歐盟環(huán)境監(jiān)管政策及實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

葉姝陽(yáng)+王志亮

摘要：經(jīng)歷了四十余年的發(fā)展歷程，歐盟環(huán)境監(jiān)管政策及有關(guān)實(shí)踐已經(jīng)形成較為完善的體系，有效提升了國(guó)家環(huán)境監(jiān)管效率，也切實(shí)改進(jìn)了企業(yè)環(huán)境行為。我國(guó)環(huán)境會(huì)計(jì)信息披露尚處于起步階段，應(yīng)從加強(qiáng)稅收、提高企業(yè)環(huán)境報(bào)告質(zhì)量、完善立法等方面入手改革環(huán)境管理，逐步形成適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：歐盟 環(huán)境監(jiān)管政策 環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境成為國(guó)際上越來(lái)越受關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，各國(guó)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，都紛紛出臺(tái)相關(guān)環(huán)境監(jiān)管制度及政府管理舉措。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加劇，我國(guó)在過(guò)去的一段時(shí)間里將經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展建立在高能耗、高污染的基礎(chǔ)之上，然而隨著公眾環(huán)保意識(shí)的逐漸增強(qiáng)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)速度的不斷提升，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管體系完善也逐漸被提上日程。在我國(guó)用犧牲環(huán)境換取GDP增長(zhǎng)的同時(shí)，很多發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)措施已經(jīng)趨于完善，尤其很多歐洲國(guó)家的環(huán)境監(jiān)管體系已經(jīng)較為成熟，為我國(guó)政府環(huán)境管控、培育企業(yè)環(huán)境價(jià)值觀樹(shù)立了良好榜樣作用，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

一、歐盟環(huán)境監(jiān)管政策的建立和完善

歐盟環(huán)境政策的形成和發(fā)展大體經(jīng)歷了三個(gè)階段，從1973年到2002年，歐盟共通過(guò)了六份《歐盟環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃》，2012年，歐盟出臺(tái)了《第七個(gè)環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃草案》。歐盟的環(huán)境政策體現(xiàn)了世界環(huán)境政策的發(fā)展趨勢(shì)，也將為其他國(guó)家和地區(qū)環(huán)境政策的制定提供寶貴的思路和方法。

（一）起步階段

1973年至1986年，歐共體的環(huán)境政策尚處于萌芽狀態(tài)，從1973年12月《第一個(gè)環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃》的出臺(tái)設(shè)定水污染治理、空氣污染治理、噪音污染治理等為政策的重點(diǎn)領(lǐng)域，到1983年2月的《第三個(gè)環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃》將重點(diǎn)領(lǐng)域擴(kuò)展到化學(xué)物污染、廢棄物污染等領(lǐng)域，此階段的環(huán)境政策重點(diǎn)放在污染后的被動(dòng)治理。

（二）發(fā)展階段

1987年至1992年，歐洲環(huán)境政策的主動(dòng)性大大加強(qiáng)，1987年《單一歐洲法令》的生效是歐盟環(huán)境政策的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，第一次將環(huán)境保護(hù)問(wèn)題納入歐盟基本法范疇。隨著《第四個(gè)環(huán)境行動(dòng)法案》的出臺(tái)，逐漸將環(huán)境政策與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、能源、交通等其他政策一體化并相互融合，并更多地著眼于積極的預(yù)防和保護(hù)。

（三）成熟階段

1993年至今是歐盟環(huán)境政策的成熟階段，2002年通過(guò)的《第六個(gè)環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃》重申了輔助性原則、尊重多樣性、污染者付費(fèi)、防備、預(yù)防、源頭控制等環(huán)境政策的實(shí)施原則，并明確了四個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域，即氣候變化、保護(hù)自然和生物多樣性、環(huán)境與健康、提高自然資源的可持續(xù)利用水平和加強(qiáng)廢棄物管理，并規(guī)定了實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的相關(guān)戰(zhàn)略措施。隨著規(guī)劃的不斷完善，歐盟的環(huán)境政策也在目標(biāo)、原則、內(nèi)容、內(nèi)部一體化和外部國(guó)際化等方面日臻成熟。

二、歐盟環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐的發(fā)展和效果

（一）開(kāi)展全面環(huán)境質(zhì)量評(píng)估

開(kāi)展環(huán)境狀況評(píng)估不僅能明晰目前的環(huán)境狀況和環(huán)境挑戰(zhàn)，還具有分析環(huán)境狀況變化趨勢(shì)、提高公眾與社會(huì)環(huán)境意識(shí)、檢測(cè)環(huán)境政策的成效，以及指導(dǎo)制定環(huán)境政策，彌補(bǔ)環(huán)境管理缺陷等重大意義。

歐洲環(huán)境政策包括大量的法律、法規(guī)，迄今為止已經(jīng)進(jìn)行了6次環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃。在1973年至1977年的第一個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃中，歐盟明確指出了其環(huán)境政策目標(biāo)：即提高生活質(zhì)量、改善環(huán)境和人類(lèi)的生存條件；1977年至1981年的第二個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃擴(kuò)大和延續(xù)了第一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃；在1982年至1986年的第三個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃中，歐盟對(duì)原有的環(huán)境政策進(jìn)行了變革；在1987年至1992年間的第四個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃中發(fā)展和細(xì)化了前期計(jì)劃中的相關(guān)環(huán)境政策；在1993年至2000年間的第五個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃中，歐盟以可持續(xù)發(fā)展為中心對(duì)其以往的環(huán)境政策作了重大發(fā)展；2002年至2012年間的第六個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃確定了氣候變化、自然與生物多樣性、環(huán)境、健康與生活質(zhì)量、自然資源與廢物四個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域。歐洲的這些環(huán)境政策對(duì)水、空氣、廢棄物、化學(xué)品、噪聲、土地使用、自然與生物多樣性等眾多領(lǐng)域均有涵蓋。

（二）稅收手段引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)

歐洲環(huán)境稅的改革和完善有很多成功經(jīng)驗(yàn)，以英國(guó)為例，其為有效控制由經(jīng)濟(jì)的過(guò)度發(fā)展引發(fā)的環(huán)境污染問(wèn)題，在20世紀(jì)90年代對(duì)本國(guó)的環(huán)境稅進(jìn)行了改革與完善，在有效保護(hù)本國(guó)環(huán)境的同時(shí)也為調(diào)整英國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有力的財(cái)政支持。此外，英國(guó)政府還及時(shí)建立了碳基金、污染物排放交易體系、可再生能源發(fā)展機(jī)制等，對(duì)現(xiàn)有環(huán)境稅進(jìn)行了補(bǔ)充與完善。英國(guó)的資源回收利用保持了其經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)發(fā)展，使得整個(gè)社會(huì)的環(huán)保文化得以建立。

作為歐洲大陸環(huán)境稅征收的典型代表國(guó)家，德國(guó)自1981年起開(kāi)始征收水污染稅，以廢水的污染單位為基準(zhǔn)在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一稅率，并規(guī)定對(duì)進(jìn)行污水處理設(shè)施投資的企業(yè)可予以減稅，稅金作為地方收入用于改善水質(zhì)，社會(huì)效益十分明顯。同時(shí)德國(guó)政府為減少由于包裝過(guò)度對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響，規(guī)定生活類(lèi)產(chǎn)品的生產(chǎn)要采用適度包裝的原則，鼓勵(lì)采用環(huán)保型材料，對(duì)于不可循環(huán)利用的一次性包裝征收相應(yīng)的包裝稅。

（三）企業(yè)社會(huì)責(zé)任的培育

企業(yè)的社會(huì)責(zé)任同企業(yè)的利益相關(guān)者即政府、投資人、企業(yè)員工、消費(fèi)者、社區(qū)和民間團(tuán)體共同作用，一同影響著企業(yè)的發(fā)展。

以瑞典為例，自上世紀(jì)90年代，瑞典就將企業(yè)社會(huì)責(zé)任作為政府工作的一部分，并采取一系列有力措施積極推進(jìn)。1969年，瑞典會(huì)議頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)大氣、水域和土壤污染進(jìn)行綜合治理，并要求企業(yè)盡一切手段提高資源利用率。1994年，瑞典議會(huì)通過(guò)了《瑞典轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展》的法案，以此作為21世紀(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。2001年，瑞典政府推出了《瑞典可持續(xù)發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略》，第一次把該戰(zhàn)略以明確的政府報(bào)告的形式確立下來(lái)。2004年，瑞典政府以過(guò)去的實(shí)踐為依據(jù)，確定了4項(xiàng)中心任務(wù)，將企業(yè)社會(huì)責(zé)任戰(zhàn)略定位于服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、福利和諧、環(huán)境友好的可持續(xù)發(fā)展社會(huì)的建設(shè)，明確地將企業(yè)社會(huì)責(zé)任作為一種促進(jìn)外貿(mào)發(fā)展、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。

三、歐盟環(huán)境監(jiān)管對(duì)我國(guó)的啟示

（一）完善立法機(jī)制

我國(guó)關(guān)于環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)往往通過(guò)紅頭文件的形式確定，易造成規(guī)范性文件與法律文件相沖突。此外，單行立法對(duì)環(huán)境管理體制的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》等在規(guī)定管理體制時(shí)往往過(guò)于抽象、簡(jiǎn)單，均未針對(duì)各部門(mén)的具體職責(zé)做出明確規(guī)定，如“有關(guān)部門(mén)”“根據(jù)自己的職責(zé)”和“在各自職責(zé)范圍內(nèi)”等這樣模糊不清的字眼，更多的是一些立法者的套話，未細(xì)致考慮其實(shí)質(zhì)含義。

借鑒歐盟的環(huán)境立法政策以及行動(dòng)綱領(lǐng)，可以嘗試結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況以實(shí)體性原則、工具性原則以及關(guān)于立法權(quán)限原則的三大類(lèi)基本原則為基礎(chǔ)，建立環(huán)境影響評(píng)估制度、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度、企業(yè)自我監(jiān)控制度、環(huán)境危險(xiǎn)的評(píng)估和控制等制度，從而逐漸建立起能夠有效控制各種形式污染行為的環(huán)保制度體系。

（二）提升環(huán)境管理者效率

環(huán)境管理很多時(shí)候僅僅停留在宣傳教育的層面，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為提高環(huán)境管理的效率提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但經(jīng)過(guò)客觀分析會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境科技的總體水平并不高，且環(huán)境科技在科學(xué)技術(shù)體系中的總體地位有限，從而帶來(lái)管理效率低下。綜合借鑒歐盟環(huán)境管控經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)考慮結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)布局和全國(guó)范圍的政策調(diào)整，從而制定一套既有國(guó)家整體理念又能適應(yīng)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)自然資源特征的多層次管理體系，并將環(huán)境參數(shù)與我國(guó)國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域發(fā)展政策、稅收政策、商品流通政策等經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策相結(jié)合，從而提升效率。

（三）針對(duì)具體項(xiàng)目征收環(huán)境稅

我國(guó)由于起步較晚，錯(cuò)過(guò)了技術(shù)革命的最佳時(shí)期，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中很大一部分依靠資源密集型企業(yè)帶動(dòng)，但由于企業(yè)往往以自身利益為目標(biāo)，考慮到污染排放的外部性，加之政府支出多以基礎(chǔ)設(shè)施的投資為重點(diǎn)，我國(guó)現(xiàn)階段僅以消費(fèi)稅和資源稅間接起到環(huán)境稅的部分作用，卻沒(méi)有關(guān)于環(huán)境稅的具體規(guī)定。針對(duì)歐洲環(huán)境稅的種種規(guī)定，可為我國(guó)帶來(lái)如下啟示：

設(shè)立有關(guān)環(huán)境稅種：借鑒歐洲國(guó)家的做法，可通過(guò)設(shè)置土地資源稅、水污染稅、垃圾稅、自然資源稅等作為環(huán)境保護(hù)的手段。水污染稅對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)應(yīng)以污水濃度以及排放量來(lái)征稅，對(duì)居民則可采用日常實(shí)際用水量來(lái)繳稅，這樣分開(kāi)計(jì)量企業(yè)與居民。在自然資源稅的設(shè)立上可借鑒英、法兩國(guó)，對(duì)礦產(chǎn)、森林、動(dòng)物等影響其再生能力的資源進(jìn)行征稅，使得企業(yè)和個(gè)人在消費(fèi)自然資源時(shí)權(quán)衡稅收成本與既得利潤(rùn)，從而保護(hù)我國(guó)的不可再生資源。

明確權(quán)責(zé)關(guān)系：環(huán)境稅征收機(jī)制的建立需要明確環(huán)境所有權(quán)，即秉承“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，污染者承擔(dān)，受益者付費(fèi)，分類(lèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，針對(duì)高污染產(chǎn)業(yè)明確責(zé)任主體；針對(duì)國(guó)情不斷細(xì)化環(huán)境保護(hù)法，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等媒介增大宣傳力度，利用輿論的力量使人們意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的緊迫性和必要性。

合理利用稅收：借鑒法國(guó)征收環(huán)境資源稅的處理方法，可以將環(huán)境稅收權(quán)下放到地方，這樣更有利于增強(qiáng)地方對(duì)政府環(huán)保工作的重視，并且更便于有針對(duì)性地對(duì)本地區(qū)不同污染程度的部門(mén)進(jìn)行治理。要合理利用環(huán)境稅稅收資金，將其投入到環(huán)境民生工程的治理中去，加大監(jiān)管力度，嚴(yán)格做好環(huán)保支出的預(yù)算工作，避免資金的私自挪用。

（四）提升企業(yè)環(huán)境報(bào)告質(zhì)量

我國(guó)的企業(yè)環(huán)境報(bào)告制度尚未真正建立，2003年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的公告》中規(guī)定了企業(yè)“必須”和“自愿”披露環(huán)境信息的內(nèi)容與方式，但其規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單且立足于強(qiáng)制披露，與國(guó)外的相關(guān)指南相差甚遠(yuǎn)，借鑒歐洲企業(yè)環(huán)境管控方案，筆者提出如下建議：（1）各部門(mén)通力合作，制定指南。我國(guó)政府環(huán)保部門(mén)應(yīng)同財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)以及企業(yè)界、學(xué)術(shù)界合作，共同制定符合我國(guó)國(guó)情的企業(yè)環(huán)境報(bào)告指南。（2）采取合適的激勵(lì)措施。可借鑒歐洲國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，因企業(yè)環(huán)境報(bào)告制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、法律等領(lǐng)域息息相關(guān)，可通過(guò)評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、認(rèn)證審核、研討培訓(xùn)等方式促進(jìn)企業(yè)環(huán)境報(bào)告的優(yōu)化和發(fā)展，從而促進(jìn)企業(yè)的環(huán)境管理，進(jìn)而提升公眾的環(huán)境事物參與力度。（3）增強(qiáng)制度互補(bǔ)。我國(guó)的企業(yè)環(huán)境報(bào)告制度應(yīng)與其他環(huán)境管理制度建立兼容和互補(bǔ)的有效機(jī)制，例如將企業(yè)環(huán)境報(bào)告與環(huán)境管理體系、環(huán)境業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、宏觀的綠色GDP核算等相結(jié)合，在創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境友好企業(yè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)中加入對(duì)環(huán)境信息披露的要求，從而真正發(fā)揮環(huán)境報(bào)告的作用。

（五）公眾參與環(huán)境管理

在英國(guó)，民事訴訟中個(gè)人起訴違背環(huán)境法的行為在代表性上不附加任何限制性規(guī)定，使得其個(gè)人起訴違背環(huán)境法的行為已相當(dāng)流行。借鑒國(guó)外的做法，公眾參與環(huán)境管理不僅僅是出于環(huán)境保護(hù)需要，同時(shí)可以起到保護(hù)公民權(quán)不被侵害的作用，故此公民的環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻恼酱_認(rèn)。

通過(guò)立法確立公眾知情權(quán)。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》不應(yīng)僅確立環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)的義務(wù)，應(yīng)通過(guò)立法直接確立公民的知情權(quán)，并具體規(guī)定知情權(quán)的行使方式、程序以及權(quán)利受到侵害后的救濟(jì)程序等。

具有環(huán)境立法參與權(quán)。應(yīng)將相關(guān)立法規(guī)定具體化，保障公眾參與對(duì)立法決策與結(jié)果的影響力，廣泛采取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)，可以通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式，從與會(huì)人員的選擇上和會(huì)議制度的設(shè)定上都要公正合理，使得公民可以更好地袒露自己的想法和建議。

具有環(huán)境訴訟參與權(quán)。環(huán)境訴訟是公眾監(jiān)督環(huán)境法實(shí)施的重要形式，倘若公民和環(huán)保團(tuán)體能夠提出有關(guān)環(huán)境的訴訟并受到法律的保護(hù)，使違法污染環(huán)境的行為得到糾正并使受污染危害的公民獲得相應(yīng)賠償，那么環(huán)境法將獲得實(shí)施和監(jiān)督的保障，而不僅僅是一紙空文?；诖耍覈?guó)可以考慮適當(dāng)放松公民或環(huán)保團(tuán)體的原告資格限制，逐步承認(rèn)和推廣環(huán)境公益訴訟，適當(dāng)減輕原告的舉證責(zé)任和訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)，從而給公民提供一個(gè)更廣闊的空間參與到環(huán)境事務(wù)中來(lái)，起到有效監(jiān)督的作用。

我國(guó)面臨著來(lái)自復(fù)雜環(huán)境危機(jī)和日益增長(zhǎng)的全球化帶來(lái)的壓力，符合中國(guó)國(guó)情的環(huán)境監(jiān)管制度的形成還需政府、企業(yè)和公眾的共同努力。歐洲國(guó)家在環(huán)境治理方面的很多寶貴經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，我國(guó)企業(yè)的環(huán)境價(jià)值觀只有在不斷完善我國(guó)政府環(huán)境管制和市場(chǎng)環(huán)境監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上不斷實(shí)踐、不斷革新，才能最終摸索出一套適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境監(jiān)管體系。

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