礦產資源開發(fā)生態(tài)補償研究綜述

牛浩 劉暢 劉可

[提要] 現(xiàn)行的生態(tài)補償實施情況與大規(guī)模礦產資源勘探開發(fā)和作為能源礦產轉移輸出基地的形勢不相適應，存在很大差距。本文以礦產資源開發(fā)生態(tài)補償作為研究對象，對于確立區(qū)域關系可持續(xù)發(fā)展具有一定意義。

關鍵詞：資源開發(fā)；生態(tài)補償機制；理論基礎

中圖分類號：F124.5 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年1月6日

一、國內外研究現(xiàn)狀

（一）國外研究現(xiàn)狀。西方國家對于礦山生態(tài)補償問題研究較早，自20世紀五六十年代以來，鑒于礦區(qū)資源開發(fā)中存在的大量生態(tài)環(huán)境問題，許多國家都對此進行了廣泛研究與探討，制定了覆蓋內容廣泛、形式多樣、實施方式完善的各類生態(tài)補償政策，形成了相對完善的生態(tài)補償機制和體系。

1、生態(tài)補償理論研究。生態(tài)補償理論研究起源于經濟學領域關于外部性和公共物品理論的探討。公共物品理論和外部性理論為生態(tài)補償理論提供了經濟學理論基礎。經濟學家庇古提出了“庇古稅”理論，他提出需要通過政府稅收政策手段，解決生態(tài)補償?shù)耐獠啃詥栴}?？扑固岢隽酥摹翱扑苟伞保赋鍪袌鲆彩墙鉀Q外部性問題的重要途徑，并給出了基于明確產權，通過市場手段解決外部性問題的途徑。經濟學家塞尼卡和陶希格提出了環(huán)境與發(fā)展的補償發(fā)展論，并認為當生態(tài)環(huán)境成為“稀缺物品”時，應該采用立法手段來解決環(huán)境破壞和資源浪費問題。

2、生態(tài)補償政策研究。生態(tài)補償政策方面，美國是最早在礦產資源開發(fā)方面進行生態(tài)補償探索的國家，早在20世紀初，美國就開始關注露天采礦的土地和生態(tài)環(huán)境問題，并出臺了《礦山租賃法》，以法律的形式明確要求恢復破壞了的土地和生態(tài)環(huán)境。1977年，美國頒布《露天礦礦區(qū)土地管理及復墾條例》，將煤礦開采造成土地破壞的修復工作納入煤炭開采作業(yè)中的一部分。1971年，英國出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》對礦產資源規(guī)劃的環(huán)境影響評價、限制開采活動的補償、礦產開發(fā)的一般程序、允許開采的條件等方面做了詳細的規(guī)定。1975年，法國對在地面或沙岸采砂采石的公司進行征稅，規(guī)范企業(yè)的開采行為，最大可能地減少對環(huán)境的影響，恢復受到采礦影響地區(qū)地表的生態(tài)環(huán)境。1976年，為了減少污染、循環(huán)利用廢棄物、保護生態(tài)環(huán)境，德國聯(lián)邦政府以法律的形式對自然保護和固體廢棄物處置做出了規(guī)定。

西方發(fā)達國家生態(tài)問題凸顯時間較早，它們是生態(tài)補償制度的探索者，對礦產資源生態(tài)補償?shù)难芯坷碚撦^為成熟，實踐經驗也較為豐富，從理論政策和補償實踐相結合出發(fā)，以明確責任主體，制定科學的生態(tài)恢復標準，嚴格管理制度等為落腳點，建立了以礦產資源恢復補償金、生態(tài)稅（費）、市場交易、財政轉移支付等多種手段相支撐，較為完整的生態(tài)補償框架體系，為煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償機制構建提供了思路和借鑒。尤其是資源豐富的美國，早在20世紀初，就注意到在政策的制定時，需要采用多樣化的補償方式。比如，對露天煤礦造成的土地、植被破壞和河流淤堵等問題，不僅對開采企業(yè)征收開采稅費，還征收消費稅，并將其劃入黑肺疾病信用基金中，資助受害煤炭工人。美國針對煤炭資源開發(fā)采用的生態(tài)補償手段為煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償機制的研究提供了借鑒。

（二）國內研究現(xiàn)狀。我國于1992年開始生態(tài)補償領域的研究，國家制定和實施了一些與生態(tài)補償相關的法規(guī)和政策，地方在生態(tài)補償方面也進行了有益的嘗試和實踐，目前研究的重點集中在體系構建、補償標準、評價模型等方面。

1、生態(tài)補償理論研究。毛顯強、鐘瑜從產權經濟學角度提出生態(tài)補償?shù)娜罄碚摶A，即生態(tài)補償?shù)膬群?、外部性補償與庇古手段、產權明晰與科斯手段?？追脖笳J為生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)學基礎是資源環(huán)境利用的不可逆性。公平、公正的可持續(xù)發(fā)展理論，為探索代際補償、區(qū)域補償提供了理論依據(jù)。總之，研究者們運用公共管理學、經濟學、環(huán)境學、生態(tài)學等學科理論對生態(tài)補償進行了闡釋，佐證了生態(tài)補償內涵及其基本要素界定的科學性。這些理論為生態(tài)補償提供了合理性依據(jù)，并為今后制定生態(tài)補償政策提供方向性指導。

綜上所述，國內學者的研究可以歸納為：（1）生態(tài)補償?shù)淖匀惶匦允亲匀画h(huán)境資源利用的不可逆性；（2）生態(tài)補償?shù)姆ɡ砘A是環(huán)境資源產權的界定；（3）生態(tài)補償價值的基礎理論依據(jù)是自然資源環(huán)境資本論；（4）生態(tài)補償政策途徑選擇的基礎是公共物品屬性；（5）生態(tài)補償?shù)暮诵膯栴}和環(huán)境經濟學基礎是外部性的內部化。這些理論研究為我國煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償提供了理論淵源和指導。

2、生態(tài)補償政策研究。程琳琳、胡振琪等從改革礦山企業(yè)成本核算制度、實施生態(tài)補償保證金制度、建立專門的生態(tài)環(huán)境治理部門等方面設計，提出構建礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制。黎元生、王文燦等指出礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制構建需要首先明確礦山環(huán)境恢復補償主體。

肖榮閣、王生衛(wèi)對礦產資源開發(fā)中生態(tài)補償定價機制進行分析，并指出定價的三大因素：生態(tài)損害程度、改善程度以及生態(tài)價值增加程度。連璞從宏觀經濟市場化角度出發(fā)，提出了煤炭企業(yè)生態(tài)環(huán)境補償?shù)氖袌龌瘷C制。崔艷、白中科等指出我國煤炭開發(fā)生態(tài)補償中存在征收標準不統(tǒng)一、資金來源得不到保障、農民利益被忽視等問題，建議落實煤炭開發(fā)生態(tài)補償機制，實現(xiàn)自然和社會系統(tǒng)的協(xié)調發(fā)展。李麗英、劉勇等指出，我國煤礦區(qū)生態(tài)補償機制建立，需要進行煤炭消費地對產煤地進行補償；煤炭生產企業(yè)對開發(fā)企業(yè)的生態(tài)恢復補償。

生態(tài)補償對象方面，宿洪濤研究認為生態(tài)補償主體應該按照“新賬”和“舊賬”來區(qū)分。因資源的輸出，資源地生態(tài)環(huán)境遭到破壞，資源輸入地也應對資源輸出地進行補償。關于受償主體，宿洪濤研究認為生態(tài)補償受償主體應該是恢復和治理礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的個體或組織，還包括礦區(qū)受到危害的居民。生態(tài)補償標準方面，葉永恒、劉凌巖等提出了生態(tài)補償費征收的原則，并采用恢復工程費用估算法、生態(tài)環(huán)境破壞價值損失法對撫順市多種資源開發(fā)所造成的生態(tài)損害進行了估算。劉金平構建的簡單數(shù)學模型，給出了礦區(qū)直接環(huán)境成本的評估方法，其中土地成本損失包括農地塌陷損失、土地搬遷安置費用等；水成本包括水資源價值，污、廢水處理費等損失。張智玲、王華東等認為補償費在數(shù)值上應等于礦產資源開發(fā)中的邊際外部成本。生態(tài)補償途徑方面，洪尚群、吳曉青等指出，生態(tài)補償順利實施的前提是補償途徑和補償方式多樣化。黎元生、胡熠等認為政府可以通過社會招標對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進行恢復和治理。姚洋提出，衰竭型礦區(qū)要充分利用勞動力安置、教育和技術補償形式。此外，宋蕾、胡振琪指出，建立礦山生態(tài)恢復基金也是生態(tài)補償重要途徑，基金來源可以是企業(yè)繳納的生態(tài)補償費，也可以是社會各界的捐贈。

綜上所述，從生態(tài)補償機制來看，主要從礦產資源開發(fā)的生態(tài)補償保證金制度建立、生態(tài)補償主體、補償客體、補償標準、補償途徑等方面進行研究，明確了主要的補償對象和補償內容，在促進礦山生態(tài)環(huán)境的修復和治理上起到了重要作用，但補償標準的確定還主要是國外評估方法的引進和介紹，還沒有建立科學的評估指標體系來定量分析確定生態(tài)建設補償標準，補償途徑上也主要是通過行政政策機制的設計來實現(xiàn)的，市場機制參與性較低，補償途徑也有待于多樣化，對生態(tài)補償內部機制研究需要進一步深化。

二、相關理論評述

（一）相關概念

1、礦產資源開發(fā)生態(tài)補償。根據(jù)以上生態(tài)補償?shù)母拍?，礦產資源開發(fā)生態(tài)補償概念同樣也可以從狹義和廣義方面理解。狹義方面，可以理解為對在礦產資源開發(fā)過程中造成的自然生態(tài)環(huán)境破壞、污染，環(huán)境生態(tài)功能下降進行的補償、恢復治理活動。廣義方面，還包括對喪失機會的補償，即對礦區(qū)居民、礦業(yè)城市因喪失發(fā)展機會，進行資金、技術和實物方面的補償，稅收減免等政策方面優(yōu)惠。本文所指礦產資源開發(fā)生態(tài)補償是狹義上的生態(tài)補償，具體表述為礦產資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境的破壞和環(huán)境污染的損失。

2、生態(tài)補償機制。生態(tài)補償機制是指通過對生態(tài)補償具體實施安排，使生態(tài)補償制度化、政策化、系統(tǒng)化。生態(tài)補償機制包括生態(tài)補償原則、主體、客體、方式和途徑以及補償標準等方面的具體內容，并涉及到補償?shù)姆山ㄔO、外部環(huán)境、評價體系等方面的內容。

（二）礦產資源開發(fā)生態(tài)補償理論基礎

1、礦產資源的外部性理論。外部性是一個經濟范疇，是指某項經濟活動對無關的第三方造成影響。20世紀初，馬歇爾和庇古提出外部性基礎理論，用于解釋經濟活動與環(huán)境問題成因。外部性分為外部經濟性和外部不經濟性，也叫做正外部性和負外部性。正外部性是指活動行為能使他人收益的經濟活動；反之，即負外部性，環(huán)境污染和損害就是典型負外部性。

科斯的產權理論和庇古稅理論是使外部性內部化的兩種有效途徑。庇古稅理論認為通過對資源環(huán)境的損害者征收稅收的方式解決外部性，這是一種政府手段；科斯定理關注市場的作用，認為在政府界定和保護產權的前提下，通過市場交易或自愿協(xié)商解決外部性問題。

隨著社會的進步和經濟的發(fā)展，人們對生態(tài)環(huán)境質量相應有了更高的要求，生態(tài)資本的存量也更趨于發(fā)揮作用。人們對生態(tài)環(huán)境保護的意識也有了提高，更加注重進行保護。生態(tài)補償是使外部性內部化的一種經濟手段，通過建立礦產資源生態(tài)補償機制，有效結合環(huán)境行為和經濟利益，促進資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)經濟、社會、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

2、生態(tài)資本理論。世界銀行1995年將資本劃分為四個部分即人力資本、人造資本、生態(tài)資本、社會資本，可見生態(tài)資本是在傳統(tǒng)資本概念基礎上發(fā)展起來的。資本是能帶來剩余價值的價值，是一種稀缺的生產要素，通過這一概念，可見生態(tài)環(huán)境也就是一種生態(tài)資本。

生態(tài)資本主要包括自然資源總量、生態(tài)環(huán)境質量、生態(tài)潛力以及環(huán)境自凈能力四個方面。一定的條件下，可以通過對讓渡生態(tài)成果的群體收取相應費用等途徑內部化其收益，激勵人們從事生態(tài)保護。生態(tài)資本理論注重發(fā)揮市場和政府兩個方面的作用，認為在邊際私人成本或者收益與邊際社會成本或者收益相背離的時候，僅是依靠市場作用實現(xiàn)不了社會福利最大化和資源最優(yōu)配置，作為政府，有必要采取一定的經濟政策來消除這種背離。

3、可持續(xù)發(fā)展理論。自近代西方國家在工業(yè)化過程中所形成的以工業(yè)增長的指標作為衡量社會發(fā)展的唯一尺度，體現(xiàn)為各國對GDP（國民生產總值）和高速增長的強烈追求。片面追求GDP增長的社會發(fā)展模式，帶給人類社會的是生態(tài)環(huán)境的破壞和嚴重惡化。

當排放的廢棄物超過了環(huán)境自身的凈化和容納能力時，就會導致生態(tài)環(huán)境的惡化。生態(tài)環(huán)境遭到破壞，反過來必然會阻礙經濟的發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展理論可以作為研究礦產資源開發(fā)的原則，指導具體原則解釋和運用，進而運用于制定和調整法律與政策，建立和完善相應的制度。

主要參考文獻：

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