民營養(yǎng)老機構(gòu)建設過程中的政府責任探究
——基于蚌埠市的實地調(diào)研分析

李鵬莉，張國棟，余藝，蘇德坤(.安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 33000；.國家電網(wǎng) 蚌埠供電公司，安徽 蚌埠 33000)

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民營養(yǎng)老機構(gòu)建設過程中的政府責任探究
——基于蚌埠市的實地調(diào)研分析

李鵬莉1，張國棟2，余藝2，蘇德坤1
(1.安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233000；2.國家電網(wǎng) 蚌埠供電公司，安徽 蚌埠 233000)

隨著人口老齡化持續(xù)增長，民營養(yǎng)老機構(gòu)的建設勢在必行并逐漸發(fā)揮重要作用。對蚌埠市實地調(diào)研和總結(jié)分析發(fā)現(xiàn)，我國民營養(yǎng)老機構(gòu)在實際建設過程中遭遇了一系列的困境：公益性與營利性的矛盾，服務質(zhì)量與設施的低水平化以及供求關(guān)系的失衡等。為有效促進民營養(yǎng)老機構(gòu)的健康發(fā)展，政府必須承擔起自己的責任，履行自身的職能，通過推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，培育社會力量等措施來有效解決民營養(yǎng)老機構(gòu)建設過程中的問題。

民營養(yǎng)老機構(gòu)；政府責任；“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”；蚌埠市

養(yǎng)老機構(gòu)民營化是我國養(yǎng)老服務體系建設的一個重要方向。隨著社會養(yǎng)老壓力的與日俱增，我國僅依靠公辦養(yǎng)老機構(gòu)已然不能滿足老年人口的養(yǎng)老服務需求。因此，民營養(yǎng)老機構(gòu)的興起和發(fā)展，對緩解社會養(yǎng)老壓力有重要意義。筆者通過調(diào)研和分析蚌埠市民營養(yǎng)老機構(gòu)建設過程中的問題，探究政府應當承擔的責任。

一、民營養(yǎng)老機構(gòu)建設的必要性

我國人口老齡化起步相對較晚，但我國從成年型社會到老年型社會僅用了20年的時間[1]，并呈現(xiàn)出老齡化速度快、老年人口基數(shù)大、未富先老等特點。根據(jù)《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示：截止2015年年末，我國60周歲及以上人口數(shù)為22200萬人，占總?cè)丝诒戎氐?6.1%；65周歲及以上人口數(shù)為14386萬人，占比10.5%。更嚴重的是，到本世紀中葉，中國60歲以上和65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤A計將分別達到28%和21%[2]。隨著養(yǎng)老問題的不斷深化，政府即將面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

目前，我國養(yǎng)老模式主要包括家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老以及社區(qū)居家養(yǎng)老等。由于家庭養(yǎng)老功能的逐漸弱化[3]以及社區(qū)居家養(yǎng)老尚未普及等原因，機構(gòu)養(yǎng)老正逐漸過渡成我國政府解決養(yǎng)老問題的一種重要手段。但是，根據(jù)《中國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展報告》，至2014年底，我國的養(yǎng)老床位數(shù)僅為551.4萬張，占60歲以上老年人口數(shù)的2.5%，遠低于發(fā)達國家水平。僅靠政府力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)已經(jīng)很難滿足我國老年人口的養(yǎng)老服務需求，政府需要通過引入社會力量和市場機制不斷健全養(yǎng)老服務體系。因此，民營養(yǎng)老機構(gòu)的建設是政府緩解養(yǎng)老壓力的必要手段之一。

二、民營養(yǎng)老機構(gòu)建設過程中的困境

(一)公益性與營利性的矛盾

養(yǎng)老機構(gòu)的服務對象應當是最廣大的老年人口，特別是那些處于劣勢地位，需要幫助的老年人口。公辦養(yǎng)老機構(gòu)是我國政府向老年人口提供的一種社會福利，要求保障“三無老人”“五保、低保老人”、傷殘老人、烈屬老人以及特困老人等的基本生活。而民營養(yǎng)老機構(gòu)為社會老人提供帶有公共福利性質(zhì)的有償服務，容易出現(xiàn)與社會公益性相矛盾的現(xiàn)象。一方面，民營養(yǎng)老機構(gòu)需要為入住老年人口提供最優(yōu)惠的價格和最優(yōu)質(zhì)的服務，保持其公益性；另一方面，民營養(yǎng)老機構(gòu)又需要努力維持機構(gòu)本身的收支平衡，保證營利性。這是由民營養(yǎng)老機構(gòu)自身特點決定的難以調(diào)和的矛盾點。

到目前為止，老年人由于受傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念影響，入住民營養(yǎng)老機構(gòu)的意愿較低，造成我國民營養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)大量床位空缺現(xiàn)象。從對蚌埠市民營養(yǎng)老機構(gòu)的實地調(diào)研結(jié)果來看，民營養(yǎng)老機構(gòu)的入住率僅為37.2%。然而，民營養(yǎng)老機構(gòu)為了彌補床位空缺帶來的損失，維持收支平衡，追求一定的“微利”，大多通過提高養(yǎng)老服務的收費標準來減少虧損。蚌埠市民營養(yǎng)老機構(gòu)的收費標準從800元到3000元不等。以蚌埠市嘉和安養(yǎng)院為例，其收費標準按照老人身體狀況分為6個等級，分別為：980元，1200元，1480元，1830元，2450元～2470元以及2750元～2770元，其中不包括護理費，伙食費，設施使用費，床位費，水電費，空調(diào)費等額外收費項目。蚌埠市民營養(yǎng)老機構(gòu)的收費標準已經(jīng)超出老年人口每月2000元左右的養(yǎng)老金水平，部分老人不得不放棄入住。老年人口對于機構(gòu)養(yǎng)老服務的有效需求不足在一定程度上又降低了民營養(yǎng)老機構(gòu)的入住率，民營養(yǎng)老機構(gòu)的建設發(fā)展陷入惡性循環(huán)。因此，如何保持公益性與營利性相協(xié)調(diào)是我國民營養(yǎng)老機構(gòu)建設過程中的難點問題。

(二)服務質(zhì)量和設施的低水平化

機構(gòu)養(yǎng)老服務的質(zhì)量主要是通過服務的專業(yè)化水平和服務人員的素質(zhì)來評價。民營養(yǎng)老機構(gòu)由于工資福利待遇較低、工作強度大等特點，很難吸引具有專業(yè)護理知識、學歷較高的護理人員長期任職。根據(jù)蚌埠市民營養(yǎng)老機構(gòu)的問卷調(diào)查，蚌埠市市區(qū)20家民營養(yǎng)老機構(gòu)共有護理人員131人，其中男性51人，女性80人，男女比例失衡；取得專業(yè)資格證書的護理人員共47人，僅占總護理人員數(shù)的35.9%，護理人員專業(yè)化水平較低；50歲以上的護理人員占比60%以上，出現(xiàn)了“準老人照顧老人”和“小老人照顧老老人”等現(xiàn)象；70%以上的護理人員只擁有中學或中專學歷，大專及大專以上學歷的護理人員占比不足9%，護理人員學歷水平低。同時，由于民營養(yǎng)老機構(gòu)盈利水平低，有的甚至負債經(jīng)營，其聘請專業(yè)管理人員和護理人員的意愿也較低。大多數(shù)民營養(yǎng)老機構(gòu)的工作人員身兼數(shù)職，既是管理者又是護理人員，專門化水平低。這一系列因素使得民營養(yǎng)老機構(gòu)的服務質(zhì)量很難實現(xiàn)質(zhì)的跨越。

民營養(yǎng)老機構(gòu)服務設施的低水平化主要體現(xiàn)在建筑設施的低端化和服務設備的低端化。目前，我國針對養(yǎng)老建筑方面的政策文件主要包括《老年人建筑設計規(guī)范》《老年人居住建筑設計規(guī)范》《老年養(yǎng)護院建設標準》等。但是由于受限于各種實際情況，民營養(yǎng)老機構(gòu)建筑很難達到標準規(guī)范。就蚌埠市市區(qū)民營養(yǎng)老機構(gòu)實際調(diào)研情況而言，在20家養(yǎng)老機構(gòu)中，總建筑面積達到1250平方米以上標準規(guī)范的只有5家，很少有民營養(yǎng)老機構(gòu)會對建筑物墻角、樓梯、浴室等進行人性化和規(guī)范化處理。目前，蚌埠市的民營養(yǎng)老機構(gòu)用地多為租賃用地，機構(gòu)投資人通常不愿意或沒有能力投入較多的資金對養(yǎng)老建筑進行裝修和完善。目前國家對于養(yǎng)老機構(gòu)的設備配備并沒有明確的標準規(guī)范，大多民營養(yǎng)老機構(gòu)會滿足電視、空調(diào)等基礎設備配備需求，而對高端設備包括按摩椅、呼叫器等則根據(jù)實際資金情況進行選擇性配備。蚌埠市市區(qū)20家民營養(yǎng)老機構(gòu)，僅3家養(yǎng)老機構(gòu)配有呼叫器，5家養(yǎng)老機構(gòu)配有按摩椅。民營養(yǎng)老機構(gòu)服務設施總體呈低水平化。

(三)供求關(guān)系的失衡

隨著人口老齡化進程的加速推進，高齡老人、失能半失能老人和空巢老人等弱勢老人的數(shù)量也呈顯著增長趨勢。根據(jù)《中國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展報告》，我國的高齡老人口數(shù)量約為2400萬人，占老年人口總數(shù)的10.8%；失能老年人口數(shù)量接近4000萬人，占老年人口總數(shù)的18%。截至2012年底我國空巢老人已經(jīng)超過一億，而無子女老年人和失獨老年人超過100萬，并以每年7.6萬的人口數(shù)量增加。弱勢老人對機構(gòu)養(yǎng)老服務的需求相較于一般老人更為強烈。就失能老人而言，他們由于無法自理需要更加專業(yè)的長期護理，但大部分子女又沒有足夠的時間和精力去照顧老人，而機構(gòu)養(yǎng)老服務可以較好地解決這一矛盾。《中國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展報告》數(shù)據(jù)顯示，我國的失能老人有4000萬人，但養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)只有551.4萬張。由此可見，我國老年人口的養(yǎng)老需求與機構(gòu)養(yǎng)老服務的供給是不對等的，處于一種失衡的狀態(tài)中。

民營養(yǎng)老機構(gòu)供求關(guān)系的失衡不僅表現(xiàn)在床位數(shù)供給和老人養(yǎng)老需求的失衡上，還表現(xiàn)在民營養(yǎng)老機構(gòu)與公辦養(yǎng)老機構(gòu)供求關(guān)系的失衡上。相較于公辦養(yǎng)老機構(gòu)的“一床難求”，民營養(yǎng)老機構(gòu)的入住率總是不盡人意。蚌埠市民營養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)遠多于公辦養(yǎng)老機構(gòu)，公辦養(yǎng)老機構(gòu)的入住率基本保持在80%以上，但是民營養(yǎng)老機構(gòu)的入住率一般在20%～60%。老人對公辦養(yǎng)老機構(gòu)的需求遠遠高于對民營養(yǎng)老機構(gòu)的需求，這與政府對公辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持、補助等有著密不可分的關(guān)系。

三、民營養(yǎng)老機構(gòu)建設中的政府責任

(一)緩解公益性與營利性的矛盾

1.刺激老年人口的機構(gòu)養(yǎng)老服務需求

老年人口對于機構(gòu)養(yǎng)老服務的需求指標主要表現(xiàn)為“愿不愿意住”和“有沒有能力住”。長期以來，我國民眾的主流思想認為老人選擇入住養(yǎng)老機構(gòu)是因為子女不愿意贍養(yǎng)老人，這導致大部分老人入住養(yǎng)老機構(gòu)意愿低，民營養(yǎng)老機構(gòu)床位空缺率高。政府應當加強宣傳，正確引導民眾的思想觀念，使其不用“有色眼鏡”看待養(yǎng)老機構(gòu)，提高老人對于養(yǎng)老機構(gòu)的入住意愿。政府還需要通過提高養(yǎng)老金、增加補貼、加大對民營養(yǎng)老機構(gòu)的扶持等方法來提高老年人口對于機構(gòu)養(yǎng)老服務的有效需求，減少老年人由于沒有足夠支付能力而放棄入住養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)象的發(fā)生。

2.積極履行政府的監(jiān)管職能

首先，政府需要對民營養(yǎng)老機構(gòu)的招收對象進行適當?shù)墓芾?，保證民營養(yǎng)老機構(gòu)對“三無老人”“五保、低保老人”傷殘老人、烈屬老人以及特困老人等按比例接收并提供優(yōu)先入住權(quán)；其次，政府需要對民營養(yǎng)老機構(gòu)進行一定的資金扶持，對于民營養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題，應當積極發(fā)揮自身的職能，幫助其解決問題，引導其更好的發(fā)展；最后，政府需要切實發(fā)揮好自身的監(jiān)管作用，保證民營養(yǎng)老機構(gòu)的福利性和公益性，對變相憑借養(yǎng)老機構(gòu)外殼進行商業(yè)活動的行為進行嚴格監(jiān)管和嚴厲打擊，同時，借助“平衡積分卡”，通過“財務維度”“客戶維度”“內(nèi)部管理維度”以及“創(chuàng)新和學習維度”等對民營養(yǎng)老機構(gòu)進行績效考核。

(二)提高養(yǎng)老服務質(zhì)量和設施專業(yè)化水平

1.制定相關(guān)的民營養(yǎng)老服務標準

我國目前關(guān)于民營養(yǎng)老服務方面的政策文件較少，且有的標準制定時間過長或者過于籠統(tǒng)，對現(xiàn)實民營養(yǎng)老機構(gòu)的建設發(fā)展借鑒意義不強。政府需要加快制度建設和相應的法律法規(guī)建設進程[4]，根據(jù)我國目前民營養(yǎng)老機構(gòu)建設的實際情況，借鑒養(yǎng)老服務標準較完善國家的先進經(jīng)驗，制定出有針對性、可操作性和廣泛適用性的民營養(yǎng)老服務標準。

2.提高民營養(yǎng)老機構(gòu)護理人員的專業(yè)水平

民營養(yǎng)老機構(gòu)要吸引具有較高專業(yè)素質(zhì)的護理人員，關(guān)鍵還在于提高護理人員的工資待遇，包括餐補、交通補貼以及醫(yī)療等方面的福利保障。政府應當保障民營養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的利益，必要時對表現(xiàn)優(yōu)秀或具有專業(yè)資質(zhì)的護理人員給予相關(guān)政策補貼或進行表彰，提高其社會地位。對于在崗的非專業(yè)護理人員，政府應當組織定期的培訓活動，提升護理人員的專業(yè)技能。另外，政府應當組織優(yōu)秀的護理人員和護理專家編寫針對養(yǎng)老機構(gòu)的護理教材，方便機構(gòu)護理人員快速、及時地自學相關(guān)護理知識。

3.推進民營養(yǎng)老機構(gòu)的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”

科學推進民營養(yǎng)老機構(gòu)的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”對于提升機構(gòu)養(yǎng)老服務的質(zhì)量具有深遠意義?！搬t(yī)養(yǎng)結(jié)合”的推進不是簡單地將養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)院相結(jié)合，如何將二者有機地協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來是政府的重要工作。同時，政府應當降低民營養(yǎng)老機構(gòu)的準入門檻，簡化相關(guān)手續(xù)的辦理程序，為民營養(yǎng)老機構(gòu)推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”創(chuàng)建良好的政策環(huán)境。

(三)平衡供求關(guān)系

1.加大對社會力量的培育

養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)供給和老人養(yǎng)老需求的失衡，僅靠政府自身的力量很難打破這一困境。但是，政府通過整合各種社會力量包括非政府組織、慈善機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會等，培育多元化、多層次的養(yǎng)老服務市場供給主體，著力開辟各供給主體共同參與的投資渠道[5]，卻能有效解決這一問題。政府在引入社會力量的同時還應積極完善市場競爭機制，營造良好的市場環(huán)境，逐步增加我國養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量和床位數(shù)，滿足老人的養(yǎng)老需求。

2.加大對民營養(yǎng)老機構(gòu)的政策扶持

國家對于民營養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)惠政策包括每月100元的床位運營補貼和每床1000元的一次性床位建設補貼等，但都明顯低于公辦養(yǎng)老機構(gòu)所享受的財政補貼和優(yōu)惠政策，與此同時，民營養(yǎng)老機構(gòu)卻承擔了與公辦養(yǎng)老機構(gòu)相同的養(yǎng)老責任。因此，政府應強化扶持，落實優(yōu)惠政策[6]，積極緩解民營養(yǎng)老機構(gòu)與公辦養(yǎng)老機構(gòu)之間地位的嚴重不對等性，通過給予民營養(yǎng)老機構(gòu)與公辦養(yǎng)老機構(gòu)相同或類似的優(yōu)惠政策和醫(yī)療衛(wèi)生配套服務等，逐步提高民營養(yǎng)老機構(gòu)的市場競爭力。同時，政府可以借鑒新加坡政府對于養(yǎng)老機構(gòu)實行雙倍退稅政策的做法，允許獲得認可的養(yǎng)老機構(gòu)向社會募捐等[7]。

我國民營養(yǎng)老機構(gòu)正逐漸發(fā)展成為養(yǎng)老機構(gòu)的主體。因此，為加快實現(xiàn)我國養(yǎng)老事業(yè)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所樂”的發(fā)展目標，政府需要更加積極地發(fā)揮自身職能，培育、鼓勵和引導民營養(yǎng)老機構(gòu)更好地承擔社會養(yǎng)老責任，確保老年人得到優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務。

[1]侯世標，石義金，張泉.老齡工作手冊[M]．合肥：合肥工業(yè)大學出版社，2008：200．

[2]陳可冀.老齡化中國：問題與對策[M]．北京：中國協(xié)和醫(yī)科大學出版社，2002：3．

[3]李云智.改革開放以來我國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老制度的嬗變[J]．學術(shù)交流，2006(7)：125-128．

[4]郁建興，金蕾，瞿志遠.民辦社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)建設及其政府責任[J].浙江社會科學，2012(11)：76-83.

[5]田彬壯，王承武.養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展中的政府責任分析：以烏魯木齊市為例[J].中國市場，2016(8):56-58.

[6]吳美珍.杭州民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及對策：基于行政規(guī)制的視角[J].經(jīng)營管理者，2015(1)：173.

[7]張善斌.新加坡老人照料經(jīng)驗及啟示[J]．中國民政，2006(12)：19-24．

(責任編校：楊麗英)

Research on Government Responsibilities in Constructing Private Pension Institutions ——A Case Study of Bengbu City

LIPeng-li,ZhANGGuo-dong，YUYi,SUDe-kun

(1Institute of Finance and Public Management of Anhui University of Finance & Economics, Bengbu 233000，Anhui；2 Bengbu Power Supply Company of State Grid Corporation of China, Bengbu 233000，Anhui;3 Bengbu Power Supply Company of State Grid Corporation of China, Bengbu 233000，Anhui;4 Institute of Finance and Public Management of Anhui University of Finance & Economics, Bengbu 233000，Anhui)

Along with the continuous growth of elderly population, the construction of private pension institutions is inevitable and it will gradually become very important. In our case study of Bengbu City we found that private pension institutions in China face a series of difficulties ，including contradiction between public welfare and profitability, low-quality service and facilities, imbalance between supply and demand and so on. The government should shoulder its responsibilities and perform its function to promote the healthy development of private pension institutions. Meanwhile, in order to solve the problems in constructing private pension institutions, some countermeasures should be taken, including promoting the combination of medical care and old-age care, cultivating non-government resources to participate in old-age care, etc.

private pension institutions；government responsibility；“combination of medical care and old-age care”； Bengbu City

2017-02-17.

安徽財經(jīng)大學研究生科研創(chuàng)新基金項目“人口老齡化背景下的社會養(yǎng)老模式研究：以蚌埠市為例”(ACYC2016137)

李鵬莉(1992—)，女，安徽宿州人，安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院在讀碩士，研究方向：公共政策研究；張國棟(1988—)，男，黑龍江大慶人，國家電網(wǎng)蚌埠供電公司職員，碩士，研究方向：社會保障。

C913.6

A

1673-0712(2017)02-0075-04