主持人語(yǔ)：以法治效果為導(dǎo)向

主持人語(yǔ)：以法治效果為導(dǎo)向

“以問題為導(dǎo)向”已經(jīng)成為我們推進(jìn)法治建設(shè)的常用語(yǔ)，但我們還應(yīng)該有另一個(gè)常用語(yǔ)：“以效果為導(dǎo)向”。積極倡導(dǎo)以效果為導(dǎo)向是中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派的一個(gè)特征。中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派之所以倡導(dǎo)以效果為導(dǎo)向，是因?yàn)橹袊?guó)法治建設(shè)長(zhǎng)期來(lái)存在嚴(yán)重的形式主義。形式主義是忽視實(shí)際效果的，而且特別有害?？茖W(xué)的法治評(píng)估是提高法治效果、克服形式主義的長(zhǎng)效機(jī)制。在實(shí)施法治評(píng)估機(jī)制以及整個(gè)法治建設(shè)過程中，大數(shù)據(jù)將在提高法治效果中發(fā)揮支撐作用，具有深遠(yuǎn)意義。

一、 法治建設(shè)必須以效果為導(dǎo)向

“法治效果”是指法治行動(dòng)產(chǎn)生的結(jié)果，這種結(jié)果可能是正的，也可能是負(fù)的。我們追求的自然是法治行動(dòng)實(shí)際產(chǎn)生的“正效果”或“好效果”?！俺尚А薄ⅰ皩?shí)效”是“效果”的不同表達(dá)。法治效果是中央頂層設(shè)計(jì)的明確要求。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》規(guī)定：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系?！绷?xí)近平法治思想的特征就是注重實(shí)際效果。習(xí)近平同志早在浙江工作時(shí)，就特別重視法治的實(shí)際效果。他指出，法治效果最根本的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)就是維護(hù)人民群眾的根本利益，解決人民群眾最關(guān)心的問題；推進(jìn)法治建設(shè)要干在實(shí)處，注重實(shí)效，反對(duì)形式主義、做表面文章(參見習(xí)近平《干在實(shí)處 走在前列》，中共中央黨校出版社2014年版，第362頁(yè))。

形式主義存在于各個(gè)領(lǐng)域，有多種表現(xiàn)形式，最突出的表現(xiàn)就是做表面文章。我們可以把法治領(lǐng)域的形式主義稱為“法治形式主義”。很多官員內(nèi)心并不真正喜歡法治，他們更喜歡人治，更喜歡一切由個(gè)人說(shuō)了算，更喜歡自己手中的權(quán)力不受監(jiān)督、不受控制。很多官員雖然在各種場(chǎng)合大講法治，看起來(lái)都是理論家，但實(shí)際卻缺乏法治思維和法治理念。雖然中央做出了關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，明確了2020年前要完成的法治建設(shè)任務(wù)，但是，這些頂層設(shè)計(jì)的任務(wù)在各地、各部門往往大打折扣。一些“關(guān)鍵少數(shù)”陽(yáng)奉陰違，表面上法治行動(dòng)一大堆，實(shí)際上沒多少成效，很多法治行動(dòng)都是花架子、空架子、虛假工程。特別突出的是，權(quán)力監(jiān)督徒有形式，干部選拔任用仍然嚴(yán)重存在任人唯親、拉幫結(jié)派現(xiàn)象，重大決策仍然是“關(guān)鍵少數(shù)”說(shuō)了算，上下級(jí)之間的“貓鼠關(guān)系”有愈演愈烈的趨勢(shì)。各種情況表明，中國(guó)當(dāng)前實(shí)踐中存在的法治形式主義非常嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。法治形式主義之所以特別有害，是因?yàn)樗３．a(chǎn)生“負(fù)效果”，甚至破壞“正效果”。強(qiáng)調(diào)“以法治效果為導(dǎo)向”，就是為了摒棄形式主義，為了取得“正效果”。

一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)認(rèn)識(shí)到效果導(dǎo)向的重要性，把效果導(dǎo)向作為法治工作的基本要求。例如，浙江全省第十六次檢察工作會(huì)議推出了《高水平推進(jìn)浙江檢察工作發(fā)展規(guī)劃》(簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，把“努力實(shí)現(xiàn)公平正義所要求的執(zhí)法動(dòng)機(jī)、方式方法和質(zhì)量效果的統(tǒng)一，最大限度減少司法辦案的負(fù)面產(chǎn)出”作為高水平推進(jìn)檢察工作的基本要求。這里存在的困惑或者需要解決的問題是：法律效果、政治效果、社會(huì)效果如何統(tǒng)一？短期效果和長(zhǎng)遠(yuǎn)效果又如何統(tǒng)一？《規(guī)劃》規(guī)定：“以法律效果為基本出發(fā)點(diǎn)，以政治效果為基本前提，以社會(huì)效果為最終目的，以黨委人大認(rèn)同感和人民群眾獲得感為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，做到辦案數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效率、效果、安全相統(tǒng)一?！睂?shí)踐中如果出現(xiàn)無(wú)法統(tǒng)一的情況，應(yīng)當(dāng)以什么效果為準(zhǔn)？這個(gè)難題需要解決。法治效果的衡量應(yīng)當(dāng)制定標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該成為法律效果、政治效果、社會(huì)效果、長(zhǎng)期效果、短期效果統(tǒng)一的衡量尺度。

二、 通過法治評(píng)估來(lái)檢驗(yàn)法治效果

法治效果如何檢驗(yàn)？法治評(píng)估的實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐表明，法治效果可以通過評(píng)估來(lái)檢驗(yàn)。法治指數(shù)在中國(guó)的出現(xiàn)是一個(gè)標(biāo)志性的事件，它開啟了法治量化評(píng)估的先河，創(chuàng)新了一種法治效果如何檢驗(yàn)的機(jī)制，同時(shí)也是一種倒逼法治效果實(shí)現(xiàn)的可行機(jī)制。這正是十年來(lái)浙江省的法治指數(shù)、司法透明指數(shù)、電子政府發(fā)展指數(shù)等實(shí)驗(yàn)帶給我們的重要啟示。

這些實(shí)驗(yàn)的一個(gè)共同特點(diǎn)是第三方評(píng)估。第三方評(píng)估的特點(diǎn)是獨(dú)立、客觀、公正，本質(zhì)上是一種法治建設(shè)的民主參與機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。中國(guó)法治一直由政府主導(dǎo)，這與公眾參與之間形成巨大的反差。法治的一個(gè)關(guān)鍵是公眾參與,否則，政府主導(dǎo)的法治建設(shè)極易滑向形式主義。獨(dú)立的第三方法治評(píng)估機(jī)制恰好回應(yīng)了法治建設(shè)的需求。十年來(lái)，余杭法治建設(shè)的成績(jī)有目共睹，這與以“法治指數(shù)”為關(guān)鍵詞的法治評(píng)估機(jī)制具有密切關(guān)聯(lián)。雖然中國(guó)不實(shí)行一人一票的民主選舉模式，但公眾有序參與和監(jiān)督始終是民主的核心內(nèi)容。從這個(gè)意義上講，法治評(píng)估機(jī)制也是中國(guó)特色民主的一種探索。如果法治評(píng)估機(jī)制能夠進(jìn)一步完善，并且能夠在全國(guó)進(jìn)一步推廣，它對(duì)中國(guó)法治效果能夠產(chǎn)生的倒逼效果是值得預(yù)期的，也完全可能成為一種有效的中國(guó)特色民主機(jī)制。

法治評(píng)估機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為常規(guī)機(jī)制、長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)當(dāng)貫穿法治全過程。法治評(píng)估應(yīng)當(dāng)具有更廣泛的意義。江蘇省政法委委托第三方對(duì)《法治江蘇建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》《省政府關(guān)于建立政府法律顧問制度的意見》《江蘇省行政程序規(guī)定》等項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估,在第三方評(píng)估報(bào)告的基礎(chǔ)上，由南京師范大學(xué)中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院再另行設(shè)立專家組對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行再評(píng)估。這種做法可以盡量保證評(píng)估報(bào)告的中立性和科學(xué)性，盡量保證相關(guān)法治決策和制度切實(shí)可行。江蘇省的這種做法值得推廣。

三、 大數(shù)據(jù)對(duì)法治效果的影響

長(zhǎng)期以來(lái)，我們不習(xí)慣數(shù)據(jù)思維。今天，我們已經(jīng)進(jìn)入數(shù)據(jù)思維時(shí)代。法治評(píng)估的特點(diǎn)是一種數(shù)據(jù)思維,大數(shù)據(jù)對(duì)法治效果的影響是全方位的。

大數(shù)據(jù)是一種數(shù)據(jù)集合，特點(diǎn)是容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高。通過對(duì)數(shù)量巨大的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)和關(guān)聯(lián)分析，我們可以從中發(fā)現(xiàn)新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力。大數(shù)據(jù)將對(duì)傳統(tǒng)法治思維帶來(lái)沖擊，并且深刻影響整個(gè)法治系統(tǒng)工程，政府、司法機(jī)關(guān)將會(huì)更廣泛地應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)。大數(shù)據(jù)正在滲透各個(gè)領(lǐng)域，運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力正在成為全球的一種趨勢(shì)。2015年，國(guó)務(wù)院及時(shí)出臺(tái)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，正是這種趨勢(shì)的闡釋。大數(shù)據(jù)將成為推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的新動(dòng)力、新機(jī)遇、新途徑。我們可以把由大數(shù)據(jù)技術(shù)支持的法治工程稱為“大數(shù)據(jù)法治”，以區(qū)別于傳統(tǒng)的法治思維和法治建設(shè)工作。大數(shù)據(jù)法治是一種“精準(zhǔn)化法治”。例如，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管、違法失信、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、投訴舉報(bào)等數(shù)據(jù)進(jìn)行匯聚整合和關(guān)聯(lián)分析，統(tǒng)一公示企業(yè)信用信息，就能預(yù)警企業(yè)的不正當(dāng)行為，提升政府決策和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。再如，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)政府負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單的透明化管理，可以實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)技術(shù)反腐，可以促進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、依法行政。從法治發(fā)展的急迫性看，建立法治建設(shè)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系刻不容緩。大數(shù)據(jù)技術(shù)將成為未來(lái)法治系統(tǒng)工程中的一種具有支撐意義的手段。離開大數(shù)據(jù)，也就無(wú)法侈談法治系統(tǒng)工程?？梢灶A(yù)言，大數(shù)據(jù)法治是未來(lái)法治發(fā)展的一種基本樣態(tài)。

大數(shù)據(jù)技術(shù)無(wú)疑促使法治評(píng)估進(jìn)入一個(gè)嶄新階段。法治評(píng)估對(duì)法治效果的倒逼功能必須基于一個(gè)前提：法治評(píng)估機(jī)制是科學(xué)的，而且得到廣泛的應(yīng)用。如何使法治評(píng)估機(jī)制更加科學(xué)？大數(shù)據(jù)或許可以為我們提供更科學(xué)的答案。如果法治評(píng)估只做一年兩年或一地兩地的實(shí)驗(yàn)，那么，大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)無(wú)法顯現(xiàn)。但如果法治評(píng)估機(jī)制被應(yīng)用到一個(gè)省或全國(guó)，而且成為法治政府、司法透明、司法文明、法治社會(huì)、企業(yè)信用、互聯(lián)網(wǎng)金融等各領(lǐng)域的一種長(zhǎng)效機(jī)制，那么，我們碰到的就是海量的數(shù)據(jù)，就必須運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)。大數(shù)據(jù)是全樣本思維，是智能思維，其特點(diǎn)就是智能和智慧，它使數(shù)據(jù)思維產(chǎn)生另一種超越。當(dāng)這種智能和智慧被充分激發(fā)的時(shí)候，法治評(píng)估的功效就會(huì)充分顯現(xiàn)，法治評(píng)估就更能實(shí)現(xiàn)其客觀性、準(zhǔn)確性。

四、 深化法治效果理論研究

法治效果理論是中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的重要組成部分。從早期的法律效果到今天的法治效果研究的軌跡，我們可以看到，法學(xué)界的效果研究發(fā)生了重大變化。法治評(píng)估的興起是重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

在研究對(duì)象上，學(xué)者已經(jīng)不局限于法律，而是包括“法律規(guī)范體系”、“法治實(shí)施體系”、“法治監(jiān)督體系”、“法治保障體系”、“黨內(nèi)法規(guī)體系”在內(nèi)的整個(gè)法治體系。這種效果研究是全方位的，包括法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。在研究方法和水平上，已不再局限于以往的規(guī)范研究，不再局限于從理論到理論的推導(dǎo)，而是深入實(shí)踐，充分運(yùn)用實(shí)證方法，特別強(qiáng)調(diào)實(shí)驗(yàn)方法。法學(xué)研究已經(jīng)從傳統(tǒng)法學(xué)研究的“數(shù)據(jù)缺位”進(jìn)入“數(shù)據(jù)思維”時(shí)代，并開始進(jìn)入“大數(shù)據(jù)法治”研究階段。法治評(píng)估實(shí)驗(yàn)式研究的開展以及法治評(píng)估理論的出現(xiàn)正是上述變化的突出表現(xiàn)。

中國(guó)的法律已是蔚為壯觀，但并沒有產(chǎn)生預(yù)期的效果。中國(guó)的法治已成為“治國(guó)方略”，已成為政府主導(dǎo)的“運(yùn)動(dòng)”，但至今仍然障礙重重。這就需要深入研究法律和經(jīng)濟(jì)、法治和社會(huì)之間的關(guān)系，法律社會(huì)學(xué)、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)等跨學(xué)科的研究正是適應(yīng)轉(zhuǎn)型期中國(guó)發(fā)展需要的產(chǎn)物。法治評(píng)估由于占據(jù)實(shí)證方法和數(shù)據(jù)分析的優(yōu)勢(shì)，因此它很快成為中國(guó)法律社會(huì)學(xué)最具代表性的全新領(lǐng)域。

深化法治效果理論研究的一條可行之路是以實(shí)踐哲學(xué)為理論基礎(chǔ)，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，以實(shí)踐為師，充分運(yùn)用實(shí)證、實(shí)驗(yàn)研究方法。中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派的理論就是這種思想的集中概括。中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派既是以問題為導(dǎo)向的學(xué)派，也是以法治效果為導(dǎo)向的學(xué)派。

深化法治效果的理論研究、推進(jìn)中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派的發(fā)展需要兼容并蓄、海納百川的學(xué)術(shù)胸懷。對(duì)國(guó)外優(yōu)秀理論的借鑒必不可少。例如，法律現(xiàn)實(shí)主義就是值得深入挖掘的理論。法律現(xiàn)實(shí)主義是近百年中西方法學(xué)的主要流派之一。20世紀(jì)以來(lái)，以反對(duì)19世紀(jì)開始盛行的形式主義法學(xué)為核心目標(biāo)，一大批學(xué)者在美國(guó)和北歐等地倡導(dǎo)更多關(guān)注法律運(yùn)行和社會(huì)實(shí)踐。這些學(xué)者包括阿諾德、賓厄姆、庫(kù)克、道格拉斯、弗蘭克、盧埃林、穆爾、奧利芬特和斯特奇斯，他們都被認(rèn)為是現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)家。大多數(shù)人也會(huì)把杜威、霍姆斯、龐德、霍菲爾德及科爾賓看作這一運(yùn)動(dòng)的先驅(qū)者。盧埃林是法律現(xiàn)實(shí)主義的核心旗手。法律現(xiàn)實(shí)主義注重社會(huì)實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)需要的考察，講求法律實(shí)效。盧埃林歸納法律現(xiàn)實(shí)主義的一個(gè)主要特征就是：法律中的任何一部分需要經(jīng)常地以其目的和效果來(lái)對(duì)照檢驗(yàn)，最終由法律效果做出評(píng)價(jià)。

再如實(shí)用主義。以前，我們總是以批判的態(tài)度對(duì)待實(shí)用主義，其實(shí)大可不必。哈佛大學(xué)的“形而上學(xué)俱樂部”被認(rèn)為是實(shí)用主義的發(fā)源地，這個(gè)俱樂部的組織者就是皮爾斯，皮爾斯被認(rèn)為是實(shí)用主義的創(chuàng)始人。也有學(xué)者把皮爾斯的哲學(xué)稱為“實(shí)效主義哲學(xué)”。在中文意義上，“實(shí)效”和“實(shí)用”是有區(qū)別的。實(shí)用主義的要義體現(xiàn)在皮爾斯所表述的以下觀點(diǎn)中：認(rèn)識(shí)的任務(wù)是認(rèn)識(shí)行動(dòng)的效果，從而為行動(dòng)提供信念。皮爾斯認(rèn)為，意義就是效果，真理就是效果，真的東西不過是認(rèn)識(shí)中令人滿意的東西。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，通過詹姆士以及杜威等人的活動(dòng)，實(shí)用主義發(fā)展成為美國(guó)影響最大的哲學(xué)流派。實(shí)用主義者關(guān)注行動(dòng)是否能帶來(lái)某種實(shí)際的效果，觀念是否正確在于它們能否帶來(lái)實(shí)際效果，行動(dòng)優(yōu)于教條，經(jīng)驗(yàn)優(yōu)于僵化的原則。實(shí)用主義方法論的根本原則是一切以效果、功用為標(biāo)準(zhǔn)。

從注重效果這一核心點(diǎn)上，法律現(xiàn)實(shí)主義、實(shí)用主義與中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派有契合之處，與中國(guó)法治建設(shè)要堅(jiān)持實(shí)際出發(fā)、注重實(shí)效的要求也有不少相同之處。如果我們能夠科學(xué)借鑒、合理吸收，法律現(xiàn)實(shí)主義、實(shí)用主義、功利主義等許多理論都可以為我們所用。這是創(chuàng)新中國(guó)法治理論應(yīng)有的學(xué)術(shù)態(tài)度。

本期“中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派及其理論”專欄發(fā)表方桂榮、錢弘道的《論法治實(shí)效》就是上述觀點(diǎn)的進(jìn)一步展開論證；郭忠的《自由型法治抑或效能型法治？》一文，則用“效能”一詞來(lái)概括中國(guó)現(xiàn)階段的法治特征，認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)階段法治的目的是為了增強(qiáng)國(guó)家能力以實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興。法治是全面深化改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，而要實(shí)現(xiàn)這種法治“效能”特征，就必須看每項(xiàng)法治實(shí)踐的具體效果。

(本欄目特約主持人： 浙江大學(xué)光華法學(xué)院 錢弘道教授)

主題欄目： 休閑文化研究

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.10.093

本文系國(guó)家“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心資助項(xiàng)目、教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(13JZD011)、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(13AFX012)階段性成果。

主題欄目： 中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派及其理論