法律孤兒監(jiān)護(hù)制度的缺陷與對(duì)策

尤嬌嬌

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

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法律孤兒監(jiān)護(hù)制度的缺陷與對(duì)策

尤嬌嬌

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

法律孤兒的問題由于救助的遲延與法律的缺漏處于亟待改善的境況。法律孤兒境況的改善有利于人權(quán)的保障、服刑人員的改造工程和鏟除社會(huì)隱患?，F(xiàn)有的未成年人監(jiān)護(hù)制度可從一個(gè)方面反映法律孤兒的保護(hù)在法律規(guī)定、各項(xiàng)監(jiān)護(hù)制度設(shè)計(jì)上仍舊存在著缺憾。這些缺憾的解決則需要明確法律適用范圍、法律孤兒主體、國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任、孤兒收養(yǎng)條件、監(jiān)護(hù)人責(zé)任這五個(gè)方面。只有注重上述五個(gè)方面的改善，法律孤兒的監(jiān)護(hù)問題才能得以適當(dāng)?shù)慕鉀Q。

法律孤兒；事實(shí)孤兒；監(jiān)護(hù)制度；未成年人保護(hù)

據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，全國(guó)共有孤兒50.2萬人，其中集中供養(yǎng)孤兒9.2萬人，社會(huì)散居孤兒41萬人。2015年全國(guó)辦理家庭收養(yǎng)登記2.2萬件，家庭收養(yǎng)連續(xù)五年負(fù)增長(zhǎng)。*2010年增長(zhǎng)率為-22.3%，2011年的增長(zhǎng)率為-9.1%，2012年的增長(zhǎng)率為-12.8%，2013年的增長(zhǎng)率為-10.4%，2014年的增長(zhǎng)率為-6.5%，2015年的增長(zhǎng)率為-2.2%。2015年提供住宿的兒童福利和保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)753個(gè)，床位10.0萬張，年末收留撫養(yǎng)各類人員5.6萬人。其中兒童福利機(jī)構(gòu)478個(gè)，床位8.9萬張；未成年人救助保護(hù)中心275個(gè)，床位1.1萬張，全年共救助流浪乞討未成年人4.7萬人次。[1]兒童福利機(jī)構(gòu)比去年下降12.29%，救助中心下降19.82%，救助的人次下降72.35%。有學(xué)者指出截至2005年，全國(guó)57.3萬余孤兒中尚有20 萬沒有得到經(jīng)常性制度性救助。[2](P39)而孤兒中的法律孤兒?jiǎn)栴}，自2004年才有學(xué)者關(guān)注，但至今僅有14篇論文，而其中沒有學(xué)者專門談?wù)摲晒聝旱谋O(jiān)護(hù)問題。

一、法律孤兒現(xiàn)狀

“法律孤兒”是對(duì)服刑人員未成年子女的稱謂，是指父母雙方均在監(jiān)獄等場(chǎng)所服刑，或父母一方在監(jiān)獄等場(chǎng)所服刑，另一方已死亡、無能力或由于其他原因無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的未成年人。1996年，全國(guó)第一家代養(yǎng)犯罪人子女的兒童村由張淑琴建立起來。2006年1月民政部會(huì)同十四個(gè)部門印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見》首次提到流浪未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)可以對(duì)法律孤兒提供生活照料。2014年時(shí)任民政部副部長(zhǎng)竇玉沛提出未成年人救助試點(diǎn)站要向法律孤兒開放的設(shè)想。[3]現(xiàn)實(shí)救助制度的遲延加之現(xiàn)有法律的缺漏，使得法律孤兒現(xiàn)狀令人堪憂。

1.解決問題的迫切性

截至2005年年底，全國(guó)156萬的在押犯中，近30%的服刑人員育有未成年子女，這類子女人數(shù)多達(dá)60萬人。至2015年底，此類人群或可增至74萬。[4](P125)在這30%的服刑人員中又有近半數(shù)服刑人員表示孩子沒有生活保障。即便國(guó)家與社會(huì)開展了各色救助行為，受到過社會(huì)救助的服刑人員未成年子女僅占總數(shù)的5.2%。[5]2015年江蘇徐州才出現(xiàn)首例法院指定監(jiān)護(hù)人的案例，[6]雖然對(duì)象并不是孤兒。但是這類法律孤兒的問題若不加以及時(shí)解決，對(duì)孤兒自身、服刑人員以及社會(huì)都是有危害的。

第一，人權(quán)無法得到保障。在監(jiān)護(hù)權(quán)沒有落實(shí)的情況下，法律孤兒的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)會(huì)受到極大的限制。多數(shù)被太陽村收留的法律孤兒在事后都表示今后不想再挨餓受凍了。[7]被收養(yǎng)的法律孤兒是幸運(yùn)的，而更多的未得到救濟(jì)的法律孤兒的生存權(quán)利面臨著很大的威脅，更別提獲得教育得到進(jìn)一步發(fā)展的權(quán)利了。父親服刑、母親離家的小樂在其13歲時(shí)就要獨(dú)自打工養(yǎng)活奶奶。[8]像這樣的實(shí)例不勝枚舉。

第二，不利于改造服刑人員。對(duì)于很多有未成年子女的服刑人員而言，如果子女能夠得到很好的照料，他們會(huì)更積極地在監(jiān)獄中改造著自己，從而真正實(shí)現(xiàn)利用刑法改造犯罪分子的目的。如果子女今后的生活沒有著落，服刑人員的積極性會(huì)極大地削弱。

第三，潛在的社會(huì)隱患。在缺乏父母的關(guān)愛下，大部分法律孤兒都有著自卑、不信任、仇恨等不健康心理。這類孤兒會(huì)因?yàn)楦改阜痰年P(guān)系，可能并不易得到來自社會(huì)的關(guān)愛，反而還會(huì)受到歧視，人格極易扭曲。[9]在缺乏能代替父母履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的人或機(jī)構(gòu)干涉的情況下，這種敏感逐漸會(huì)轉(zhuǎn)化為對(duì)社會(huì)的仇恨。這種心理疾病轉(zhuǎn)化為社會(huì)實(shí)害只是時(shí)間的問題。

2.落實(shí)監(jiān)護(hù)的必要性

為法律孤兒提供救濟(jì)的方式有很多種，簡(jiǎn)單可分為來自政府的救濟(jì)和非政府主體的救濟(jì)。但不論是何種救濟(jì)方式，落實(shí)監(jiān)護(hù)是所有救濟(jì)的核心，基本上所有的救濟(jì)都是為了實(shí)踐父母所需履行的監(jiān)護(hù)職責(zé)，從物質(zhì)或精神層面改變著法律孤兒的現(xiàn)狀。然而在我國(guó)作為保障孤兒權(quán)利最具重要意義的監(jiān)護(hù)制度卻落后于現(xiàn)實(shí)孤兒的需求。[2](P39)法律孤兒的救助工作也始終未引起國(guó)家和政府的高度重視，來自社會(huì)力量的幫扶也終究解決不了頂層設(shè)計(jì)上的缺陷。

但監(jiān)護(hù)制度的落后并不預(yù)示著監(jiān)護(hù)的必要性，我們更需要從監(jiān)護(hù)制度本身所具有的優(yōu)勢(shì)去體會(huì)其對(duì)解決法律孤兒?jiǎn)栴}的重要性。未成年人監(jiān)護(hù)雖然在形式上是民法上的一項(xiàng)基本制度，但實(shí)質(zhì)上是有關(guān)未成年人生存與發(fā)展的國(guó)家和社會(huì)行動(dòng)體系的重要組成部分，對(duì)國(guó)家和民族具有基礎(chǔ)性和全局性支撐和保障地位。[10]落實(shí)法律孤兒的監(jiān)護(hù)也同樣如此。

首先，落實(shí)監(jiān)護(hù)能最大限度保護(hù)法律孤兒權(quán)益，使其健康成長(zhǎng)。從物質(zhì)層面講，監(jiān)護(hù)的落實(shí)使得法律孤兒能遠(yuǎn)離饑饉，保障了他們的生存權(quán)；國(guó)家、社會(huì)或私人提供的監(jiān)護(hù)資金還能保障法律孤兒的受教育權(quán)與發(fā)展權(quán)。從心理層面講，法律孤兒體會(huì)到了來自社會(huì)的關(guān)懷，內(nèi)心的委屈有所依托，那些已成型或未成型的心理疾病都可以逐漸得到治療。

其次，監(jiān)護(hù)的落實(shí)能更明確歸責(zé)對(duì)象，利于社會(huì)穩(wěn)定。《侵權(quán)責(zé)任法》第32條規(guī)定無民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的，由監(jiān)護(hù)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。監(jiān)護(hù)人盡到監(jiān)護(hù)責(zé)任的，可以減輕其侵權(quán)責(zé)任。落實(shí)法律孤兒的監(jiān)護(hù)人對(duì)于明確歸責(zé)對(duì)象，落實(shí)損害賠償，維護(hù)社會(huì)秩序都有益處。

最后，法律孤兒監(jiān)護(hù)的落實(shí)有利于中國(guó)對(duì)接國(guó)際未成年人保護(hù)的要求。監(jiān)護(hù)機(jī)制的缺乏使得未成年人的保護(hù)很容易淪為一項(xiàng)空談。與英國(guó)、挪威和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相比，我國(guó)關(guān)于法律孤兒的相關(guān)法律嚴(yán)重滯后，上至憲法下至普通法律均未提及關(guān)于此類主體的保護(hù)與救助。[4](P127)

3.現(xiàn)行有關(guān)法律孤兒的監(jiān)護(hù)制度

我國(guó)現(xiàn)行的未成年人監(jiān)護(hù)制度是以《民法通則》為基礎(chǔ)，以《未成年人保護(hù)法》《婚姻法》以及最高人民法院的相關(guān)司法解釋等為補(bǔ)充的監(jiān)護(hù)體系。而這些法律法規(guī)中涉及未成年人監(jiān)護(hù)的條款少且缺乏實(shí)踐性，其主要條款還被戲稱為“僵尸條款”，[11](P26)更不用提法律孤兒的監(jiān)護(hù)問題了。但只有對(duì)這些制度進(jìn)行梳理，才能窺見其中的問題。我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度分為法定監(jiān)護(hù)制度、意定監(jiān)護(hù)制度、公社監(jiān)護(hù)制度、擬制法定監(jiān)護(hù)制度、擬制意定監(jiān)護(hù)制度五類。[12]對(duì)法律孤兒監(jiān)護(hù)制度的梳理會(huì)以其為參照。

(1)法定監(jiān)護(hù)。法定監(jiān)護(hù)是依血緣關(guān)系設(shè)立的監(jiān)護(hù)。2001年《婚姻法》第28條、第29條規(guī)定有負(fù)擔(dān)能力的祖父母、外祖父母、兄、姐對(duì)父母死亡或無力撫養(yǎng)的未成年人有撫養(yǎng)義務(wù)。

2009年《民法通則》第16條規(guī)定了父母以外的四種監(jiān)護(hù)主體：(一)祖父母、外祖父母；(二)兄、姐；(三)經(jīng)未成年人父母所在單位或住所地村委會(huì)、居委會(huì)同意的關(guān)系密切的愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的其他親屬、朋友；(四)未成年人父母所在單位或住所地村委會(huì)、居委會(huì)或民政部門。對(duì)監(jiān)護(hù)人有爭(zhēng)議的，由父母單位、村委會(huì)或居委會(huì)在近親屬中指定。

前三類主體依據(jù)1988年最高法院在關(guān)于《民法通則》若干問題的意見第14條的規(guī)定是順位監(jiān)護(hù)人，但人民法院可根據(jù)對(duì)被監(jiān)護(hù)人有利原則不按順序選擇監(jiān)護(hù)人。其中的第12條規(guī)定近親屬的范圍。對(duì)法律孤兒而言，作為監(jiān)護(hù)人的近親屬范圍與負(fù)撫養(yǎng)義務(wù)的主體一致。第18條并沒有明確監(jiān)護(hù)人職能履行不當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。

《民法通則》的相關(guān)條款適用前提是未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力?！盁o監(jiān)護(hù)能力”是否包括有能力但不履行的情況并不明確，法定監(jiān)護(hù)可能無法適用于法律孤兒。

(2)意定監(jiān)護(hù)。意定監(jiān)護(hù)是近親屬以外的其他關(guān)系密切的親屬、朋友擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的制度。《民法通則》第16條第四款規(guī)定經(jīng)未成年人父母所在單位或住所地村委會(huì)、居委會(huì)同意的關(guān)系密切的愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的其他親屬、朋友可擔(dān)任未成年人監(jiān)護(hù)人。意定監(jiān)護(hù)對(duì)于法律孤兒的適用情況與法定監(jiān)護(hù)面臨同樣的問題。

(3)公社監(jiān)護(hù)。公社監(jiān)護(hù)指未成年人父母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的制度。據(jù)《民法通則》第16條第三款規(guī)定只有法定與意定監(jiān)護(hù)都不適用時(shí)，才能啟用公社監(jiān)護(hù)。這三個(gè)主體作為監(jiān)護(hù)人的合理性是學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，而且民政部門作為國(guó)家監(jiān)護(hù)的代表，僅起著補(bǔ)充監(jiān)護(hù)的作用，這樣的設(shè)置也是學(xué)界非議的對(duì)象。

2003年的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》只是暫時(shí)收容城市內(nèi)的流浪乞討孤兒，作為與其監(jiān)護(hù)人或戶籍所在地的民政部門對(duì)接的渠道，并沒有論及監(jiān)護(hù)。2006年的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》定義孤兒為失去父母和事實(shí)無人撫養(yǎng)的未成年人。其規(guī)定對(duì)因父母服刑或其他原因暫時(shí)失去生活依靠的未成年人，可以依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定妥善安置，這一條與“由民政部門監(jiān)護(hù)的孤兒，可以在社會(huì)(兒童)福利院、敬老院、孤兒學(xué)校、SOS兒童村和流浪未成年人救助保護(hù)中心等機(jī)構(gòu)集中安置，并可以根據(jù)《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》的規(guī)定，開展家庭寄養(yǎng)”是分開敘述，由此可知該《意見》并不將法律孤兒歸為由民政部門監(jiān)護(hù)的范疇內(nèi)，不適用民政部門提供的救濟(jì)。

2006年的《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見》規(guī)定對(duì)監(jiān)護(hù)人無法履行職責(zé)的服刑人員子女也可以由流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)提供生活照料。這一條可以與上段推測(cè)相佐證，原先民政部門所提供的救濟(jì)并不對(duì)法律孤兒開放。2010年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》規(guī)定孤兒保障的對(duì)象是失去父母、查找不到生父母的未成年人。在該《意見》的指導(dǎo)下，民政部發(fā)放的基本生活費(fèi)的對(duì)象、開展的孤兒助學(xué)工程的對(duì)象以及完善孤兒基本生活的工作都不能包含事實(shí)無人撫養(yǎng)的法律孤兒。

2012年《未成年人保護(hù)法》第43條規(guī)定縣以上人民政府及其民政部門應(yīng)為流浪乞討等未成年人進(jìn)行救助，承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任(僅針對(duì)流浪乞討者)，對(duì)無法查明監(jiān)護(hù)人的未成年人，由民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)。但是法律孤兒的父母其實(shí)仍存在，所以其很可能得不到救助。2013年民政部在江蘇省昆山市、浙江省海寧市、河南省洛寧縣、廣東省深圳市等地開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作。其將兒童群體分為四個(gè)層次，法律孤兒在困境家庭兒童范圍內(nèi)，但困境兒童才是該項(xiàng)試點(diǎn)工作的重點(diǎn)。

2014年民政部發(fā)布了《關(guān)于開展第二批全國(guó)未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，其中的一項(xiàng)主要內(nèi)容就是拓展救助保護(hù)工作對(duì)象，法律孤兒也包含在拓展對(duì)象之內(nèi)。也可以推斷出第一批保護(hù)工作不涵蓋法律孤兒。該項(xiàng)工作力圖建立“以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會(huì)監(jiān)督為保障、國(guó)家監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充”的監(jiān)護(hù)制度。2014年的《社會(huì)救助暫行辦法》第14條規(guī)定國(guó)家對(duì)法定撫養(yǎng)義務(wù)人無撫養(yǎng)能力的未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養(yǎng)。第九章的臨時(shí)救助對(duì)象并沒有包括服刑人員子女，僅要求相關(guān)工作人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)將未成年人的流浪、乞討者護(hù)送到救助機(jī)構(gòu)。2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》細(xì)化了《社會(huì)救助暫行辦法》的臨時(shí)救助對(duì)象，其中流浪、乞討人員需處于遭遇火災(zāi)、交通事故、突發(fā)疾病或其他特殊困難的情況中，所以與法律孤兒的救助無關(guān)。

(4)擬制法定監(jiān)護(hù)。擬制法定監(jiān)護(hù)是擬制的基于血緣關(guān)系的監(jiān)護(hù)，如養(yǎng)父母對(duì)養(yǎng)子女。這一監(jiān)護(hù)就涉及收養(yǎng)制度。結(jié)合1998年的《收養(yǎng)法》第4條、第5條可知，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、孤兒監(jiān)護(hù)人和生父母可將不滿14周歲的未成年人送養(yǎng)，且未成年人需滿足三個(gè)條件，其中之一是生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)，不知道是否包含法律孤兒。而且收養(yǎng)人需無子，除非收養(yǎng)三代內(nèi)旁系血親。第13條規(guī)定監(jiān)護(hù)人送養(yǎng)未成年孤兒的，須征得有撫養(yǎng)義務(wù)的人同意，否則變更監(jiān)護(hù)人。2000年的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第15條規(guī)定社會(huì)、個(gè)人舉辦以孤兒為對(duì)象的福利機(jī)構(gòu)時(shí)，必須與縣以上民政部門共同舉辦，收養(yǎng)孤兒時(shí)，應(yīng)由主管部門批準(zhǔn)并簽訂代養(yǎng)協(xié)議書。

(5)其他相關(guān)規(guī)定。這一段主要涉及無法歸類于上述幾個(gè)監(jiān)護(hù)制度中的其他有關(guān)監(jiān)護(hù)的規(guī)定和統(tǒng)一適用于上述監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定。與服刑人員息息相關(guān)的2012年的《監(jiān)獄法》對(duì)于服刑人員子女的監(jiān)護(hù)問題沒有任何規(guī)定。2012年《未成年人保護(hù)法》第16條規(guī)定不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的父母應(yīng)委托有監(jiān)護(hù)能力的成年人代為監(jiān)護(hù)。其中第53條規(guī)定人民法院可依申請(qǐng)撤銷不合格的監(jiān)護(hù)人，另行指定監(jiān)護(hù)人。第62條規(guī)定對(duì)不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)護(hù)人由其所在單位、居委會(huì)或村委會(huì)予以勸誡。2012年《預(yù)防未成年人犯罪法》第19條規(guī)定監(jiān)護(hù)人不得讓被監(jiān)護(hù)人脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住；第20條規(guī)定監(jiān)護(hù)人不得放棄監(jiān)護(hù)職責(zé)。否則可依第49條、第50條由公安機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行訓(xùn)誡。2014年的《家庭寄養(yǎng)管理辦法》規(guī)定民政部門負(fù)責(zé)家庭寄養(yǎng)監(jiān)督管理工作，部門下的兒童福利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。第29條規(guī)定家庭寄養(yǎng)經(jīng)費(fèi)由人民政府予以保障。

二、現(xiàn)有法律孤兒監(jiān)護(hù)制度的缺陷

以未成年人監(jiān)護(hù)制度的框架對(duì)法律孤兒監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行梳理后，后者在個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家救助中的弱勢(shì)地位便一清二楚。法律孤兒監(jiān)護(hù)制度現(xiàn)存的問題主要有以下六類：

1.法律位階過低，國(guó)家重視不夠

我國(guó)并沒有一部專門針對(duì)服刑人員未成年子女的法律，本該有所規(guī)定的《監(jiān)獄法》也只字未提。與未成年人監(jiān)護(hù)制度息息相關(guān)的《婚姻法》《民法通則》《未成年人保護(hù)法》并沒有構(gòu)筑起法律孤兒監(jiān)護(hù)制度的框架。大部分與法律孤兒監(jiān)護(hù)有關(guān)的法律都屬于國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院部門規(guī)章，如國(guó)務(wù)院發(fā)布的各種管理辦法與民政部門發(fā)布的各種意見，其法律位階都低于由全國(guó)人大制定的法律。

由此可見，法律孤兒的問題并沒有引起國(guó)家足夠的重視。被學(xué)者譽(yù)為是新中國(guó)成立以來救助孤兒的第一個(gè)綜合性制度安排的由民政部門會(huì)同十四個(gè)部門印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》[2](P39)竟沒有將法律孤兒這一特殊的群體納入救助范疇中，僅要求各級(jí)政府可以依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)予以安排。2010年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》所針對(duì)的孤兒并不包括法律孤兒。2013年民政部門開展的建立適度普惠型兒童福利制度的試點(diǎn)工作將對(duì)困境兒童的救助作為重點(diǎn)建設(shè)工作，法律孤兒作為困境家庭兒童中的一個(gè)小分支并沒有吸引多大的關(guān)注度。2014年民政部展開的第二批未成年人保護(hù)試點(diǎn)工作才將保護(hù)對(duì)象擴(kuò)展至法律孤兒，至于落實(shí)情況還不清楚。

在眾多的法律法規(guī)中，《未成年人保護(hù)法》第16條規(guī)定了父母委托監(jiān)護(hù)的責(zé)任。該條與法律孤兒的權(quán)益息息相關(guān)，只是不能明確父母是否包含服刑人員。如果包括服刑人員，委托他人監(jiān)護(hù)作為服刑人員當(dāng)然的責(zé)任該如何去實(shí)行，不實(shí)行又會(huì)如何，法律并沒有給予明確的規(guī)定。

2.孤兒定義不明確 ，法律孤兒邊緣化

我國(guó)孤兒監(jiān)護(hù)制度處于建立的過程中，相應(yīng)的法律法規(guī)不能很充分地保障孤兒監(jiān)護(hù)制度的落實(shí)。在這樣不完備的法律體系下，孤兒定義的模糊更加劇了法律孤兒被邊緣化的處境?！痘橐龇ā返?8條、第29條中提到的父母無力撫養(yǎng)的未成年人并不能完全涵蓋法律孤兒的范圍。法律孤兒還包括父母一方入刑，另一方無能力或由于其他原因無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的未成年人。所以法律孤兒很可能會(huì)面臨父母一方有能力撫養(yǎng)但卻不撫養(yǎng)的情況，這時(shí)候《婚姻法》是否適用就成為一個(gè)疑問了。

《民法通則》為未成年人規(guī)定了除父母以外的四類監(jiān)護(hù)主體，但前提是父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力。為評(píng)估監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力，某課題組在問卷中詢問了年齡、健康水平和文化程度等基本信息，故可知監(jiān)護(hù)能力所涉及的方面。[13]法律孤兒的雙親一般都有監(jiān)護(hù)能力，但因人身不自由而不能照常履行。所以《民法通則》能否適用于確定法律孤兒監(jiān)護(hù)權(quán)仍有疑問。2006年的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》明確將事實(shí)無人撫養(yǎng)的未成年人定義為孤兒。2010年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》所定義的孤兒是失去父母、查找不到生父母的未成年人。

3.公社監(jiān)護(hù)制度的合理性不足

《民法通則》第16條規(guī)定了公社監(jiān)護(hù)制度，即由單位、村委會(huì)、居委會(huì)或民政部門提供監(jiān)護(hù)的制度。由于獨(dú)生子女制度的長(zhǎng)期推廣，大量的近親屬將不復(fù)存在，公社監(jiān)護(hù)采用的可能性有所增強(qiáng)，但是并沒有法律詳細(xì)規(guī)定這種制度的具體執(zhí)行方式。但撇開法律規(guī)定不足的因素，由上述幾個(gè)主體對(duì)法律孤兒進(jìn)行監(jiān)督的合理性有待考究。之所以將單位納入監(jiān)護(hù)主體中，是因?yàn)閱挝皇怯?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府對(duì)未成年人履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的具體承擔(dān)者。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的單位是國(guó)家職能的替代者。[14]但是隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，單位已經(jīng)脫離統(tǒng)管統(tǒng)籌的強(qiáng)有力的政府管控中，這時(shí)候仍將其作為落實(shí)國(guó)家監(jiān)護(hù)的主體之一是不合理的。 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，單位與職工之間主要是勞動(dòng)合同關(guān)系，而且就業(yè)人員流動(dòng)越來越頻繁，單位缺乏履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的意愿和能力。

根據(jù)我國(guó)《憲法》的規(guī)定，“兩委會(huì)”在性質(zhì)上均屬于群眾性自治組織。它們并不是福利機(jī)構(gòu)，將“兩委會(huì)”確定為未成年人的監(jiān)護(hù)人也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的遺留物。在當(dāng)時(shí)，“兩委會(huì)”確實(shí)能夠有效地對(duì)轄區(qū)內(nèi)的群眾進(jìn)行有效的管理。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有些村民委員會(huì)形同虛設(shè)，“兩委會(huì)”的成員一非專職，二無報(bào)酬，根本不具備對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)條件。[11](P30)由民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的規(guī)定也不合理，因?yàn)榧幢惴ㄔ号袥Q由民政部門擔(dān)任，具體的監(jiān)護(hù)責(zé)任卻是由民政部門下轄的救助機(jī)構(gòu)擔(dān)任的。民政部門在孤兒監(jiān)護(hù)中的角色應(yīng)是宏觀統(tǒng)籌的，建立多元救助體系，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)護(hù)主體的監(jiān)督，若其本身成為監(jiān)護(hù)人不僅毫無必要，反而會(huì)阻礙其履行其他更有意義的職責(zé)。

4.擬制法定監(jiān)護(hù)的條件苛刻又模糊

法律孤兒是否適用于收養(yǎng)，并且如何去落實(shí)都存疑。法律孤兒其實(shí)存在生父母，如果法律孤兒已由親屬或國(guó)家進(jìn)行監(jiān)護(hù)，在決定送養(yǎng)的問題上，法律并沒有明確這三者的先后次序。而未成年人能被收養(yǎng)需滿足三個(gè)條件，與法律孤兒有關(guān)的條件是生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)。但法律孤兒的生父母是否包含在有特殊困難無力撫養(yǎng)的范疇內(nèi)也模棱兩可。如果法律孤兒有父母外的監(jiān)護(hù)人的，監(jiān)護(hù)人送養(yǎng)孤兒需要得到有撫養(yǎng)義務(wù)的人的同意，若不同意則由法院另行指定。假設(shè)適用于未成年人監(jiān)護(hù)制度的法律適用于法律孤兒，若法律孤兒存在有撫養(yǎng)義務(wù)的人，那么監(jiān)護(hù)人必在這群人的范圍內(nèi)，撫養(yǎng)人雖無先后順序，但監(jiān)護(hù)人有順位，很有可能會(huì)發(fā)生處于后位監(jiān)護(hù)人的撫養(yǎng)人否定先位監(jiān)護(hù)人的撫養(yǎng)人，并且不同意送養(yǎng)的撫養(yǎng)人是否就是法院另行指定的人，這幾個(gè)問題法律并沒有明確規(guī)定。

5.國(guó)家監(jiān)護(hù)的定位不合理

《民法通則》中將國(guó)家監(jiān)護(hù)的地位置于法定監(jiān)護(hù)與意定監(jiān)護(hù)之后，且處于公社監(jiān)護(hù)的最后一個(gè)選項(xiàng)中。2014年民政部發(fā)布的《關(guān)于開展第二批全國(guó)未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，就力圖建立“以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會(huì)監(jiān)督為保障、國(guó)家監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充”的監(jiān)護(hù)制度。國(guó)家監(jiān)護(hù)基本上是處于補(bǔ)充的地位，其應(yīng)有的作用沒有得到發(fā)揮。國(guó)家監(jiān)護(hù)是二戰(zhàn)后福利國(guó)家理念在兒童保護(hù)領(lǐng)域的體現(xiàn)，公權(quán)力介入監(jiān)護(hù)領(lǐng)域也是各國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度改革的趨勢(shì)，也是履行《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》的要求。[15]我國(guó)目前處于“政府主導(dǎo)”型權(quán)力運(yùn)作模式下，政府對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)負(fù)有當(dāng)然責(zé)任。學(xué)者也建議國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)在法律孤兒的救助中處于主導(dǎo)地位，并與其他非政府組織互補(bǔ)互助。[16]

6.對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督不力

目前，我國(guó)缺乏對(duì)監(jiān)護(hù)人有效的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于不履行職責(zé)的監(jiān)護(hù)人最多予以訓(xùn)誡，讓其改過自新，并不能起到良好的規(guī)制監(jiān)護(hù)行為的作用。大多數(shù)來自監(jiān)護(hù)人的侵害行為都沒有受到法律的追究，除非性質(zhì)極其惡劣，否則就能長(zhǎng)期隱藏而不被人發(fā)現(xiàn)。[17](P35)

一般說來，監(jiān)護(hù)人很自然地都會(huì)認(rèn)為是保護(hù)兒童合法權(quán)益的。其實(shí)不然，在日常生活中，往往被認(rèn)為最不會(huì)出現(xiàn)問題的地方就是最容易出現(xiàn)漏洞的地方。從近期發(fā)生的許多監(jiān)護(hù)人侵害未成年人的案件來看，其實(shí)絕大部分都是監(jiān)護(hù)人并沒有意識(shí)到自身的這種行為已經(jīng)觸犯了國(guó)家法律，而且他們會(huì)認(rèn)為自己的行為實(shí)際是為了監(jiān)督對(duì)象好，為了他們的成長(zhǎng)。之所以出現(xiàn)這種情況，與我國(guó)數(shù)千年的傳統(tǒng)法律文化密切相關(guān)。我國(guó)數(shù)千年來是一個(gè)血親社會(huì)，尊長(zhǎng)對(duì)于卑幼有管教權(quán)，這種管教一般不會(huì)受到法律的追究，而這種管教又往往是帶有暴力色彩的，包括語言暴力和肢體暴力。盡管我們目前已經(jīng)過渡到了現(xiàn)代社會(huì)，但是這種中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的烙印依然很深。這就給對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督施行起來非常不便，因?yàn)楹芏嗳藭?huì)想當(dāng)然地認(rèn)為這是正常的行為，自己也不便干預(yù)別人的家事。正是出于這種原因，導(dǎo)致現(xiàn)在對(duì)于監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督十分不力。此外，目前有關(guān)監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的機(jī)制也很不完善。這一監(jiān)督目前在操作上也面臨著諸多問題。畢竟這些侵害行為絕大部分是發(fā)生在家中，屬于隱私的地方，外部人很難發(fā)現(xiàn)問題，公權(quán)力一般也很難介入。國(guó)家在這方面的監(jiān)管機(jī)制的不完善，也就導(dǎo)致了目前監(jiān)護(hù)人對(duì)于未成年人侵害而難得到治理現(xiàn)象的頻發(fā)，這是一個(gè)不容忽視的問題。

三、解決途徑

通過對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)制度的整理，我們得知該監(jiān)護(hù)制度對(duì)于法律孤兒而言的諸多亟待改進(jìn)之處?，F(xiàn)就上述所提及的問題提出自己的意見，以期法律孤兒的監(jiān)護(hù)制度能夠變得更為合理。

1.制定專門的法律，明確法律適用范圍

目前我國(guó)并沒有專門調(diào)整法律孤兒監(jiān)護(hù)的社會(huì)關(guān)系的法律，很多規(guī)范法律孤兒監(jiān)護(hù)問題的都是借用涉及未成年人、孤兒監(jiān)護(hù)的法律條文，所能借鑒的法律所處的位階并不高，權(quán)威性不足。僅有的相關(guān)規(guī)定還存在定義不明的情形，使得法律孤兒的權(quán)益很難得到保障。隨著社會(huì)的不斷變遷，犯罪形式日益多變，服刑人員的數(shù)量也會(huì)與日俱增，所以制定針對(duì)法律孤兒或者事實(shí)孤兒的專門法律是非常有必要的，這也是法律的預(yù)見性所要求的。同時(shí)為了節(jié)約立法成本，應(yīng)充分利用現(xiàn)有的法律規(guī)范調(diào)整法律孤兒監(jiān)護(hù)問題，這就要求涉及孤兒救濟(jì)的相關(guān)法律法規(guī)明確救濟(jì)對(duì)象。

2.建立服刑人員家庭情況調(diào)查制度，明確法律孤兒主體

如果制定了相應(yīng)的法律，但是卻無法落實(shí)到具體的對(duì)象上，便無法發(fā)揮出法律應(yīng)有的功效。法律孤兒與其他孤兒有一個(gè)明顯的不同，這便是這類群體數(shù)量的較好統(tǒng)計(jì)。因?yàn)槿珖?guó)服刑人員的數(shù)量是記錄在案的，并且人員分布也是相對(duì)集中的，只需要在服刑時(shí)對(duì)這些人員進(jìn)行家庭情況調(diào)查，便可以知曉子女?dāng)?shù)量以及監(jiān)護(hù)的基本情況。并且要求這類服刑人員在幾種監(jiān)護(hù)模式中進(jìn)行選擇，當(dāng)然選擇不是一次性的，因?yàn)檫€涉及被選一方的意愿問題。為落實(shí)這一項(xiàng)工作，需要在監(jiān)獄中設(shè)立專門人員管理此項(xiàng)事務(wù)，由其在服刑人員子女與服刑人員之間，在選定的監(jiān)護(hù)人與服刑人員子女間牽線搭橋。

3.修改公社監(jiān)護(hù)中的監(jiān)護(hù)主體，強(qiáng)化政府責(zé)任

公社監(jiān)護(hù)實(shí)則就是國(guó)家監(jiān)護(hù)，單位、兩委會(huì)和民政部門都是落實(shí)國(guó)家監(jiān)護(hù)的具體單位。但是由于時(shí)過境遷，單位與兩委會(huì)作為監(jiān)護(hù)主體的合理性與必要性都大幅度地被削弱。而作為落實(shí)國(guó)家監(jiān)護(hù)最重要的民政部門自身并不適合履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，而是附屬其的各種救助機(jī)構(gòu)才是具體落實(shí)監(jiān)護(hù)工作的主體。所以應(yīng)將公社監(jiān)護(hù)中的監(jiān)護(hù)主體明確為民政部門下轄的各種救助機(jī)構(gòu)。并且必須明確救助機(jī)構(gòu)救助的對(duì)象，因?yàn)椴煌N類的孤兒有其特性與獨(dú)特的需要。法律孤兒作為有生身父母，但是卻因父母一方或雙方服刑等情況而成為事實(shí)上的孤兒，其所承受的巨大心理落差與外界的歧視眼光都很容易促使其采取極端的行為報(bào)復(fù)社會(huì)。為防微杜漸，救助機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)法律孤兒群體設(shè)置合適的課程，力圖構(gòu)建起正確的價(jià)值觀、人生觀與世界觀。在法律孤兒群體的監(jiān)護(hù)問題上，作為國(guó)家監(jiān)護(hù)代表的政府應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的主導(dǎo)性作用，積極開展社會(huì)救助工作，為受到國(guó)家監(jiān)護(hù)的法律孤兒提供良好的生活、教育環(huán)境，為其提供社會(huì)的關(guān)愛，避免其形成扭曲的人格，為其與社會(huì)對(duì)接做好充分的前期工作。

4.另行規(guī)定法律孤兒收養(yǎng)條件

不論現(xiàn)有的收養(yǎng)制度是否適用于法律孤兒，法律孤兒的收養(yǎng)問題都需要國(guó)家予以重視。法律孤兒不同于其他喪失雙親的孤兒，對(duì)這類群體的收養(yǎng)必須由法律另行規(guī)定。首先應(yīng)將生父母的同意視為法律孤兒收養(yǎng)的必要條件之一，并且依法律孤兒不同的年齡層決定是否征求其意見。其次修改對(duì)收養(yǎng)人資格的限制，并不嚴(yán)格要求收養(yǎng)人無子女，但需對(duì)收養(yǎng)人所從事的職業(yè)進(jìn)行調(diào)查，以免法律孤兒受到二次傷害。

5.建立監(jiān)督監(jiān)護(hù)人機(jī)制

我國(guó)《民法通則》對(duì)監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)未作明確規(guī)定，但依其精神，未成年人父母所在單位、未成年住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)及人民法院是監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)。[17](P35)但是單位、兩委會(huì)已經(jīng)不再充當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代群眾大管家的角色了，由其落實(shí)對(duì)監(jiān)護(hù)的監(jiān)督工作不僅空泛而且不具操作性。人民法院更不會(huì)主動(dòng)去監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)工作。因此，國(guó)家應(yīng)建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，或者將監(jiān)督職責(zé)落實(shí)到現(xiàn)有的具體機(jī)構(gòu)上。

這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)主體的信息統(tǒng)計(jì)工作與定期的回訪調(diào)查工作，并且也負(fù)責(zé)向監(jiān)護(hù)主體發(fā)放監(jiān)護(hù)資金。如果一味地強(qiáng)調(diào)監(jiān)護(hù)主體的責(zé)任，而不給予其報(bào)酬，很難讓監(jiān)護(hù)主體繼續(xù)自愿地履行對(duì)法律孤兒的監(jiān)護(hù)責(zé)任。而定期的回訪工作便是確認(rèn)報(bào)酬發(fā)放與否的關(guān)鍵步驟。其中也可能會(huì)發(fā)生監(jiān)護(hù)主體與監(jiān)督主體狼狽為奸侵吞國(guó)家財(cái)產(chǎn)的行為，但此類問題波及的領(lǐng)域太廣，若因?yàn)槎沤^腐敗的發(fā)生而使整個(gè)監(jiān)督機(jī)制就停止運(yùn)行，就有些舍本逐末了。本文暫且不涉及如何制止監(jiān)督過程中的腐敗問題。

四、結(jié)語

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，法律孤兒的救濟(jì)難題會(huì)愈來愈嚴(yán)重，急需采取措施解決法律孤兒救濟(jì)所面臨的問題，而救濟(jì)的核心便是落實(shí)監(jiān)護(hù)權(quán)。直接借助現(xiàn)有的未成年人監(jiān)護(hù)制度對(duì)法律孤兒進(jìn)行救濟(jì)是行不通的，首先針對(duì)未成年人的幾種監(jiān)護(hù)制度本身的制度設(shè)計(jì)就有缺陷，再加之適用對(duì)象的模棱兩可，使得法律孤兒很可能陷入無人監(jiān)護(hù)的境地。唯有制定專門的法律法規(guī)，建立事前調(diào)查制度與監(jiān)督監(jiān)護(hù)人制度，并發(fā)揮國(guó)家監(jiān)護(hù)在整個(gè)法律孤兒救助過程中的重要作用，才能確保法律孤兒的監(jiān)護(hù)得到落實(shí)，問題得以解決。

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Flaws and Solutions towards Guardian System of the Legal Orphans

YOU Jiao-jiao

(College of Law, East China Uuniversity of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

The problem of legal orphans is in urgent need of improvement due to the delay in aid and the lack of law. The improvement of legal orphans is conducive to the protection of human rights, the reconstruction of prisoners and the eradication of social risks. The existing system of guardianship of minors can reflect the protection of legal orphans in one way. There are still shortcomings in the design of the guardianship system. The solution of these shortages needs to clarify five aspects as the scope of the law, legal orphans, national guardianship, orphans adoption conditions, guardianship. Only by focusing on the improvement of the above five aspects can the issue of guardianship of legal orphans be properly addressed.

legal orphans; factual orphans; guardianship system; protection of minors

2017-04-20

尤嬌嬌(1993-)，女，浙江溫州人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院法律史專業(yè)碩士研究生，主要從事法理學(xué)、法史學(xué)研究。

D923.8

A

1008-469X(2017)03-0052-07