生態(tài)補償機制法制化研究
——以京津冀為例

鄭新建

(河北廣播電視大學，河北 石家莊 050071)

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生態(tài)補償機制法制化研究
——以京津冀為例

鄭新建

(河北廣播電視大學，河北 石家莊 050071)

生態(tài)補償機制法制化創(chuàng)新是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，意味著對現(xiàn)有管理機制和生態(tài)治理機制的矯正。目前生態(tài)補償機制法制化進程中還存在一些困境和癥結(jié)，有必要通過專項立法、協(xié)同立法等創(chuàng)新手段破解生態(tài)補償機制失靈的難題，同時根據(jù)生態(tài)補償法律需求和生態(tài)文明建設(shè)實際，修訂有關(guān)法律法規(guī)、健全配套制度，以高質(zhì)量的法律供給，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護航。

生態(tài)補償；法制化；機制創(chuàng)新；法律制度供給

一、生態(tài)補償機制的實踐探索與政策安排

我國生態(tài)補償經(jīng)歷了試點先行、政策引導以及政府工作規(guī)劃等過程，目前仍處在不斷地探索與實踐中。自20世紀90年代起，原國家環(huán)?？偩窒群笤诤颖?、遼寧等11個省(區(qū))的685個縣(單位)和24個國家級自然保護區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補償費。2007年制定了《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》，在自然保護區(qū)等重要領(lǐng)域開展補償試點工作，探索多樣化的生態(tài)補償模式。

在京津冀地區(qū)，2005年北京開始對河北進行生態(tài)補償，每年投入2 000萬元專項資金，改善水源涵養(yǎng)地生態(tài)環(huán)境。2006年京冀簽訂了《關(guān)于加強經(jīng)濟與社會發(fā)展合作備忘錄》，商定到2009年，北京市投入1億元水資源環(huán)境治理合作資金，用于官廳、密云水庫水污染治理和節(jié)水產(chǎn)業(yè)建設(shè)；2008年又簽署《關(guān)于進一步深化經(jīng)濟社會發(fā)展合作的會談紀要》，商定到2011年，北京市投入1億元資金，用于懷來、赤城、灤平、豐寧四縣的水源保護林建設(shè)。天津市每年向河北投入3 000萬元資金，用于改善灤河水源水質(zhì)。2015年，北京市與承德市啟動跨區(qū)域碳排放交易試點工作，探索市場化手段生態(tài)補償。圍繞水源涵養(yǎng)、流域保護、防護林建設(shè)等方面，京津冀三地積極磋商協(xié)調(diào)，開展相關(guān)調(diào)研，按照“誰受益、誰補償”的原則，積極落實對張家口、承德兩市的生態(tài)補償。2015年12月，《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出加快拓展生態(tài)空間、強化污染治理和將京津冀區(qū)域打造成為生態(tài)修復、環(huán)境改善示范區(qū)的目標。

從全國范圍看，各地紛紛出臺生態(tài)補償?shù)恼咝晕募?。如浙江、廣東、江蘇蘇州等省、市結(jié)合本地生態(tài)補償實踐制定了本行政區(qū)域施行的生態(tài)補償條例。同時，在國家支持下，跨省、跨流域性水生態(tài)補償工作有了較大突破。如安徽、浙江兩省在新安江流域開展的水環(huán)境橫向補償試點，流域水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好。

2016年3月中央全面深化改革領(lǐng)導小組第22次會議審議通過了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，國務院隨后出臺《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，生態(tài)補償機制建設(shè)工作駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

二、生態(tài)補償機制法制化進程中的困境

1.我國生態(tài)補償制度的立法梳理

我國生態(tài)補償制度自20世紀90年代末開始在多部法律法規(guī)中得以確認。如《森林法》規(guī)定：“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理?！薄端廴痉乐畏ā芬?guī)定：“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制?！贝送?，《水土保持法》《礦產(chǎn)資源法》《草原法》等也對相關(guān)補償問題作出了規(guī)定。

2016年修訂后的《環(huán)境保護法》第31條明確國家建立、健全生態(tài)保護補償制度，提出：“國家指導受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償?！敝链?，生態(tài)保護補償制度實現(xiàn)了從單行法到環(huán)保基本法律的全面確立，真正成為生態(tài)文明建設(shè)的一項基本保障制度。

2.生態(tài)補償機制法制化進程中的困境及癥結(jié)

生態(tài)補償制度盡管在環(huán)?；痉珊椭T多單行法中得以確立，但不容樂觀的生態(tài)現(xiàn)實表明，生態(tài)補償機制在法制化進程中仍面臨困境。

(1)生態(tài)補償機制在一定程度上出現(xiàn)失靈。生態(tài)的系統(tǒng)性、整體性、關(guān)聯(lián)性要求生態(tài)保護與治理(包括補償)應該是綜合性、一體化的。典型表現(xiàn)在流域性、跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理，因地域性、塊狀化的不同行政區(qū)域分布，導致生態(tài)補償機制一定程度上出現(xiàn)失靈，難以適應全域性、整體化生態(tài)保護與治理(包括補償)要求。實現(xiàn)生態(tài)治理和補償，不單單是一個行政區(qū)(省)域、一個部門能夠解決的，而是需要打破行政、立法壁壘，進行周密的法制設(shè)計和安排。否則，生態(tài)環(huán)境保護與治理(包括補償)必然陷入不同區(qū)域間相互博弈、難以協(xié)調(diào)的困境。

(2)生態(tài)補償制度條款碎片化，生態(tài)治理(包括補償)相關(guān)方權(quán)利義務不對等問題突出。生態(tài)補償?shù)臈l款零星地散布在不同的法律、政策文件中，其對生態(tài)關(guān)系各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務、責任界定不明確，甚至缺乏可操作性的具體規(guī)定，造成實際執(zhí)行中無章可依。2013年《國務院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告》認為，目前我國生態(tài)補償存在保護者和受益者的權(quán)責落實不到位的現(xiàn)象。開發(fā)者生態(tài)保護義務履行不到位，生態(tài)保護者的責任不到位。[1]

(3)生態(tài)補償法律制度供給缺乏。盡管《環(huán)境保護法》《森林法》《草原法》《自然保護區(qū)條例》等法律中均有生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容，但主要是原則性、鼓勵性規(guī)范，而無具體的制度安排條款?！罢l開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則缺乏制度化支撐，補償制度沒有細化、難以落實，甚至根本談不上誰受益誰補償。

三、生態(tài)文明建設(shè)環(huán)境下生態(tài)補償機制的法制化創(chuàng)新

生態(tài)文明建設(shè)環(huán)境下生態(tài)補償機制的建立和完善在于法制化創(chuàng)新，它意味著對現(xiàn)有管理機制和生態(tài)治理機制的矯正。針對生態(tài)補償機制法制化進程中的困境及癥結(jié)，應從以下方面作出調(diào)整和安排。

1.通過創(chuàng)新立法破解生態(tài)補償機制失靈的難題

(1)國家層面跨區(qū)域?qū)ｍ椓⒎?。對具有流動性、跨區(qū)域、涉及國計民生的重大事項，地方難以管理或分別管理會限制其功效的行業(yè)與事業(yè)，中央享有專有立法權(quán)。全國人大及其常委會、國務院作為有權(quán)立法機關(guān)，可以針對跨行政區(qū)域有關(guān)生態(tài)環(huán)保等重大事項進行專項立法，破除立法和行政壁壘。通過立法加強流域管理，國內(nèi)外都有成例可供借鑒。英國有《泰晤士河保護法》，美國有《田納西流域管理局法》，國內(nèi)則有《淮河流域水污染防治暫行條例》。[2]《淮河流域水污染防治暫行條例》是我國第一部比較完整、具有一定操作性的流域生態(tài)治理行政法規(guī)。京津冀海河流域生態(tài)補償問題完全可以在此模式基礎(chǔ)上通過國家層面跨區(qū)域?qū)ｍ椓⒎右詣?chuàng)新解決。

(2)區(qū)域協(xié)同立法。區(qū)域協(xié)同立法著眼于從法律制度層面進行協(xié)調(diào)安排，有利于打破行政壁壘。京津冀山水相連，生態(tài)環(huán)境保護與治理(包括補償)是協(xié)同立法的優(yōu)先選項。2015年3月，京津冀三地立法機關(guān)推出《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，在區(qū)域協(xié)同立法方面邁出重要步伐。三地可以根據(jù)京津冀生態(tài)保護與治理(包括補償)的實踐加強重大立法項目聯(lián)合攻關(guān)，統(tǒng)一立法目標，協(xié)調(diào)法律調(diào)控手段，實現(xiàn)預期法律效果。

(3)適時啟動生態(tài)法律一攬子修改。盡管我國環(huán)境保護法以及自然資源法律都有生態(tài)保護補償?shù)臈l款，但缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，形不成應有的合力，因此，應該在適當時機總結(jié)生態(tài)保護與治理(包括補償)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上啟動生態(tài)法律一攬子修改工作，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力的法律保障。

2.通過生態(tài)補償立法平衡生態(tài)相關(guān)方權(quán)利義務

2010年4月我國《生態(tài)補償條例》起草工作啟動，[3]但由于生態(tài)補償機制的復雜性，條例至今未能出臺?？上驳氖?，一些省、市地方政府紛紛出臺本行政區(qū)域的生態(tài)補償規(guī)章，推動了地方生態(tài)保護補償工作開展。從實踐看，由于生態(tài)相關(guān)方權(quán)利義務失衡，跨區(qū)域的流域生態(tài)補償問題難以取得令人滿意的效果。因此，權(quán)利義務配置已成為生態(tài)補償法律機制運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵一環(huán)，直接關(guān)系到生態(tài)補償制度能否得以有效實施。國家或區(qū)域生態(tài)補償立法除了科學確定生態(tài)補償?shù)姆N類、范圍和標準外，重點應放在確立和平衡生態(tài)相關(guān)方權(quán)利義務關(guān)系上，并將其作為生態(tài)保護補償?shù)幕驹瓌t。只有著重從權(quán)利與義務平衡的角度合理配置生態(tài)補償相關(guān)方權(quán)利義務，才能平衡區(qū)域利益沖突，從根本上解決日益嚴重的生態(tài)問題。

3.完善生態(tài)補償機制的具體制度

根據(jù)生態(tài)補償法律需求和生態(tài)文明建設(shè)實際，應當創(chuàng)新法律供給，加快出臺有關(guān)法律法規(guī)條款及配套制度，及時修改不符合發(fā)展需要的法律，以高質(zhì)量的法律供給，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護航。

(1)建立生態(tài)補償?shù)谋９贾贫?。保辜制度是中國古代法律中保護受害人的一種制度。生態(tài)補償?shù)谋９贾贫纫笊鷳B(tài)環(huán)境加害行為人，在法定的期限內(nèi)積極進行生態(tài)重建、生態(tài)改良，在保證生態(tài)恢復以及不出現(xiàn)更為嚴重的社會后果的同時，加害行為人可以承擔比較輕的法律責任。

(2)制定生態(tài)補償法律技術(shù)規(guī)范標準。除了已批準發(fā)布的《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理技術(shù)規(guī)范(試行)》《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理方案(規(guī)劃)編制規(guī)范(試行)》兩項國家環(huán)境保護標準外，急需將與生態(tài)補償相關(guān)的專門技術(shù)規(guī)范標準上升為國家環(huán)境保護標準。可以在全國范圍內(nèi)組建草原、土壤、森林等生態(tài)修復標準化技術(shù)委員會，匯集產(chǎn)、學、研各方力量，研究和制定對不同區(qū)域草原、土壤退化、沙化、鹽漬化等生態(tài)修復的技術(shù)規(guī)范，使其上升為法律技術(shù)規(guī)范標準，加快構(gòu)筑生態(tài)屏障，維護國家生態(tài)安全。

(3)探索建立生態(tài)補償保險制度。目前我國生態(tài)補償主要以行政方式與政府補償為主要手段。生態(tài)保險是生態(tài)補償機制的重要手段，應通過大膽創(chuàng)新，引入和運用商業(yè)保險機制，推動由政府補償向商業(yè)賠償轉(zhuǎn)變。同時，積極發(fā)展生態(tài)保險產(chǎn)品，推動創(chuàng)新生態(tài)保險產(chǎn)品實踐活動，利用生態(tài)保險產(chǎn)品，強化生態(tài)相關(guān)方承擔環(huán)境保護責任，更好地保障和服務生態(tài)文明建設(shè)。

(4)推動生態(tài)補償合同(協(xié)議)制度。中共中央、國務院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出開展橫向生態(tài)補償試點工作，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)纳鷳B(tài)保護補償機制。生態(tài)補償合同(協(xié)議)制度是拓展橫向生態(tài)保護補償方式，建立保護者和受益者之間良性互動的約束機制。生態(tài)相關(guān)方可根據(jù)當?shù)貙嶋H需求及操作成本等，協(xié)商選擇相宜的補償方式，實現(xiàn)成本共擔、效益共享、合作共治。

[1]國務院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告[EB/OL].中國人大網(wǎng), http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568.htm.2017-02-27.

[2]何輝利.京津冀協(xié)同發(fā)展中流域生態(tài)補償?shù)姆芍贫裙┙o[J].河北聯(lián)合大學學報(社會科學版),2015(3)：15-17.

[3]汪勁.論生態(tài)補償?shù)母拍睢浴渡鷳B(tài)補償條例》草案的立法解釋為背景[J].中國地質(zhì)大學學報(社會科學版),2014(1)：1-8.

Research on Legalization of Ecological Compensation Mechanism——A Case Study of Beijing,Tianjin and Hebei

ZHENG Xin-jian

(Hebei Radio & TV University, Shijiazhuang ,Hebei 050071, China)

Legal innovation of ecological compensation mechanism is the inevitable requirement of the construction of ecological civilization. It means to correct the existing management mechanism and ecological governance mechanism. At present, there are still some difficulties and problems in the legal system of ecological compensation mechanism. It is necessary to solve the problem of the failure in ecological compensation mechanism through special legislation, collaborative legislation and other innovations. At the same time, according to the legal requirements of ecological compensation mechanism and ecological civilization construction, the relevant laws and regulations should be amended and the supporting system should be improved in order to provide a high quality of law and protect the construction of ecological civilization.

ecological compensation； legalization； mechanism innovation; supply of legal system

2017-04-01

2016年度河北省社會科學基金項目《可持續(xù)發(fā)展視閾下的京津冀生態(tài)補償法制保障研究》(HB16FX010)

鄭新建(1966-)，男，河北武邑人，教授，主要從事法學研究。

D922.6

A

1008-469X(2017)03-0049-03