我國產(chǎn)能過?，F(xiàn)象的成因及治理對(duì)策

胡應(yīng)泉

(福建農(nóng)林大學(xué) 東方學(xué)院，福建 福州 350017)

一 研究背景

在市場經(jīng)濟(jì)制度下，各種要素資源在市場競爭和價(jià)格機(jī)制的作用下配置到最有效率的部門，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在供求機(jī)制的作用下，一個(gè)行業(yè)的產(chǎn)能要是出現(xiàn)了過剩，就會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格下降，從而使企業(yè)減少生產(chǎn)，使消費(fèi)者增加需求，使供求關(guān)系趨向于平衡；一個(gè)行業(yè)的產(chǎn)能要是出現(xiàn)了短缺，就會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格上升，從而使企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)，使消費(fèi)者減少消費(fèi)，使供求關(guān)系趨向于平衡。在完善的市場經(jīng)濟(jì)制度下，只會(huì)出現(xiàn)短期的供需不平衡，而不會(huì)出現(xiàn)長期的某個(gè)行業(yè)的產(chǎn)能過?；蛘叨倘钡默F(xiàn)象。如果這種現(xiàn)象出現(xiàn)了，一定是這個(gè)國家還沒有建立起完善的市場經(jīng)濟(jì)制度，或者由于種種外部原因，使正常的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制受到了嚴(yán)重的扭曲，從而無法正常地發(fā)揮功能。這些年來我國面臨著越來越嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題。2015年，工業(yè)與信息化部認(rèn)定的落后及過剩產(chǎn)能行業(yè)包括煉鐵、煉鋼、焦炭、鐵合金、電石、電解鋁、銅冶煉、鉛冶煉、水泥、平板玻璃、造紙、制革、印染、鉛蓄電池等14個(gè)行業(yè)。以鋼鐵、水泥、平板玻璃這三個(gè)行業(yè)為例，2015年前三季度，粗鋼、水泥、平板玻璃產(chǎn)量同比分別下降2.1%, 4.7%和7.5%，平均出廠價(jià)格同比分別下降24.7%, 10%和7.8%，多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品的出廠價(jià)格跌到了盈虧平衡點(diǎn)以下，鋼材價(jià)格已經(jīng)跌至不到2 000元/t，淪為了“白菜價(jià)”。從生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)(producer price index，PPI)方面看，生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)出現(xiàn)了46個(gè)月的連續(xù)負(fù)增長，于2015年10月創(chuàng)下了-5.9%的新低水平。[1]產(chǎn)能過?，F(xiàn)象的日趨惡化，加重了我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的矛盾，增大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下行的壓力，降低了全要素生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益，引發(fā)了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。產(chǎn)能過剩意味著資源沒有得到優(yōu)化配置，有一部分資源被配置到低效、無效的部門，同時(shí)還有一部分資源沒有被配置到高效的部門，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)和有效的市場需求無法得到滿足。

某些行業(yè)的產(chǎn)能過剩以及與之相伴隨的另一些行業(yè)的產(chǎn)能短缺即所謂的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡問題不是現(xiàn)在才有，而是歷來就存在的一個(gè)影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重大問題。在過去實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，通過市場及其價(jià)格來配置資源的這一整套機(jī)制被人為地消滅了，改為由國家對(duì)生產(chǎn)實(shí)行高度集中的指令性計(jì)劃管理，將社會(huì)變成了一個(gè)大工廠。實(shí)踐證明，這種經(jīng)濟(jì)體制由于信息機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的缺失，無法實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，也無法有效地調(diào)動(dòng)起企業(yè)以及員工的積極性，使經(jīng)濟(jì)長期處于一種短缺的狀態(tài)。這一方面表現(xiàn)為資源無法進(jìn)入某些領(lǐng)域，符合人們需要的產(chǎn)品無法生產(chǎn)出來；另一方面又表現(xiàn)為資源過度地進(jìn)入某些領(lǐng)域，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品人們并不需要。1979年后，我國開始實(shí)行以市場化為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，逐步建立起了市場經(jīng)濟(jì)體制，極大地解放了生產(chǎn)力，提高了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力，提高了企業(yè)和員工的積極性，使我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速地發(fā)展起來。但是在這一過程中，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制仍然在很大程度上影響著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府仍然控制著大量的要素資源，仍然對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行著各種各樣的管制，產(chǎn)能過剩和產(chǎn)能短缺并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡問題依然始終存在著，嚴(yán)重地制約著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常發(fā)展。[2]只有加快供給側(cè)改革的步伐，建立起一個(gè)完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)決議所提出的發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，才能有效地解決這一問題。

二 產(chǎn)能過剩現(xiàn)象的原因分析

(一)政府主導(dǎo)的投資體制的存在

雖然我國的改革始終是以市場為取向的，在改革的過程中，市場調(diào)節(jié)的范圍不斷擴(kuò)展，市場經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展，但是直到今天，我國的市場經(jīng)濟(jì)仍然很不完善，距離現(xiàn)代規(guī)范即建立在法治基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)還有很大的距離。在我國的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府仍然發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍然實(shí)行一定的干預(yù)和控制，其中一個(gè)重要的表現(xiàn)就是政府仍然主導(dǎo)著投資活動(dòng)。我國的一些投資項(xiàng)目并不是作為市場主體的企業(yè)根據(jù)對(duì)機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)的判斷自主地做出決策，而是政府根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)進(jìn)行投資決策，政府投資項(xiàng)目和政績工程證明了這一現(xiàn)象的存在。許多項(xiàng)目雖然不是地方政府投資的，但需要得到政府的審批許可，因而地方政府就有較大權(quán)力來選擇支持發(fā)展哪些項(xiàng)目。對(duì)于支持的項(xiàng)目，政府往往會(huì)提供一系列的優(yōu)惠政策，如土地、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等。在這種政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制下，基于政績考核、聲譽(yù)及利益等多重目標(biāo)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的快速增長成為地方政府施政的關(guān)鍵因素；而那些高消耗、高污染、高產(chǎn)值、低效益的所謂“三高一低”的行業(yè)可以給當(dāng)?shù)貛砭薮蟮漠a(chǎn)值和稅收，因此政府更熱衷于在這些行業(yè)鋪攤子、上項(xiàng)目，大干快上，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。2009年，我國為了應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)帶來的巨大沖擊，推出了4萬億元人民幣的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃以及配套的10萬億元人民幣銀行貸款。在政府主導(dǎo)的投資體制下，這些資金主要落到了國有企業(yè)的口袋，投到了鋼鐵、水泥和房地產(chǎn)等行業(yè)，后來也恰恰是這些行業(yè)出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。政府主導(dǎo)投資的原因通常是認(rèn)為政府才能夠更好地掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，更好地發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，而不相信市場自發(fā)的力量，認(rèn)為市場存在著分散性和盲目性。但是實(shí)踐證明，恰恰是政府主導(dǎo)的投資領(lǐng)域出現(xiàn)了嚴(yán)重的效率低下和產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，扭曲了市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，加重了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，帶來了一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。在投資尤其是競爭性的投資領(lǐng)域，政府非但沒有優(yōu)勢(shì)，相反還存在一定劣勢(shì)：一是缺少信息方面的優(yōu)勢(shì)，無法及時(shí)準(zhǔn)確地掌握市場的動(dòng)態(tài)變化；二是由于所有者缺位，沒有足夠的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，存在嚴(yán)重的預(yù)算軟約束。而如果是民間資本，投資者就會(huì)對(duì)投資進(jìn)行充分的可行性研究，判斷是否存在相應(yīng)的市場需求，投資能否帶來相應(yīng)的回報(bào)，然后再?zèng)Q定是否進(jìn)行投資。市場一旦出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，就會(huì)導(dǎo)致行業(yè)利潤的下降，企業(yè)就會(huì)及時(shí)地對(duì)生產(chǎn)進(jìn)行調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)市場的出清，自動(dòng)地消除產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。

(二)國有企業(yè)改革相對(duì)滯后

產(chǎn)能過?，F(xiàn)象的出現(xiàn)還與國有企業(yè)改革相對(duì)滯后有著很大的關(guān)系，那些產(chǎn)能過剩的行業(yè)主要是國有企業(yè)大量分布的行業(yè)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士測算，在煤炭開采和洗選業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)等這些產(chǎn)能過?，F(xiàn)象最為嚴(yán)重的行業(yè)，國有資產(chǎn)占整個(gè)行業(yè)資產(chǎn)的比例平均為51%，而在產(chǎn)能過剩不那么嚴(yán)重的行業(yè)中，國有資本的占比只有17%。[3]20世紀(jì)90年代末對(duì)國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，在很大程度上提高了國有企業(yè)的經(jīng)營效率，但整體來看，國有企業(yè)的所有者缺位問題依然較為突出，內(nèi)部人控制現(xiàn)象仍較普遍，科學(xué)規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)在很多國有企業(yè)中并沒有真正建立起來。因而，企業(yè)內(nèi)部人在缺乏有效的監(jiān)督與約束條件下，存在很大的道德風(fēng)險(xiǎn)，即往往賺了是自己的，賠了是國家的，負(fù)盈不負(fù)虧。這使得在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)下滑時(shí)，很多國有企業(yè)就出現(xiàn)巨額虧損。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，避免出現(xiàn)大規(guī)模失業(yè)，保持國有企業(yè)的主導(dǎo)作用，政府往往需要對(duì)陷入虧損中的國有企業(yè)提供各種財(cái)政補(bǔ)貼、信貸支持和其他優(yōu)惠政策，使其能夠繼續(xù)經(jīng)營。由于以上這些因素的存在，國有企業(yè)在投資和經(jīng)營過程中存在著很大程度的預(yù)算軟約束，可以不計(jì)成本，不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，可以不考慮市場需求，不考慮經(jīng)濟(jì)效益，因此導(dǎo)致大量低效和無效的投資，產(chǎn)生大量的產(chǎn)能過剩。以上所列出的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的行業(yè)同時(shí)也是國有企業(yè)大量分布的行業(yè)，這并非一種巧合，而是存在著必然的聯(lián)系。這些行業(yè)往往是需要投入大量要素資源的資本密集型上游產(chǎn)業(yè)，對(duì)經(jīng)營機(jī)制的靈活性和技術(shù)設(shè)備的創(chuàng)新性要求相對(duì)不高，這恰好與國有企業(yè)的特征相契合：缺少靈活的經(jīng)營機(jī)制，也缺少創(chuàng)新的能力和意識(shí)，卻擁有大量廉價(jià)的要素資源和行業(yè)的壟斷地位。我國國有企業(yè)過去全面分布在各個(gè)行業(yè)，經(jīng)營機(jī)制十分落后，經(jīng)濟(jì)效益十分低下，經(jīng)過不斷改革之后，國有企業(yè)布局的合理性有所提高，經(jīng)營活力有所增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)效益有所改善，但是改革的任務(wù)仍然任重道遠(yuǎn)。正是由于國有企業(yè)的大量存在，使得我國產(chǎn)能過剩的問題一直遷延不決。政府淘汰過剩產(chǎn)能時(shí)，首先選擇的往往是對(duì)民營企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性地關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，而實(shí)際上這些民營企業(yè)的產(chǎn)品在市場上是有銷路的，企業(yè)是有效益的，在正常的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制下是不需要淘汰的；而對(duì)于那些真正產(chǎn)能過剩的國有企業(yè)，政府出于下崗工人的安置、社會(huì)穩(wěn)定因素的考慮、既得利益的維護(hù)以及意識(shí)形態(tài)等方面的原因，對(duì)其是否實(shí)施關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)往往遲疑不決，相反還要不斷地為其注入新的資金以維持運(yùn)轉(zhuǎn)。其結(jié)果是真正需要淘汰的沒有淘汰，而不需要淘汰的卻被淘汰了，產(chǎn)能過剩的問題非但沒有解決，從而使問題變得更加惡化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加失衡，經(jīng)濟(jì)效益更加低下。

(三)要素資源尚未實(shí)現(xiàn)市場化

我國經(jīng)濟(jì)市場化的過程就是實(shí)現(xiàn)要素資源市場化的過程，即要建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過供求關(guān)系形成價(jià)格，使價(jià)格能夠反映要素資源的稀缺性，在市場競爭機(jī)制的作用下，使要素從低效益的部門轉(zhuǎn)移到高效益的部門，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。我國經(jīng)濟(jì)改革就是不斷地?cái)U(kuò)大這一市場機(jī)制的作用范圍，使生產(chǎn)要素不斷地從低效率的地區(qū)流向高效率的地區(qū)，從低效率的行業(yè)流向高效率的行業(yè)，從而不斷提高我國的全要素生產(chǎn)率(total factor productivity，TFP)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐和社會(huì)財(cái)富增長的速度。但是時(shí)至今日，我國還有許多要素資源仍然控制在政府手里，沒有實(shí)現(xiàn)市場化。我國的土地屬稀缺資源，由政府控制著這一要素資源。那些符合政府意志卻不一定具有市場價(jià)值的投資項(xiàng)目往往能夠得到低價(jià)甚至免費(fèi)的土地，這使得土地的集約利用程度很低，浪費(fèi)土地的現(xiàn)象十分驚人；而有些真正具有市場價(jià)值和發(fā)展前途的投資項(xiàng)目，往往由于不是政府扶持的原因而拿不到土地，或者只能拿到高價(jià)地，使投資的成本極大增加。一些重要的礦產(chǎn)資源也是由政府控制的，國有企業(yè)以及一些有特定背景的其他企業(yè)可以廉價(jià)地獲得開采權(quán)，并且在資源稅和環(huán)境稅方面的負(fù)擔(dān)很輕，致使其對(duì)礦產(chǎn)實(shí)行掠奪式的開采，資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重。各種礦產(chǎn)資源品的價(jià)格主要由國家來確定，主要為實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)，也無法反映資源的稀缺性，無法通過有效的價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的集約利用。從資本上看，我國也存在著嚴(yán)重的金融抑制現(xiàn)象。銀行領(lǐng)域主要由國有銀行壟斷，為大量低效的國有企業(yè)提供貸款，從而產(chǎn)生了大量的呆賬和壞賬；而大量民間資本長期無法進(jìn)入銀行、證券和保險(xiǎn)等金融領(lǐng)域，很多有活力有市場有效益的中小企業(yè)也很難從銀行那里獲得貸款，也難以通過資本市場獲得直接融資。由于各種要素資源遲遲未實(shí)現(xiàn)市場化，價(jià)格無法反映資源的稀缺性，致使企業(yè)在進(jìn)行投資和生產(chǎn)時(shí)，缺少足夠的要素資源成本方面的壓力，大力發(fā)展那些“三高一低”的行業(yè)，實(shí)行粗放式經(jīng)營，從而造成了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。以上所列舉的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象最為嚴(yán)重的行業(yè)，大多是以各種資源產(chǎn)品作為原材料的行業(yè)。2012年，我國單位GDP的能耗是世界平均水平的2.5倍，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Develop-ment，OECD)國家的4.7倍，美國的4倍，日本的6倍，巴西的2.4倍，不僅大大高于發(fā)達(dá)國家的水平，也高于墨西哥、印度這些發(fā)展中國家水平。[4]這不但導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境破壞和資源枯竭等問題，也抬高了國際市場上一些重要資源性產(chǎn)品的價(jià)格，給其他國家?guī)砹瞬焕挠绊憽?/p>

(四)政府產(chǎn)業(yè)政策的過度實(shí)施

我國的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象還有一個(gè)很重要的原因是政府過于強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用。改革開放以來，雖然我國始終是以市場化為取向，但是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的影響卻不容易消除，政府總是傾向于根據(jù)自身對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的判斷和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定，制定出一系列關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，然后動(dòng)員相應(yīng)的社會(huì)資源，發(fā)揮集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)。然而，就像張維迎教授所指出的，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向即創(chuàng)新的方向很不確定，政府沒有辦法通過制定產(chǎn)業(yè)政策對(duì)新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新做出有效的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的唯一正確途徑是發(fā)揮企業(yè)家對(duì)市場的警覺、想象力和判斷力的才能，通過不斷的經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)和市場競爭來實(shí)現(xiàn)。[5]在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下要進(jìn)行創(chuàng)新就必須具有很強(qiáng)的信息把握能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，具有完善的利益激勵(lì)和約束機(jī)制，而這些條件只有企業(yè)家才具有，政府是不具有的。因此，技術(shù)的進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，主要都是由作為市場經(jīng)濟(jì)的靈魂——企業(yè)家在完善的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制下通過不斷的創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)的，而政府主導(dǎo)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策很多時(shí)候并不成功。一旦政府制定的產(chǎn)業(yè)政策方向判斷錯(cuò)了，要素資源投入得越多，產(chǎn)能過?，F(xiàn)象就越嚴(yán)重，所造成的損失就越大；即使產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向判斷對(duì)了，但由于在政府實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策下，投入的要素資源是廉價(jià)的，企業(yè)的預(yù)算約束和風(fēng)險(xiǎn)控制是軟化的(即使是民營企業(yè)，由于可以享受到這種產(chǎn)業(yè)政策的保護(hù)，也不會(huì)建立起有效的預(yù)算約束和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，相反還會(huì)挖空心思以各種名目和方式對(duì)國家進(jìn)行“騙補(bǔ)”，而不是致力于如何真正面向市場進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，改善經(jīng)營管理)，也同樣會(huì)帶來大量的低效和無效投資，產(chǎn)生大量的產(chǎn)能過剩。更何況市場是瞬息萬變的，政府現(xiàn)在判斷對(duì)了不等于以后也是對(duì)的，而政府大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)政策一旦實(shí)施之后就很難及時(shí)地調(diào)整過來，相反還會(huì)在官僚體制的作用下不斷通過新的投入掩蓋產(chǎn)業(yè)政策的失誤，只有到了難以為繼的時(shí)候才會(huì)停止下來，而這時(shí)已經(jīng)造成了巨大的產(chǎn)能過剩和經(jīng)濟(jì)損失。

三 治理產(chǎn)能過剩的體制對(duì)策

(一)進(jìn)行投資體制改革，將政府主導(dǎo)的投資體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋黧w自主進(jìn)行的投資體制

在完善的市場經(jīng)濟(jì)體制中，政府要正確地發(fā)揮職能，應(yīng)當(dāng)是“有所為，有所不為”，不該管的事情堅(jiān)決不管，而該管的事情必須管住、管好，既不能越位、錯(cuò)位，也不能缺位。政府越位的一個(gè)重要表現(xiàn)就是掌握過多的社會(huì)資源，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行過度的干預(yù)和管制，直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，直接進(jìn)行各種投資活動(dòng)。為了有效地消除產(chǎn)能過剩，政府應(yīng)當(dāng)從大量的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中退出來，而集中必要的社會(huì)資源用于為社會(huì)提供各種公共產(chǎn)品。目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的一個(gè)突出短板是各種公共產(chǎn)品供應(yīng)不足，包括教育、醫(yī)療、住房等，這些問題的存在就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不均衡的表現(xiàn)，其制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這些往往是市場失靈的領(lǐng)域，需要更多地由政府提供投入，而現(xiàn)實(shí)是政府在這方面的投入很不夠，因此需要將政府的投資更多地傾向于這些領(lǐng)域。而在廣大的競爭性領(lǐng)域，政府則應(yīng)當(dāng)適時(shí)地退出來，將大量的要素資源以及市場機(jī)會(huì)開放給民間資本，由獨(dú)立的市場主體根據(jù)自身對(duì)市場行情的判斷和對(duì)市場機(jī)會(huì)的把握，在有效的利益和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的約束下，在價(jià)格機(jī)制和市場競爭的作用下，去創(chuàng)造產(chǎn)能、消化產(chǎn)能、轉(zhuǎn)化產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)市場的自動(dòng)出清。

(二)進(jìn)行國有企業(yè)改革重組，正確發(fā)揮國有企業(yè)的作用

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)與政府一樣，有其可以存在的合適范圍，也有其可以發(fā)揮的正確功能，同時(shí)還有其必須回避的領(lǐng)域，即國有企業(yè)要更多地分布在為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，分布在那些具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)和關(guān)系到國家安全和戰(zhàn)略利益的行業(yè)，而在廣大的競爭性領(lǐng)域則要盡量地退出來，從而正確地發(fā)揮國有企業(yè)的功能。因此，要通過改革推進(jìn)國有企業(yè)的戰(zhàn)略性重組，將國有資產(chǎn)更多地投向那些為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，例如教育、醫(yī)療、保障性住房、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域。國家對(duì)這些企業(yè)不要求以盈利為目標(biāo)，而應(yīng)以特定公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度作為考核指標(biāo)；同時(shí)，國有企業(yè)還應(yīng)當(dāng)建立起有效的經(jīng)營管理機(jī)制，以提高企業(yè)的效率和效益。對(duì)于仍然留在競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，必須從根本上對(duì)企業(yè)進(jìn)行改制，積極引入社會(huì)資本，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。在混合所有制企業(yè)里，董事會(huì)由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生并對(duì)股東負(fù)責(zé)，通過職業(yè)經(jīng)理人市場向社會(huì)公開招聘企業(yè)管理人員，按照規(guī)范的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)對(duì)企業(yè)進(jìn)行治理。國家對(duì)國有企業(yè)由管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變到管資本為主，不再過多地介入企業(yè)的經(jīng)營管理，國有股即使在股本上占優(yōu)勢(shì)，也可以只擁有較少的經(jīng)營權(quán)，同時(shí)作為補(bǔ)償可以賦予國有股特殊的股權(quán)，在分紅及處理債務(wù)時(shí)可以享有優(yōu)先權(quán)，從而更好地實(shí)現(xiàn)國有資本的收益。[6]只有國有企業(yè)的改革和重組真正到位了，國有企業(yè)才會(huì)真正變?yōu)楠?dú)立的市場主體，才會(huì)真正建立起一種市場化的投資機(jī)制，才不會(huì)出現(xiàn)長期的嚴(yán)重產(chǎn)能過剩這種不正常的現(xiàn)象；同時(shí)，也只有國有企業(yè)的改革真正到位了，政府才能甩掉長期以來所背負(fù)的國有企業(yè)包袱，才不必對(duì)其進(jìn)行各種補(bǔ)貼和照顧，才能進(jìn)行要素資源的市場化改革，才能進(jìn)行投資體制的改革，將更多的社會(huì)資源用于公益性領(lǐng)域。

(三)進(jìn)行要素資源的市場化改革，使價(jià)格能夠反映資源的稀缺性

即使所有者在位了，企業(yè)已經(jīng)成為真正獨(dú)立的市場主體，只要素資源仍然沒有實(shí)現(xiàn)市場化，價(jià)格仍然不能反映資源的稀缺性，資源也就仍然不能得到有效的利用，也就仍然會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。因此，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行要素資源的市場化改革，建立起一套由市場配置各種要素資源和供求關(guān)系形成價(jià)格的完善機(jī)制，使企業(yè)必須充分考慮要素資源的投入成本和投資項(xiàng)目的收益前景，在投資上慎重決策，在生產(chǎn)上精打細(xì)算。當(dāng)要素資源的價(jià)格上升時(shí)，企業(yè)的生產(chǎn)成本就會(huì)增加，就會(huì)考慮削減自己的產(chǎn)能，或者進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備的更新，甚至進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)，進(jìn)入新的以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的更有效率和效益的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。要改變目前這種企業(yè)(主要是國有企業(yè))可以低價(jià)甚至無償取得國有礦產(chǎn)開采權(quán)的做法，應(yīng)對(duì)各種礦產(chǎn)在探明儲(chǔ)量和品質(zhì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場化拍賣，同時(shí)對(duì)于在礦產(chǎn)開采中所產(chǎn)生的環(huán)境以及資源方面的外部成本，要課以必要的環(huán)境稅和資源稅。只有這樣，才能形成一種合理的礦產(chǎn)資源配置和價(jià)格形成機(jī)制，使價(jià)格可以反映資源的稀缺性以及環(huán)境和資源方面的外部成本，從而有利于資源的優(yōu)化配置和集約利用，有利于節(jié)能減排，同時(shí)倒逼企業(yè)進(jìn)行技術(shù)設(shè)備更新，淘汰過剩同時(shí)附加值又低的產(chǎn)能，增加生產(chǎn)市場需求量大、經(jīng)濟(jì)效益高的產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)化升級(jí)。同時(shí)，在水、電力、土地、資金等要素領(lǐng)域也要積極推進(jìn)市場化改革，從而促使資源的節(jié)約利用和高效利用，有效地消除產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。

(四)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施正確的政策導(dǎo)向

由于政府制定的產(chǎn)業(yè)政策一般很難取得成功，因此為了避免產(chǎn)業(yè)政策的失敗，避免由于產(chǎn)業(yè)政策的失敗而使產(chǎn)能過?，F(xiàn)象加劇，政府就應(yīng)當(dāng)擺正自己的位置，不要過多地使用產(chǎn)業(yè)政策。然而，這又并非意味著政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中可以無所作為，也并非意味著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能實(shí)施一定的政策導(dǎo)向。那么，在消化過剩產(chǎn)能的過程中，政府要如何正確地實(shí)施相應(yīng)的政策導(dǎo)向？在這一過程，政府需十分重視政策的統(tǒng)一性和公平性。要削減那些過剩的產(chǎn)能，提高經(jīng)濟(jì)效益，就不能過多地以行政命令的方式具體要求哪些企業(yè)必須關(guān)閉，哪些企業(yè)可以保留，而是制定出統(tǒng)一的政策，一視同仁地對(duì)待所有的企業(yè)。譬如，進(jìn)行要素市場化改革，使所有企業(yè)都平等地面對(duì)要素市場方面的約束，從而自覺地去消化過剩產(chǎn)能，進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)；制定統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的環(huán)境稅和資源稅，各種類型的企業(yè)都在這些統(tǒng)一政策的約束下，自覺地調(diào)整自身的行為，消化過剩產(chǎn)能。如果不重視政策的統(tǒng)一性和公平性，就會(huì)極大地影響政策的實(shí)施效果，甚至還會(huì)產(chǎn)生逆向淘汰的作用，即那些真正需要淘汰的落后產(chǎn)能沒有出清，而那些有效的產(chǎn)能卻被錯(cuò)誤地清掉了。對(duì)于那些需要鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，政策要做的也不是如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，如何分錢分物分項(xiàng)目，而是一視同仁地對(duì)所有企業(yè)實(shí)施稅收政策優(yōu)惠。[7]

四 消化過剩產(chǎn)能的幾個(gè)現(xiàn)實(shí)舉措

要從根本上消除產(chǎn)能過剩必須進(jìn)行上述體制和機(jī)制建設(shè)，同時(shí)還需實(shí)施如下現(xiàn)實(shí)舉措：

(一)積極實(shí)施“一帶一路”倡議

2013年9月7日，習(xí)近平主席在哈薩克斯坦訪問時(shí)提出了共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的倡議，10月3日在印尼訪問時(shí)又提出了共同建設(shè)21世紀(jì)“海上絲綢之路”的倡議，這標(biāo)志著“一帶一路”倡議的正式提出。隨后在我國政府與“一帶一路”沿線國家政府的積極磋商下，這一倡議逐漸得到完善，并開始付諸實(shí)施。這是我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的國際和國內(nèi)形勢(shì)下提出的一個(gè)對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)合作的倡議，必將對(duì)我國今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。經(jīng)過30多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)取得了長足的發(fā)展，已經(jīng)成為世界制造業(yè)大國，同時(shí)我國在許多行業(yè)也出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。而在“一帶一路”沿線的許多亞洲和非洲國家，其基礎(chǔ)設(shè)施還比較落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，同時(shí)又有很大的市場和豐富的資源。加強(qiáng)與這些國家的經(jīng)濟(jì)合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，幫助其進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向其輸出我國的過剩產(chǎn)能，同時(shí)也擴(kuò)大我國的出口市場，增加資源供應(yīng)。在實(shí)施這種“走出去”戰(zhàn)略以消化過剩產(chǎn)能的過程中，應(yīng)當(dāng)注意走市場化道路，國家可以積極地進(jìn)行推動(dòng)和引導(dǎo)，但是具體的投資項(xiàng)目要由獨(dú)立的市場主體即企業(yè)來進(jìn)行，這樣才能更好地避免市場風(fēng)險(xiǎn)，才能提高投資的經(jīng)濟(jì)效益。我國政府可以幫助相關(guān)國家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，為進(jìn)一步的合作提供條件。而我國的許多企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有優(yōu)勢(shì)，實(shí)施這一戰(zhàn)略有利于我國企業(yè)參與這些國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這本身就是一種產(chǎn)能輸出。在制造業(yè)領(lǐng)域，更是可以加大對(duì)這些國家的投資力度。但是在這一過程中需要注意的是，向這些國家輸出的是我國的過剩產(chǎn)能，而不是像一些論者所提出的落后產(chǎn)能。這些國家的法律和國情等各方面與我國不一樣，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中對(duì)環(huán)境方面的要求與我國也不一樣，實(shí)施這一戰(zhàn)略的過程中，如果簡單地將那些“三高一低”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，就會(huì)面臨被當(dāng)?shù)胤珊头ㄒ?guī)制裁的風(fēng)險(xiǎn)，難以收到應(yīng)有的投資效益，同時(shí)也不利于我國產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)。同時(shí)，為了更好地實(shí)施這一戰(zhàn)略，還應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的法律和政策，譬如在外匯管理方面放寬限制，在信息方面為投資者提供更好的服務(wù)，以加強(qiáng)與相關(guān)國家的溝通與合作，更好地保護(hù)我國企業(yè)以及公民在海外的合法權(quán)益。

(二)積極引導(dǎo)過剩產(chǎn)能的消化工作

“去產(chǎn)能”不能采取下達(dá)行政命令的方式讓相關(guān)企業(yè)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，這會(huì)使經(jīng)濟(jì)增長突然失速，使失業(yè)人員數(shù)量激增，同時(shí)還會(huì)引發(fā)金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，從而帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。為了使消化過剩產(chǎn)能的工作順利進(jìn)行下去，就要為相關(guān)企業(yè)的投資提供新的出路。我國的產(chǎn)能過剩其實(shí)是一種結(jié)構(gòu)性過剩，即許多行業(yè)的產(chǎn)能出現(xiàn)嚴(yán)重過剩，許多產(chǎn)品不符合市場需求，同時(shí)還有許多行業(yè)的產(chǎn)能存在嚴(yán)重不足，許多市場需要的產(chǎn)品無法生產(chǎn)。像鋼鐵領(lǐng)域，總體上產(chǎn)能嚴(yán)重過剩了，但主要是技術(shù)含量和附加值較低的普通鋼材出現(xiàn)了過剩，而許多技術(shù)含量和附加值高的特種鋼材還存在很大的缺口，每年需要大量地從國外進(jìn)口。2016年1月4日，李克強(qiáng)總理在太原主持召開鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能、實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展工作座談會(huì)上指出，2015年我國在鋼鐵產(chǎn)量嚴(yán)重過剩的情況下，仍然進(jìn)口了一些特殊品類的高質(zhì)量鋼材。我國還不具備生產(chǎn)模具鋼的能力，包括圓珠筆頭上的“圓珠”仍然需要進(jìn)口。[8]為此，需要通過市場的倒逼機(jī)制讓這些企業(yè)充分地面向市場，根據(jù)市場的需求調(diào)整生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。同時(shí)，政府要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展教育和科學(xué)事業(yè)，有效保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，深化簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度等，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。許多企業(yè)并非不愿進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，只是因?yàn)槭艿搅烁鞣N外部因素的抑制而無法做到，譬如行業(yè)的行政壟斷、嚴(yán)格的政府審批、要素資源的缺乏、權(quán)益得不到保護(hù)等。從勞動(dòng)力方面看，淘汰過剩產(chǎn)能也必然會(huì)帶來職工下崗的問題，這也成為地方政府在這一問題上猶豫不決的重要原因；因此，為了順利開展消化過剩產(chǎn)能工作，還必須解決好富余人員的安置問題。同時(shí)，還可以通過發(fā)展新的行業(yè)尤其是各種服務(wù)業(yè)的舉措，吸納下崗人員的就業(yè)。為此，需要拿出一部分資金對(duì)下崗人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其技能和素質(zhì)，使之可以適應(yīng)新的工作崗位；鼓勵(lì)下崗人員進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，為其提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

(三)積極創(chuàng)造有效的市場需求

近年來我國產(chǎn)能過?，F(xiàn)象日趨嚴(yán)重，還有一個(gè)重要原因是這幾年來我國經(jīng)濟(jì)增長速度不斷下行，即所謂周期性因素。由于近年來在供給和需求兩端都出現(xiàn)了動(dòng)力不足的現(xiàn)象，我國經(jīng)濟(jì)增長的速度不斷下降，使得人們對(duì)一些行業(yè)產(chǎn)品的需求也出現(xiàn)了下降，從而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后由于面臨新的內(nèi)外部形勢(shì)，增長速度出現(xiàn)下行、經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)也是必然的，但是我國經(jīng)濟(jì)仍然處于發(fā)展階段，保持一定的增長速度仍然是需要的。更重要的是，我國經(jīng)濟(jì)從各方面看仍然具有發(fā)展?jié)摿Γ绻軌蚶眄樃鞣矫娴捏w制和機(jī)制問題，充分發(fā)揮我國經(jīng)濟(jì)的潛力，我國經(jīng)濟(jì)仍然可以繼續(xù)維持中高速增長，過剩產(chǎn)能中有一部分是可以得到消化的。經(jīng)濟(jì)增長的公式為

Y=A·K·β·L·(1-β)，

式中：Y為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總量；A為效率水平全要素生產(chǎn)率；K為資本總量；L為勞動(dòng)力總量；β為常數(shù)。

根據(jù)上述經(jīng)濟(jì)增長公式，要保持一定的經(jīng)濟(jì)增長速度，必須從以下三個(gè)方面努力：

1)從勞動(dòng)力方面看，一方面要通過戶籍制度改革使人口進(jìn)一步城市化。勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)所創(chuàng)造的產(chǎn)值較低，轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)可以產(chǎn)生更高的生產(chǎn)效率。人口集中到城市并實(shí)現(xiàn)市民化將使城市產(chǎn)生更強(qiáng)的集聚效應(yīng)、分工效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，同時(shí)，隨著人們收入水平的提高以及生活方式的改變，人們的消費(fèi)需求更大、更多樣化，從而可有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移過剩的人口后，將有利于進(jìn)行農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營，從而提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。另一方面要加大教育領(lǐng)域的投入，提高人口的人力資本水平，創(chuàng)造出新的人口紅利。

2)從資本方面看，我國的資本領(lǐng)域還處于一種抑制狀態(tài)，無法充分發(fā)揮資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的帶動(dòng)作用。我國社會(huì)上的資本數(shù)量已經(jīng)十分可觀，資金利率卻還處于高位水平，資本市場也遠(yuǎn)不能滿足企業(yè)融資的需要，從而使投資受到抑制。因此要大力推動(dòng)資本領(lǐng)域的市場化改革，暢通投資和融資渠道，使資本有效地流動(dòng)起來，同時(shí)降低資本價(jià)格，提高資本的利用效率，充分發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的帶動(dòng)作用。

3)從效率方面看，可通過增加對(duì)教育和科研領(lǐng)域的投資，改革教育和科研體制，培養(yǎng)更多更優(yōu)秀的創(chuàng)新型人才，產(chǎn)生更多面向市場的優(yōu)秀技術(shù)成果。[9]同時(shí)需通過一系列制度改革，使各種要素資源得到優(yōu)化配置，提高要素資源的利用效率，即釋放出制度紅利，消除制度對(duì)全要素生產(chǎn)率的抑制。

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