績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建難點(diǎn)分析

瞿學(xué)良　邵立洲

摘要：自十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”以來(lái)，績(jī)效評(píng)價(jià)開始在我國(guó)預(yù)算管理中應(yīng)用，經(jīng)過(guò)近十年的實(shí)踐探索，逐步形成了具有中國(guó)特色的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。但從實(shí)踐情況看，現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還不成熟，并不能完全適應(yīng)各類資金的評(píng)價(jià)需求。文章針對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)通用指標(biāo)體系建設(shè)開展專題研究，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深化具有重要意義。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià) 體系構(gòu)建

效評(píng)價(jià)是政府績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)之一，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的結(jié)果導(dǎo)向，注重支出的責(zé)任和效率，重視預(yù)算支出成本的節(jié)約和單位效率的提高，要求政府部門在預(yù)算資金的分配和使用過(guò)程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。本文基于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行分析。

一、研究意義

《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》指出，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是“綜合反映財(cái)政支出績(jī)效總體現(xiàn)象的特定概念，是衡量和評(píng)價(jià)財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的載體”，《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建綜述及建議》將其進(jìn)一步細(xì)化為“是開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是有效實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的核心，是反映預(yù)算執(zhí)行總體效果的特定概念和具體數(shù)值，是衡量、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)預(yù)算管理經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，揭示預(yù)算管理中存在問(wèn)題的手段?！?/p>

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是衡量財(cái)政資金使用效率、效益和效果的工具。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的直接目標(biāo)是衡量和評(píng)價(jià)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，由于資金使用的效率效益效果涉及多方面，因此需要將評(píng)價(jià)對(duì)象的績(jī)效內(nèi)容具體化為可以計(jì)量的一系列指標(biāo)，即根據(jù)各類財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效內(nèi)容及特點(diǎn)，相應(yīng)設(shè)置財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系體現(xiàn)了評(píng)價(jià)主體的目的?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中設(shè)置的指標(biāo)，體現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)主體對(duì)績(jī)效的理解和追求。評(píng)價(jià)主體對(duì)績(jī)效的理解不同，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的追求不同，設(shè)置的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也不同。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性?？?jī)效評(píng)價(jià)的最終目標(biāo)是實(shí)施有效的預(yù)算績(jī)效管理，應(yīng)努力做到客觀公正，但由于目前績(jī)效評(píng)價(jià)工作仍然主要是人評(píng)人，評(píng)價(jià)主體的態(tài)度、能力、經(jīng)驗(yàn)直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性。因此，亟需研發(fā)一套成熟完善的通用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將評(píng)價(jià)主體對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響削弱至最低。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以發(fā)揮充分的引導(dǎo)作用?？?jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象總是追求最大“績(jī)效值”，結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和利用機(jī)制，可以通過(guò)完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的方式引導(dǎo)政府及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作。

綜上而言，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不僅關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的實(shí)質(zhì)性開展，也關(guān)系到評(píng)價(jià)對(duì)象下一周期績(jī)效的改進(jìn)和提高，而且其所具有的強(qiáng)烈的價(jià)值取向引導(dǎo)著評(píng)價(jià)對(duì)象的未來(lái)走向，因此構(gòu)建科學(xué)合理的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系顯得尤為重要。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建難點(diǎn)分析

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)。指標(biāo)體系的構(gòu)建是績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就總體情況看，目前江蘇省乃至全國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，直接影響了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)合理性。

1.評(píng)價(jià)指標(biāo)框架不統(tǒng)一。目前江蘇省主要采用以下幾種績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架體系：（1）投入、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出與效果、可持續(xù)發(fā)展能力、社會(huì)綜合評(píng)價(jià)五維度指標(biāo)框架體系，該理論由省級(jí)績(jī)效管理部門提出，以邏輯分析法為主，關(guān)注資金及對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的全過(guò)程管理，實(shí)踐過(guò)程中經(jīng)過(guò)一定的改良優(yōu)化，能夠較為完整地反映項(xiàng)目總體實(shí)施成效。（2）決策、管理、績(jī)效三維度框架指標(biāo)體系，由財(cái)政部在總結(jié)各省市績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定，從資金到位情況、資金管理情況、組織實(shí)施情況等考察專項(xiàng)資金管理情況，一是過(guò)于籠統(tǒng)，無(wú)法清晰反映不同類型、不同部門專項(xiàng)資金的特點(diǎn)及個(gè)性化管理需求；二是未充分反映項(xiàng)目的整體預(yù)算及完成情況，對(duì)專項(xiàng)資金面上情況關(guān)注較低；三是績(jī)效類指標(biāo)主要關(guān)注項(xiàng)目產(chǎn)出情況，較少涉及項(xiàng)目效益情況。（3）投入、產(chǎn)出與效果、發(fā)展能力、社會(huì)評(píng)價(jià)四維度框架指標(biāo)體系，認(rèn)為政府績(jī)效管理應(yīng)由過(guò)程管理完全轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)-結(jié)果導(dǎo)向管理，因而擯棄了有關(guān)過(guò)程管理的指標(biāo)。但筆者認(rèn)為，預(yù)算績(jī)效管理是管理學(xué)在公共財(cái)政支出中的應(yīng)用，根本目的是提高財(cái)政資金使用效益及效益，第三方中介機(jī)構(gòu)在承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)任務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：一是全方位地向項(xiàng)目委托方反映項(xiàng)目資金的總體效率效益效果情況，二是在保持客觀公正的基礎(chǔ)上對(duì)項(xiàng)目總體效率效益效果情況進(jìn)行量化評(píng)分，三是向項(xiàng)目委托方（監(jiān)管方）揭示項(xiàng)目實(shí)施中的問(wèn)題或不足，四是提出切實(shí)可行的改進(jìn)或優(yōu)化建議，從此觀點(diǎn)出發(fā)，完全拋棄過(guò)程管理這一評(píng)價(jià)理念尚有待商榷。

2.指標(biāo)質(zhì)量難以控制?？?jī)效評(píng)價(jià)的核心是全面反映財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，按照結(jié)果導(dǎo)向原則引導(dǎo)提高財(cái)政資金的使用效益，這要求設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)在遵循目標(biāo)管理的SMART原則之外，還應(yīng)符合相關(guān)性、重要性、完備性、獨(dú)立性、分類性、導(dǎo)向性、可行性、可比性等績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則，以盡可能完整地將項(xiàng)目成效進(jìn)行量化反映。在具體績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，由于一方面是現(xiàn)有的省級(jí)或市級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)建設(shè)不足，缺少高質(zhì)量的可借鑒指標(biāo)，另外一方面，現(xiàn)行的績(jī)效目標(biāo)管理一定程度上流于形式，無(wú)法綜合反映項(xiàng)目的總體成效，這要求針對(duì)專項(xiàng)資金（項(xiàng)目）特點(diǎn)專門研發(fā)相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，但受設(shè)計(jì)者的業(yè)務(wù)素質(zhì)、知識(shí)結(jié)構(gòu)以及主觀認(rèn)識(shí)等影響，通過(guò)此種設(shè)計(jì)方式形成的評(píng)價(jià)指標(biāo)質(zhì)量存在很大差異。

（二）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的確定?？?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系包括指標(biāo)權(quán)重、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是評(píng)價(jià)工作中的重要工作步驟，選擇的恰當(dāng)與否將對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論產(chǎn)生重要的影響。

1.指標(biāo)權(quán)重不統(tǒng)一。就總體情況看，目前江蘇省三類績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架體系均無(wú)確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際設(shè)計(jì)中主要取決于評(píng)價(jià)委托方、被評(píng)價(jià)方、評(píng)價(jià)人三方的博弈結(jié)果，直接影響了評(píng)價(jià)結(jié)論的客觀公正性。就國(guó)外績(jī)效評(píng)價(jià)開展情況看，一般是采用Delphi法以及AHP法，但需要復(fù)雜的數(shù)學(xué)建模，一方面是提高了評(píng)價(jià)成本，另一方面也影響了評(píng)價(jià)效率。但是作為一項(xiàng)長(zhǎng)期開展的工作，為保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀可應(yīng)用性，有必要利用外部專家工作進(jìn)行科學(xué)建模，逐步構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)值。

2.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值難以把握。目前通用的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值主要采用計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，其中：計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)指計(jì)劃未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)所要達(dá)成的目標(biāo)；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)指受到行業(yè)內(nèi)部公眾認(rèn)可的水平；歷史標(biāo)準(zhǔn)是在參考以往年度或期間表現(xiàn)水平的基礎(chǔ)上，根據(jù)變動(dòng)規(guī)律確定的計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)；通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)一般用于定性指標(biāo)，主要采用“是”“否”方式。評(píng)價(jià)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，大部分評(píng)價(jià)指標(biāo)，尤其是產(chǎn)出類指標(biāo)，可運(yùn)用多種標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值，如銷售增長(zhǎng)率指標(biāo)，若采用計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，既可以選用行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中確定的標(biāo)準(zhǔn)，也可選用績(jī)效目標(biāo)申報(bào)書中確定的標(biāo)準(zhǔn)，其中規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)科學(xué)合理，而績(jī)效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)則由于編報(bào)、評(píng)審等多方面的原因，往往出現(xiàn)大幅度偏離實(shí)際表現(xiàn)的情況；若采用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，既可選用國(guó)家層面的數(shù)據(jù)，也可采用省級(jí)層面的數(shù)據(jù)；在經(jīng)評(píng)價(jià)委托方、被評(píng)價(jià)方批準(zhǔn)的前提下，還可以采用歷史標(biāo)準(zhǔn)，專門設(shè)計(jì)銷售增長(zhǎng)率評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值。

3.評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)缺少統(tǒng)一尺度。在實(shí)際評(píng)價(jià)工作中，往往是按照確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)取得的數(shù)據(jù)資料，在參考前期工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)分，結(jié)果存在不確定性，同一項(xiàng)目不同評(píng)價(jià)者評(píng)價(jià)，可能會(huì)得出一個(gè)不同的結(jié)論。以銷售增長(zhǎng)率為例，假設(shè)目標(biāo)值為X%，一是可采用百分比評(píng)分法，即每降低X1個(gè)百分點(diǎn)扣減權(quán)重分的Y1個(gè)百分點(diǎn)，二是可采用階段式評(píng)分法，即X1%—X2%區(qū)間內(nèi)得Y12分，X2%—X3%區(qū)間內(nèi)得Y23分，具體評(píng)分結(jié)果存在一定的可操作空間，難以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公允性。

（三）功能的確定。評(píng)價(jià)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，包括財(cái)政部門在內(nèi)，相當(dāng)數(shù)量單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在誤解，主要表現(xiàn)為以下幾方面：一是曲解功能。績(jī)效評(píng)價(jià)的主要功能是對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性形成具備社會(huì)公信力的評(píng)價(jià)結(jié)論，這要求評(píng)價(jià)人立足第三方立場(chǎng)，客觀公正地反映財(cái)政支出的成效得失，但實(shí)踐過(guò)程中部分單位將其等同于財(cái)政檢查工作，要求以問(wèn)題導(dǎo)向原則開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，這在一定程度上與績(jī)效評(píng)價(jià)的本意產(chǎn)生了沖突，盡管兩者同屬財(cái)政監(jiān)督范疇，均以審閱、現(xiàn)場(chǎng)勘查等作為主要工作手段，但仍存在本質(zhì)上的區(qū)別，無(wú)法相互替代。二是范圍不明。為了實(shí)現(xiàn)客觀、公允的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)人需要對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行廣泛而深入的了解，從時(shí)序上看包括項(xiàng)目設(shè)立、實(shí)施、監(jiān)管、產(chǎn)出以及效果等流程，從類別上看涉及項(xiàng)目管理、資金管理、資產(chǎn)管理等多方面內(nèi)容，在對(duì)財(cái)政支出的內(nèi)涵及外延作出合理判斷后，在統(tǒng)籌考慮績(jī)效評(píng)價(jià)任務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度以及經(jīng)濟(jì)性的基礎(chǔ)上最終確定總體的績(jī)效評(píng)價(jià)思路、范圍以及切入點(diǎn)，評(píng)價(jià)實(shí)踐中部分單位或是拋開財(cái)政資金的設(shè)立目標(biāo)以及實(shí)際支出方向，盲目拓展評(píng)價(jià)范圍，或是將績(jī)效評(píng)價(jià)等同于審計(jì)等業(yè)務(wù)，要求將評(píng)價(jià)范圍局限于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)內(nèi)，這些都影響了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論的客觀公正性。

三、解決思路及目標(biāo)

參考借鑒國(guó)內(nèi)外績(jī)效評(píng)價(jià)理論及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，按照我國(guó)建立“五有”和貫穿財(cái)政管理全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理新機(jī)制要求，結(jié)合前期績(jī)效評(píng)價(jià)工作經(jīng)驗(yàn)，建議在進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，按照結(jié)果和公民的價(jià)值取向，以及建立預(yù)算績(jī)效制度目的，以提高預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施能力、提高財(cái)政資金使用效益和運(yùn)行效率、反映項(xiàng)目與資金總體得失為根本研發(fā)思路，按照目標(biāo)導(dǎo)向、科學(xué)性與實(shí)用性、全面性與重要性相結(jié)合、共性與個(gè)性相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合等原則，構(gòu)建通用性和個(gè)性化有機(jī)結(jié)合，覆蓋專項(xiàng)資金全過(guò)程，充分反映專項(xiàng)資金實(shí)際整體面貌的綜合性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正和同類項(xiàng)目（對(duì)象）評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力及可比性。X

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