我國成人高等教育的市場化改革

劉鐵中

(湖南廣播電視大學，湖南長沙 410004)

我國成人高等教育的市場化改革

劉鐵中

(湖南廣播電視大學，湖南長沙 410004)

我國成人高等教育市場化程度不高，影響了成人高等教育的發(fā)展。大力推動市場化提升成人高等教育質(zhì)量，需要樹立成人高等教育市場觀，厘清政府與市場的邊界；權(quán)力適度下放，堅持高校自主與推動地方自治；大力發(fā)展民辦成人高等教育，積極開展國際交流與合作；以市場需求為本，提供差異化的教育服務。

成人高等教育；市場化；改革

一、引言

在構(gòu)建終身教育體系、建設終身學習型社會的浪潮中，成人高等教育地位日益凸顯，但也伴隨著一些問題，其核心是質(zhì)量問題。這既有教育需求側(cè)的原因，也有教育供給側(cè)的原因，相對而言，教育供給側(cè)的原因更為突出。在成人高等教育實踐中，由于歷史與現(xiàn)實的多方面原因，高校的文憑頒發(fā)權(quán)與學習者的學費之間產(chǎn)生了某種程度的“權(quán)錢交易”，教學過程空心化現(xiàn)象嚴重，考風考紀問題突出。以降低教學質(zhì)量為代價的教育“逆選擇”一定程度存在，并直接催生了經(jīng)濟社會發(fā)展中的“劣幣驅(qū)逐良幣”。成人高等教育美譽度不高，但規(guī)模巨大，我們必須認真對待。

如何提升成人高等教育的質(zhì)量，促進成人高等教育的健康發(fā)展？強化高等教育規(guī)范化管理，加強師資隊伍建設，積極應用現(xiàn)代信息技術(shù)，完善選人用人機制，當然都是一些重要“抓手”。但“外源性”的改革常?！芭霰凇?，“內(nèi)源性”的改革才能從根本上解決問題。市場經(jīng)濟的魅力在于，它植根于人的內(nèi)心深處，因而能極大地激發(fā)人們的主動性與創(chuàng)造性。通過政府加強監(jiān)管、學校自覺加強內(nèi)涵建設一定程度上能夠提升成人高等教育質(zhì)量，但效果并不顯著。加快成人高等教育的市場化改革，以市場機制為主導，增加有效供給，為人民群眾提供多樣化的選擇，促進優(yōu)勝劣汰，才是提高成人高等教育質(zhì)量的有效途徑。

二、我國成人高等教育領(lǐng)域市場化程度不高

1.市場化觀念滯后

長期以來，我國的教育事業(yè)被視為單純的公益事業(yè)，教育不得以營利為目的。1995年頒布實施的《教育法》規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)?！盵1]但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展日益顯露出不合時宜。2015年修訂的《教育法》規(guī)定“國家舉辦學校及其他教育機構(gòu)，應當堅持勤儉節(jié)約的原則。以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構(gòu)不得設立為營利性組織。”[2]這就相當于從法律上打開了教育市場化的大門，說明非財政性經(jīng)費、非捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的教育機構(gòu)是可以營利的。從理論與實踐中的爭議到法律規(guī)定的出臺，關(guān)于這一問題的探討已經(jīng)持續(xù)了相當長的時間。2002年出臺的《中華人民共和國民辦教育促進法》規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報”。[3]明確“公益性”又允許“獲得合理回報”，不直接宣布“民辦學?？梢誀I利”，反映出我們的探索與糾結(jié)。這種謹慎的改革收到了較好的效果。自《民辦教育促進法》頒布以來，我國民辦教育事業(yè)快速發(fā)展，為滿足人民群眾多樣化的教育需求作出了重要貢獻。“2015年，全國有民辦學校16.3萬所，占全國總數(shù)的31.8%；在校學生數(shù)4570.4萬人，占全國總數(shù)的17.6%。學前教育、義務教育、高中階段教育、高等教育的民辦學校數(shù)分別占民辦學?？倲?shù)的90%、6.6%、3.0%、0.4%。”[4]一大批優(yōu)質(zhì)民辦中小學的興起，不僅證明民辦教育大有可為，而且凸顯出進一步深化改革的必要性。投資教育可以獲得合理回報，投資教育也可以營利。我們不僅不應當限制民間資本進入教育領(lǐng)域，而且應當鼓勵民間資本投資教育并允許營利。我國教育的市場化程度不是“過了”，而是不足。允許民間資本投資教育，不僅可以為人民群眾提供多樣化的選擇，而且可以倒逼公立學校進行改革，形成一個充分競爭的教育市場，形成一個規(guī)模合理、質(zhì)量有保證的終身教育體系。然而，受傳統(tǒng)的“教育不得以營利為目的”觀念影響，相當一部分人對民間資本進入成人高等教育領(lǐng)域存有戒心或心存偏見，不利于成人高等教育的發(fā)展。市場化不是目的，教育事業(yè)也不應為“營利”或“不營利”束縛，提供“人民滿意的教育”才是我們的追求。

2.政府與市場邊界不清

構(gòu)建終身教育體系，建設學習型社會，需要厘清政府與市場的邊界。改革開放以來，我國政府對教育一直是“強控制”的，這是我國教育的一個基本特征，也是我國成人高等教育的一個基本特征。但這種“強控制”在成人高等教育領(lǐng)域卻沒有收到理想的效果，成人高等教育領(lǐng)域變得非常復雜繁瑣，亂象不少，質(zhì)量問題一直困擾大家，這也是社會各界關(guān)注的焦點。希望通過進一步加強政府控制以大幅度提升成人高等教育質(zhì)量顯然是難以實現(xiàn)的，市場化才是解決問題的有效途徑。政府管什么，不管什么；中央政府管什么，地方政府管什么，這些問題都需要作出恰切的回答。以現(xiàn)代遠程教育試點為例，自1999年在高校開展試點工作以來，已經(jīng)將近二十年，但目前還只有少數(shù)高?？梢蚤_展網(wǎng)絡高等學歷教育。為什么其它高等學校不行？在試點工作進行一段時間后，理應轉(zhuǎn)入常態(tài)。教育行政部門不應“選拔”確定哪些高?？梢蚤_展網(wǎng)絡高等學歷教育，而應設置準入條件，符合條件的高校都可以開辦，放開是大勢所趨。通過高等學校之間的充分競爭，通過市場機制去“逼迫”遠比教育行政部門去“控制”更能提升成人高等教育的質(zhì)量。況且，政府對教育的管理，不應只是注重辦學資質(zhì)的管理，而應注重全過程管理。實踐證明，只有全面夯實教育教學的各個環(huán)節(jié)，才能保證成人高等教育質(zhì)量。辦教育不能依賴于政府的控制，政府不是管得越多越好，也不是管得越嚴越好，規(guī)模比較容易管，控制招生數(shù)量及其比例即可；而要提升成人高等教育質(zhì)量，單純依賴政府控制是很難做到的，主要應由市場調(diào)節(jié)。

3.投資渠道狹窄，民辦成人高等學校稀少

當前，成人高等教育投資渠道單一，一定程度上阻礙了成人高等教育的發(fā)展。根據(jù)2016年全國成人高等學校名單，全國共有成人高等學校284所，民辦成人高等學校僅1所，即廣東新華教育學院，沒有一所是中外合作辦學、內(nèi)地與港澳臺地區(qū)合作辦學的。[5]民辦成人高等學校的稀少，一定程度上說明了我國成人高等教育領(lǐng)域競爭的不充分，這是制約成人高等教育質(zhì)量提升的重要原因。此外，社會資本以多種形式參與成人高等教育辦學的情況一定程度上存在，但整體上看成人高等教育領(lǐng)域市場化程度不高。相對而言，普通高等教育領(lǐng)域市場化程度更高。2015年，全國共有各級各類民辦學校16.27萬所，比上年增加7435所；民辦高校734所(含獨立學院275所)，比上年增加6所。[6]而2015年民辦成人高等學校僅1所，即廣東新華教育學院。[7]相對于義務教育、普通高等教育等領(lǐng)域而言，成人高等教育是一個更為開放的領(lǐng)域，市場化程度按常理應該更高。但事實上，成人高等教育卻坐在了教育市場化的后排。我國的政策法規(guī)是鼓勵發(fā)展民辦成人高等教育的，《中華人民共和國民辦教育促進法》《教育部關(guān)于鼓勵和引導民間資金進入教育領(lǐng)域 促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》中有明確的規(guī)定。社會資本可以光明正大地參與成人高等教育辦學的各個環(huán)節(jié)，并自行選擇營利或不營利。

三、大力推動市場化是提升成人高等教育質(zhì)量的必然選擇

1.樹立成人高等教育市場觀，以市場機制為主導

公辦學校存在一些弊端，僅僅寄希望于政府的嚴格監(jiān)管、公辦學校的道德自律與自覺作為是不夠的，必須通過市場化的手段來解決。大力發(fā)展民辦教育，通過市場競爭而不是“體制內(nèi)競爭”，教育資源有效配置，優(yōu)勝劣汰，是我國教育發(fā)展的基本途徑，即所謂的“以開放倒逼改革”，這與政府承擔必要的教育責任與財政義務是不矛盾的。教育作為一種公共產(chǎn)品，兼具公益性與產(chǎn)業(yè)性，引入市場機制有利于推動教育發(fā)展已成為人們的共識。在構(gòu)建終身教育體系，建設學習型社會的浪潮中，成人高等教育由“隱性市場”轉(zhuǎn)為“顯性市場”勢在必行。換言之，我們可以鄭重宣告，成人高等教育就是一個市場。大力發(fā)展成人高等教育，需要發(fā)揮政府、企業(yè)、教育機構(gòu)以及學習者自身等多方面的積極性。以市場機制為主導，鼓勵社會資本以多種形式參與成人高等教育辦學，有利于形成充分競爭的局面，提升成人高等教育質(zhì)量。在沒有適度外部壓力的情況下，試圖構(gòu)建一個內(nèi)部質(zhì)量標準并期望得到很好的實施是非常困難的。政府不是要禁止、限制民間資本投資教育，而是要為民辦教育積極創(chuàng)造條件、努力探索科學的質(zhì)量保證體系為核心的監(jiān)管體系。當前我國成人高等教育領(lǐng)域競爭是比較激烈的，但無序競爭比較多，我們要倡導的是公平、充分、有序的競爭。政府的作用在于制定好游戲規(guī)則并進行有效的監(jiān)管，而不是隨意進行干預。事實上，市場化不僅是提升成人高等教育質(zhì)量的必然選擇，也是發(fā)展成人高等教育的基本戰(zhàn)略。

2.權(quán)力適度下放，堅持高校自主與推動地方自治

當前，從成人高等教育的實際出發(fā)，我們一方面要正視成人高等教育領(lǐng)域存在的問題，大力加強內(nèi)涵建設，切實提高教育質(zhì)量。成人高等教育應在本、?？茖哟紊罡氉?，不可盲目提升辦學層次。換言之，教育行政部門應對成人高等教育的辦學層次進行適當控制，防止成人高等教育泡沫化。另一方面，權(quán)力的適度下放也是必要的。以遠程教育為例，辦學主體應進一步擴大，無論是部屬高校還是省屬高校，無論是公辦高校還是民辦高校，只要具備一定的條件，都可以開辦。同時，遠程教育專科的審核權(quán)應交給地方，并由地方承擔相應的監(jiān)管責任。通俗地講，本科及以上層次的遠程教育，原則上由教育部主管；?？茖哟蔚倪h程教育，原則上由省級教育行政部門主管。這也適用于整個高等教育領(lǐng)域。在這種框架下，“小開放”不僅成為合理的，也成為必要的了。當然這樣做要看時機是否成熟，或者說條件是否具備。從實際情況來看，一些高校尚不具備相應的能力，因此，賦權(quán)應當穩(wěn)步進行。權(quán)力適度下放，不僅可以提高行政效能，更重要的是有利于激發(fā)高校與地方的積極性與創(chuàng)造性，形成充分競爭的局面，提升成人高等教育的質(zhì)量。與此同時，權(quán)力必須與責任相伴隨，要強化高校與地方的責任，“或者說權(quán)力下放前先明確責任”，這樣才能達到改革的預期效果。由于權(quán)力與利益密切相關(guān)，利益博弈錯綜復雜，為避免改革成為簡單的“爭權(quán)奪利”，“辦學責任”應當成為中心話語。顯然，這場市場化改革是“頂層設計”的變革，需要中央政府主動推動，類似于基礎(chǔ)教育新課程改革。它不是一場“零和游戲”，社會各界積極參與、勇于擔當、奮力作為，完全可能實現(xiàn)“多贏”。

3.大力發(fā)展民辦成人高等教育，積極開展國際交流與合作

投資成人高等教育能否獲得合理的回報，是影響成人高等教育市場化的重要因素?！稗k學有風險，投資需謹慎”，是投資者應該明白的道理。對于那些不謀求“營利”的投資者來說，投資教育更傾向于普通教育，因為這往往帶來更高的社會評價。對于那些謀求“營利”的投資者來說，投資回報率是影響其行動的主要因素。投資者能否獲得足夠的回報，主要應由市場決定。在這方面，美國鳳凰城大學可以說是一個典范。鳳凰城大學創(chuàng)建于1976年，是阿波羅集團下屬的分支教育機構(gòu)?！?989年，鳳凰城大學成為美國第一個獲得認證的可提供網(wǎng)絡學位教育的私立營利性高等教育機構(gòu)，它提供的學歷文憑在美國28個州都予以承認。”[8]鳳凰城大學不僅形成了巨大的教育規(guī)模，創(chuàng)造了較高的社會價值，也創(chuàng)造了較好的經(jīng)濟效益，在世界成人高等教育市場掀起了一股旋風。美國鳳凰城大學代表著成人高等教育市場化的一種模式，可以為我國發(fā)展成人高等教育提供直接的借鑒。大力推動成人高等教育市場化，形式可以多種多樣。公立也好，私立也好，公私合營也好；內(nèi)地與港澳臺地區(qū)合作辦學也好，中外合作辦學也好；營利也好，非營利也好，只要能夠提供人民群眾滿意的教育，我們都歡迎。但在實踐操作中，我們要警惕各種“偽市場化”現(xiàn)象。“偽市場化”借教育市場化之名，或?qū)е聡匈Y產(chǎn)流失，或中飽私囊，或損害群眾利益，損害了教育市場化或民辦教育的聲譽，這也成為政府控制教育市場化步伐的重要原因，是我們堅決反對的。我們倡導的教育市場化，從來都是堂堂正正的。無論是公辦學校還是民辦學校，都必須遵循一個恰當?shù)挠螒蛞?guī)則。只有這樣，我們才能真正收獲教育市場化的“紅利”，人民群眾才能得到實實在在的好處。與此同時，我國成人高等教育需要積極融入國際化浪潮。“WTO服務貿(mào)易總協(xié)定第13條規(guī)定，除了由各國政府徹底資助的教學活動之外(核定例外領(lǐng)域)，凡收取學費、帶有商業(yè)性質(zhì)的教學活動均屬于教育貿(mào)易服務范疇。”[9]隨著經(jīng)濟全球化程度的加深、終身學習型社會的到來與信息技術(shù)的發(fā)展，我國的教育服務貿(mào)易必定會大大拓展。雖然“對外國機構(gòu)通過遠程教育和函授等方式向我國公民提供教育服務，我國可以完全自主地決定開放尺度，不受WTO協(xié)議的約束”[9]，但絕不意味著我國成人高等教育擁有“保護傘”。成人高等教育理應積極變革，不斷提升教育教學質(zhì)量，先行先試，主動擁抱世界，既要“引進來”，更要“走出去”，努力打造教育品牌，學會在國際市場“游泳”，形成較強的國際競爭力。

4.以市場需求為本，提供差異化的教育服務

當前，我國成人高等教育種類繁多，有自考、成教、網(wǎng)絡教育(開放教育)、黨校教育等，但總體上還是粗放型的，是一種“差不多”的成人高等教育。大力發(fā)展成人高等教育，應當以市場需求為本，從人民群眾的學習需要出發(fā)，為人民群眾提供個性化的學習服務。雖然人人享有個性化的優(yōu)質(zhì)教育只是一種理想，但可以成為我們努力的方向。人民群眾的學習需求有共性，也有個性，如農(nóng)民大學生培養(yǎng)與黨校教育就有很大的不同。我們既不能簡單地用辦普通高等教育的方式辦成人高等教育，也不能簡單地用辦黨校教育的方式來培養(yǎng)農(nóng)民大學生。當前，社會分工日益精細，人們的個性化學習需求也日益凸顯。發(fā)展成人高等教育，應當以市場需求為本，對人民群眾的學習需求與社會資源進行科學的分析，以此作為決策的基礎(chǔ)與我們行動的指南。從人們的實際需求出發(fā)，無疑是辦好成人高等教育的公認命題。但在我國成人高等教育領(lǐng)域，這一命題遭遇到了很大的挑戰(zhàn)，特別是在實踐當中。這也是我國成人高等教育質(zhì)量難以提升的核心問題。為什么成人高等教育質(zhì)量的提升這么難呢？我們的國情如何，學習者的狀況如何，我們必須有清醒的認識。成人高等教育文憑的含金量有多高，我們也必須有客觀的認識。我們不能賦予成人高等教育“不能承載之重”。換言之，我們只能讓成人高等教育成為它“自己”。它不是完美的，卻是真實的；它也許是簡單的，卻是有效的。當我們向?qū)W生提出教學目標時，它確定是可以實現(xiàn)的。我們不是在“show”，而是真真切切在育人。我們可以主動開放教室，開放課程，主動將考場向社會公眾敞開。我們所做的，都是實實在在的；學生真正獲得的，才是教育質(zhì)量的實際檢驗標準。成人高等教育的質(zhì)量問題，是我們不可回避的問題。解決這個問題，需要通過市場化去推動，也需要由市場來檢驗。政府過多的控制反而“費力不討好”。以成人高考為例，有學者主張取消改為“免試入學”。那么對于這個問題，我們應該進行市場分析?！澳贸煽紒碚f，2011年、2012年全國報名人數(shù)分別高達340萬、364萬?！盵10]“最新數(shù)據(jù)顯示，2013 年，廣東成人高考報名人數(shù)達35萬，比2012年增加了5.5 萬人，增長18.6%，成為全國第一成考大省?！盵10]如果成人高考規(guī)模已經(jīng)很小或比例很低，那么政府可以順勢取消。如果成人高考規(guī)模還比較大，說明人民群眾還認可這種教育類型，則暫不宜取消。政府應該順市場而為，順人民群眾的學習需求而為。成人高等教育全部改為“免試入學”或許也是可以的，但這需要進行科學嚴謹?shù)脑u估。無論是規(guī)模問題還是質(zhì)量問題，在成人高等教育領(lǐng)域，都應以市場機制為主導。從實際情況出發(fā)，以市場機制為主導，為人民群眾提供個性化的優(yōu)質(zhì)的成人高等教育，應當是我們的行動路線。

[1]中華人民共和國教育法——1995年3月18日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過[Z].中國高等教育,1995,(5):5-8.

[2]中華人民共和國教育法[N].人民日報,2016-2-23(023).

[3]中華人民共和國民辦教育促進法[J].新法規(guī)月刊,2003,(2):3-7.

[4]教育部.教育部有關(guān)負責人就《民辦教育促進法》修改情況答記者問[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/201611/t20161107_287961.html.

[5]教育部.2016年全國成人高等學校名單[EB/OL]. http://www.moe.edu.cn/.

[6]教育部.2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/.

[7]教育部.2015年全國成人高等學校名單[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_634/201505/t20150521_189479.html.

[8]王夢云,劉彩萍.美國成人教育市場化對我國成人教育的啟示——以鳳凰城大學為例[J].中國成人教育,2014,(6): 119-121.

[9]關(guān)于WTO教育服務貿(mào)易的背景資料[N].中國教育報,2002-5-11.

[10]賀林平.成人高考,為何熱度回升[N].人民日報,2013-12-19(018).

TheMarketizationReformofAdultHigherEducationinChina

LIU Tie-zhong

The marketization of adult higher education in China is not high, which affects the development of adult higher education. The promotion of the adult higher education quality through marketization relies on the establishment of the market concept in adult higher education, the clarification of the boundaries between government and market, the appropriate delegation of authority, and the adhere to the autonomy of universities and promotion of local autonomy. And in the meanwhile, we should vigorously develop private higher education, actively carry out international exchanges and cooperation and provide differentiated adult higher education based on market demand.

adult higher education; marketization; reform

2017-06-20

國家開放大學委托課題“國家開放大學教學質(zhì)量標準研究”(G14G2707Q)。

劉鐵中(1979— )，男，湖南廣播電視大學講師。

G724

：A

：1009-5152(2017)03-0024-05