設(shè)施整體性治理的理論研究。城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理，是安全社區(qū)推進(jìn)的重要部分，反之，安全社區(qū)推進(jìn)是城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理的大背景。本文以城市居住社區(qū)供給設(shè)施整體為主要研究對(duì)象，首先城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施事故致因系統(tǒng)分析的。其次，鑒于城市社區(qū)管理面臨的困境與整體性治理提出的背景是耦合的，用發(fā)展了的整體性治理理論來(lái)指導(dǎo)我國(guó)城市社區(qū)管理實(shí)踐是可行的［7］，本文結(jié)合安全社區(qū)建設(shè)現(xiàn)階段特點(diǎn)，基于整體性治理理念，探索現(xiàn)代城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理主體的合理選擇，并圍繞實(shí)現(xiàn)安全社區(qū)建設(shè)目標(biāo)服務(wù)，提出城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理的對(duì)應(yīng)措施。本研究，從理論而言，從整體性治理視角，豐富了公共服務(wù)設(shè)施安全管理研究的理論內(nèi)容；從實(shí)際而言，為推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)實(shí)踐工作，提供借鑒與參考。

一、城市安全社區(qū)推進(jìn)的現(xiàn)階段特點(diǎn)

安全社區(qū)理念產(chǎn)生于1989年首屆世界預(yù)防意外事故及傷害會(huì)議的倡議。隨后各國(guó)相繼開(kāi)展相關(guān)實(shí)踐工作。當(dāng)前我國(guó)城市安全社區(qū)推進(jìn)呈現(xiàn)新特點(diǎn)，構(gòu)成城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施治理的新背景：

（一）從事務(wù)治理向安全人治的轉(zhuǎn)變

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城市社區(qū)人口流動(dòng)性日益增強(qiáng)，人口構(gòu)成較之以往更為復(fù)雜、多元化，社區(qū)凝聚力降低、居民間缺少溝通，認(rèn)同感較低。城市社區(qū)安全管理工作的重心在逐步從事務(wù)管理向人的管理轉(zhuǎn)變。

（二）安全社區(qū)治理的模式多樣化

自治型模式，通過(guò)在社區(qū)內(nèi)設(shè)置居民自治機(jī)構(gòu)，以居民自治推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和安全管理工作；企業(yè)主導(dǎo)型模式，物業(yè)公司承擔(dān)社區(qū)管理主要職責(zé)；合作型模式，社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)共生，政府在培育和指導(dǎo)社區(qū)組織發(fā)展的過(guò)程中逐漸實(shí)現(xiàn)管理職責(zé)讓位與過(guò)渡；政府主導(dǎo)模式是指依靠政府的行政力量，提供社區(qū)公共服務(wù)。

（三）安全社區(qū)治理工作的碎片化

城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施種類(lèi)較多，涉及主體較多，加之社區(qū)居民層面的碎片化（利益結(jié)構(gòu)的分層化導(dǎo)致的社區(qū)居民生活的個(gè)體化），共同導(dǎo)致目前社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理工作碎片化現(xiàn)象普遍存在。

（四）安全社區(qū)治理工作的靜態(tài)化

隨著我國(guó)對(duì)各個(gè)城市"安全社區(qū)"示范社區(qū)的評(píng)選和建設(shè)，安全社區(qū)治理出現(xiàn)了短時(shí)化、靜態(tài)化的普遍現(xiàn)象，缺少動(dòng)態(tài)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、檢測(cè)、運(yùn)維、評(píng)估系統(tǒng)化管理思路，這有悖于動(dòng)態(tài)治理理念。

（五）安全社區(qū)治理隊(duì)伍的非穩(wěn)定

對(duì)比城市其他職業(yè)工作者，安全社區(qū)管理工作者薪酬較低，這使得到社區(qū)工作的具有安全管理專(zhuān)業(yè)化知識(shí)的應(yīng)屆大學(xué)生，難以安穩(wěn)于本職工作，流動(dòng)性較強(qiáng)，且正日益成為城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理水平提高的背景阻礙因素。只有先明確安全治理的合理主體，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理措施才可能有適宜推進(jìn)的前提。

現(xiàn)階段城市安全社區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)的新特點(diǎn)，使得城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理工作更加復(fù)雜化。

二、城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施及其屬性

正確認(rèn)識(shí)和理解城市公共服務(wù)設(shè)施的含義及屬性，是厘清城市公共服務(wù)設(shè)施事故成因的前提。一般而言，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施是指為了便利社區(qū)居民生活、滿(mǎn)足身心健康發(fā)展需要、方便社區(qū)管理而建設(shè)的相關(guān)硬件服務(wù)設(shè)施和軟件服務(wù)設(shè)施。

城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施具有公共性、固定性、公開(kāi)性。公共性一方面使得有機(jī)會(huì)接觸和使用這些設(shè)施的群體較為廣泛，給使用不當(dāng)和社會(huì)情境破壞提供了可能；一方面因其使用者的廣泛性，可能使得缺少安全知識(shí)的弱勢(shì)群體或人群成為社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施事故的間接受害者，并因其公共性而導(dǎo)致事故影響惡劣，易于引發(fā)社區(qū)其他居民的不滿(mǎn)，處理不及時(shí)或處理不當(dāng)易于演化為群體性事件；此外，因其公共性，社區(qū)內(nèi)部分公共服務(wù)設(shè)施產(chǎn)權(quán)明晰，易于管理，部分公共服務(wù)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)維環(huán)節(jié)脫離，加之長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府行政主導(dǎo)較多，居民對(duì)社區(qū)公共設(shè)施使用的安全意識(shí)薄弱，監(jiān)督意識(shí)淡薄，事故責(zé)任追究困難等現(xiàn)象較為普遍。

城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施屬性，使其容易暴露在極端災(zāi)害、社會(huì)情境破壞、人為疏忽、自身質(zhì)量缺陷影響之下，從而面臨嚴(yán)重的安全威脅。

三、城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全影響因素分析

（一）自然因素對(duì)城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施破壞

我國(guó)70%以上的城市處于氣象災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害較嚴(yán)重地帶，且近年來(lái)因自然生態(tài)環(huán)境惡化，導(dǎo)致極端天氣氣候事件頻發(fā)。地震對(duì)于社區(qū)電器設(shè)備、水泵室、消防設(shè)施、燃?xì)?、電、熱、生活用水管線(xiàn)、污水管道、電梯等地表或淺地表公共服務(wù)設(shè)施具有潛在沖擊性。地面沉降易于誘發(fā)地下及地面設(shè)施損壞。內(nèi)澇易導(dǎo)致流量超負(fù)荷，引發(fā)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施失效等等。

（二）社會(huì)情景對(duì)城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施破壞

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型過(guò)程中，出現(xiàn)的一些社會(huì)分歧和矛盾中對(duì)城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施構(gòu)成潛在威脅的因素。在未能對(duì)引發(fā)人為破壞行為發(fā)生的誘因排查處理，未能進(jìn)行事先防范及時(shí)化解矛盾的社會(huì)情景下，一些惡意破壞因素通過(guò)破壞社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，達(dá)到擾亂正常社會(huì)秩序的目的。

（三）城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施使用方違規(guī)使用

社區(qū)公眾在使用社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的過(guò)程中，因缺乏安全意識(shí)，人為改變了設(shè)施的本體，造成設(shè)施功能的降低。

（四）城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供給方違規(guī)建設(shè)

政府行為兼具市場(chǎng)行為和管理行為的雙重特征，造成質(zhì)量監(jiān)管困難。因社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不完善，公民產(chǎn)權(quán)未對(duì)政府行為形成有效約束。開(kāi)發(fā)商管理不善，使得不合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、不合格的材料配件、不正確的施工工藝等進(jìn)入了設(shè)施建設(shè)過(guò)程。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)不科學(xué)，現(xiàn)有的防災(zāi)規(guī)劃對(duì)于多數(shù)設(shè)施都未制定統(tǒng)一的安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與指南。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)不科學(xué)。突出體現(xiàn)在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施自身的建設(shè)過(guò)程監(jiān)管不力，實(shí)際偏離規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)材料或工藝不合格、違反工序、違規(guī)操作、竣工驗(yàn)收不嚴(yán)格等，各主體實(shí)際配合脫節(jié)，日常維護(hù)工作不能有效開(kāi)展。

在城市安全社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀特點(diǎn)、城市社區(qū)公共設(shè)施的屬性特點(diǎn)、致災(zāi)因子共同作用下，城市社區(qū)公共設(shè)施安全治理工作面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，加重了突破"碎片化"治理困境的難度。

四、整體性治理視域下城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理

不同的職責(zé)與部門(mén)管理，為城市社區(qū)公共設(shè)施服務(wù)帶來(lái)專(zhuān)業(yè)化管理的優(yōu)勢(shì)，但不同的部門(mén)都傾向于優(yōu)先考慮自己的利益，結(jié)果呈現(xiàn)"碎片化治理"現(xiàn)象，以局部最優(yōu)化整合，降低了整體的治理效率和效果，從而使得不同主體需求所具有的共同本質(zhì)，成為調(diào)和當(dāng)前人們城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理關(guān)系混亂化困境的內(nèi)在訴求。整體性治理理念，以其不斷從破碎走向整合的思路，成為解決目前城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理困境的有效視角。整體性治理就是以公民需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)整合和責(zé)任為機(jī)制，運(yùn)用信息技術(shù)集成治理層級(jí)功能，協(xié)調(diào)公私部門(mén)關(guān)系的治理理念?；谡w性治理理念的城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理，側(cè)重公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，注重協(xié)調(diào)目標(biāo)和手段的關(guān)系，注重責(zé)任感和制度。首先應(yīng)對(duì)社區(qū)管理主體進(jìn)行合理選擇，改變現(xiàn)有的管理體制；其次，應(yīng)結(jié)合所選擇的治理主體，完成對(duì)應(yīng)的治理機(jī)制的設(shè)計(jì)并實(shí)施。

（一）城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理主體選擇

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理需求激發(fā)了對(duì)安全社區(qū)治理主體的選擇。我國(guó)的社區(qū)治理工作還處于探索階段。自治性模式下社區(qū)自治組織肩負(fù)社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)公共事務(wù)等方面的決策管理權(quán)，還享有對(duì)政府的社區(qū)行政管理及專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的社區(qū)服務(wù)管理的建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，成員由民主選舉產(chǎn)生，采用民主參與式治理，但是我國(guó)社區(qū)自治組織發(fā)展起步較晚，目前組織及管理皆不成熟。行政主導(dǎo)模式，不利于政府職能向"有限政府"轉(zhuǎn)變。社區(qū)實(shí)踐中，政府管理和社區(qū)自治并不是一種非此即彼的狀態(tài)，而是一個(gè)持續(xù)的雙向互動(dòng)過(guò)程［8］。從而在一段時(shí)期內(nèi)，混合管理模式將是較為合理的方式，它是政府主體主導(dǎo)向社區(qū)自治轉(zhuǎn)化的過(guò)渡，在這一期間，政府主體側(cè)重于社區(qū)事務(wù)的規(guī)劃、指導(dǎo)及經(jīng)費(fèi)支持，社區(qū)組織主體側(cè)重社區(qū)事務(wù)處理。諸多城市的老舊社區(qū)，因物業(yè)企業(yè)資金來(lái)源有限，造成社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施帶病工作的現(xiàn)象較為普遍，政府可以對(duì)于公共服務(wù)部分，采用財(cái)政支出［9］，其他部分交于市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。

（二）城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理路徑選擇

對(duì)應(yīng)以上主體選擇，從城市社區(qū)公共設(shè)施自身的權(quán)屬界定、開(kāi)發(fā)商應(yīng)有責(zé)任明晰、規(guī)劃設(shè)計(jì)行為規(guī)范、建設(shè)維護(hù)行為規(guī)制、居民安全使用行為引導(dǎo)、全過(guò)程透明化監(jiān)督平臺(tái)構(gòu)建等多個(gè)角度，針對(duì)性地開(kāi)展了城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理路徑設(shè)計(jì)：

1明晰城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施相關(guān)權(quán)屬界定

城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施事故的發(fā)生及責(zé)任追究，目前矛盾主要集中在權(quán)屬的爭(zhēng)議上。實(shí)際中，將居住社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用地作為居住社區(qū)用地的情況比較常見(jiàn)，公共配套設(shè)施的所有權(quán)隨著開(kāi)發(fā)商向業(yè)主交付而轉(zhuǎn)移，這種移交在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上并不完善。因此，應(yīng)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施用地從居住區(qū)用地中剝離，為城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的安全治理提供明晰的法律基礎(chǔ)。

2明確城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施開(kāi)發(fā)商應(yīng)有責(zé)任

開(kāi)發(fā)商在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的選擇時(shí)，應(yīng)堅(jiān)守安全意識(shí)：在施工單位選擇時(shí)，真正選擇質(zhì)量可靠、技術(shù)裝備性能合理的施工單位；在選擇材料供應(yīng)商時(shí)，嚴(yán)格保證物料的質(zhì)量；對(duì)于沒(méi)有能力監(jiān)管的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，確保選擇合格資質(zhì)的監(jiān)理公司監(jiān)理。

3嚴(yán)格城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全規(guī)劃設(shè)計(jì)行為

針對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃在具體工作中出現(xiàn)的各專(zhuān)業(yè)規(guī)劃間的矛盾，制定統(tǒng)一的安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與指南是目前城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理的首要舉措。此外，要嚴(yán)格城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全設(shè)計(jì)，嚴(yán)格設(shè)計(jì)方案審核。并嚴(yán)格推進(jìn)城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施事故責(zé)任追究相關(guān)材料由管理部門(mén)進(jìn)行社會(huì)公開(kāi)披露，實(shí)行全面監(jiān)督。

4規(guī)范城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全建設(shè)維護(hù)行為

對(duì)施工過(guò)程質(zhì)量的管理，除了質(zhì)量監(jiān)督站和監(jiān)理單位的監(jiān)督之外，根本在于施工單位自身的質(zhì)量管理體系的健全與落實(shí)。建立動(dòng)態(tài)檢測(cè)與定期檢測(cè)相結(jié)合的運(yùn)維管理制度，建立檢測(cè)結(jié)果社區(qū)公開(kāi)監(jiān)督的社會(huì)評(píng)價(jià)制度，促進(jìn)安全檢測(cè)工作，保障社區(qū)居民的安全需求和知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與管理權(quán)等。

5引導(dǎo)城市社區(qū)居民公共服務(wù)設(shè)施安全使用行為

從城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施事故分析來(lái)看，使用者行為不當(dāng)，違反社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全使用規(guī)范、或因社會(huì)矛盾而對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施實(shí)施的蓄意破壞，是事故隱患的部分成因。因此，對(duì)于使用者行為的治理，安全教育是關(guān)鍵，安全教育的同時(shí)，應(yīng)加大相關(guān)法律法規(guī)的推行，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。

6完善城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理過(guò)程監(jiān)督體系

建立專(zhuān)業(yè)監(jiān)督性部門(mén)，獨(dú)立于規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)維、使用各方。推進(jìn)"透明化的城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理過(guò)程監(jiān)督"，建立權(quán)威的公共安全信息發(fā)布平臺(tái)，為居民利益訴求提供表達(dá)途徑，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理信息在不同主體間的有效溝通，構(gòu)建基于信任與責(zé)任感的利益整合機(jī)制，促進(jìn)各主體間的有效監(jiān)督與合作，實(shí)現(xiàn)整體性治理。

化對(duì)策研究——以長(zhǎng)沙市為例［J］．城市發(fā)展研究．2016（11）：77－84．

［2］戴翔．城市新建地區(qū)社區(qū)公共設(shè)施優(yōu)化配置的思考與建議——以南京市河西地區(qū)為例［J］．現(xiàn)代城市研究．2014（1）：14－18．

［3］任晉鋒．影響社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施認(rèn)知及使用的因素——以北京市西城區(qū)為例［J］．城市問(wèn)題．2012（10）：68－74．

［4］何芳，李曉麗．保障性社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供需特征及滿(mǎn)意度因子的實(shí)證研究——以上海市寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)"四高小區(qū)"為例［J］．城市規(guī)劃學(xué)刊．2010（4）：83－90．

［5］張磊，陳蛟．供給需求分析視角下的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施均等化研究［J］．規(guī)劃師．2014（5）：25－30．

［6］武田艷，何芳．城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置準(zhǔn)則探討［J］．城市規(guī)劃．2011（9）：13－18．

［7］曾凡軍，譚周琴．整體性治理視域下的城市社區(qū)管理研究——以南寧市Y社區(qū)為個(gè)案［J］．湖北社會(huì)科學(xué)，2013（4）：58－63．

［8］楊君，徐選國(guó)，徐永祥．邁向服務(wù)型社區(qū)治理：整體性治理與社會(huì)再組織化［J］．中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）．2015（6）：95－105．

［9］黃安心．關(guān)于廣州市新型社區(qū)治理模式創(chuàng)新發(fā)展的探討［J］．城市觀察，2016（3）：115－127．

［1］鄧凌云，張楠，鄭華．城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施實(shí)施現(xiàn)狀問(wèn)題與優(yōu)

Management Path Selection of Safety Governance of Urban Community Public Facilities

LIU Yan－ping，HE Ji－xin
（School of Economics and Management，Tianjin Chengjian University，Tianjin 300384）

safe community；community public service facility；governance

Many urban community public facilities safety accidents have occurred in recent years，which have made the urban community safety management facing serious difficulties．Firstly，from angles of natural factors，social environment damage，improper use，the defects from community public facilities planning，design，construction and operation and maintenance，the main potential dangerous factors were analyzed．Secondly，the choice of governance subject of urban community public facilities safety governance was discussed．Thirdly，safety control measures of urban community public facilities were proposed．

C939

：A

2095－2708（2017）03－0037－04

國(guó)家社科基金項(xiàng)目資助（13BGL151）。

劉嚴(yán)萍，女（1979－），博士，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，主要研究方向：城市安全管理。