改革措施重點解讀之四

張玉榮

鹽改《方案》明確提到完善食鹽儲備體系，建立由政府儲備和企業(yè)社會責(zé)任儲備組成的全社會食鹽儲備體系，確保自然災(zāi)害和突發(fā)事件發(fā)生時食鹽和原碘的安全供應(yīng)。

“高筑墻，廣積糧。”不只是糧食，作為老百姓家庭中的必需品——鹽，“廣積豐良”十分重要。古語也有云：“凡謀之道，周密為寶。”食鹽儲備關(guān)涉食鹽安全供應(yīng)，關(guān)系食鹽市場穩(wěn)定。

隨著全球經(jīng)濟一體化和我國經(jīng)濟市場化程度的日益提升，原有的食鹽儲備制度逐漸暴露出其體制性的缺陷，亟待制度性創(chuàng)新。2004年，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)就要求建立新的食鹽儲備制度，但這一制度在創(chuàng)建過程中，屢遭食鹽專營制度障礙：政企不分、產(chǎn)銷脫節(jié)和市場壟斷。

而今，最新的鹽業(yè)改革要清除這些制度性壁壘，構(gòu)建起完善的食鹽儲備制度。鹽改方案明確提到完善食鹽儲備體系，建立由政府儲備和企業(yè)社會責(zé)任儲備組成的全社會食鹽儲備體系，確保自然災(zāi)害和突發(fā)事件發(fā)生時食鹽和原碘的安全供應(yīng)。

為了防止供求失衡、產(chǎn)需不對稱，改革方案中提到要鼓勵企業(yè)在供求關(guān)系穩(wěn)定或產(chǎn)能大于需求時，在最低庫存基礎(chǔ)上建立成本自擔(dān)的社會責(zé)任儲備。

前段時間，國家發(fā)展改革委體制改革司巡視員王強率隊督查廣東的食鹽儲備。王強強調(diào)，食鹽市場的安全穩(wěn)定和食鹽儲備工作十分重要，要處理好大包裝和小包裝食鹽的市場平衡，切實保障應(yīng)對食鹽市場突發(fā)事件的能力和機制。

不得低于1個月食鹽消費量

政府食鹽儲備和企業(yè)社會責(zé)任儲備是非常重要的兩大體系，新的鹽業(yè)改革方案對此都有著明確的規(guī)定和計劃。改革《方案》中提到各?。▍^(qū)、市）根據(jù)本地食鹽供需情況建立政府食鹽儲備，儲備量不得低于本?。▍^(qū)、市）1個月食鹽消費量，可以依托現(xiàn)有食鹽批發(fā)企業(yè)倉儲能力，也可以選擇具備條件的食鹽生產(chǎn)企業(yè)實施動態(tài)儲備，本級財政預(yù)算應(yīng)安排資金對食鹽儲備給予貸款貼息、管理費支出等支持。

《方案》中還提到要加大對儲備補貼資金的審計力度，接受社會監(jiān)督。完善企業(yè)食鹽儲備制度，限定食鹽生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)的最低庫存和最高庫存，防止食鹽市場供應(yīng)短缺和企業(yè)囤積居奇，其中最低庫存不得低于本企業(yè)正常情況下1個月的平均銷售量，庫存具體標(biāo)準(zhǔn)由行業(yè)協(xié)會研究提出、工業(yè)和信息化部核定，各級鹽業(yè)主管機構(gòu)要加強對庫存情況的監(jiān)督檢查。

關(guān)于食鹽儲備，各省紛紛制定食鹽儲備實施方案。云南建立由政府儲備和企業(yè)社會責(zé)任儲備組成的全社會食鹽儲備體系。按照不低于全省1個月食鹽消費量，即2.5萬噸，建立政府省級食鹽儲備。此外，省屬鹽業(yè)企業(yè)也要按照2.5萬噸的數(shù)量，建立成本自擔(dān)的社會責(zé)任儲備。

江西省則明確全省食鹽儲備規(guī)模，根據(jù)近3年全省小包裝食鹽月均消費量1.25萬噸、大包裝食鹽月均消費量0.4萬噸的銷售情況，明確全省食鹽儲備的規(guī)模為：政府食鹽儲備總量為1.25萬噸小包裝食鹽和0.4萬噸大包裝食鹽;食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)、省鹽業(yè)集團公司所屬批發(fā)企業(yè)的企業(yè)社會責(zé)任儲備總量均不得小于1.25萬噸小包裝食鹽和0.4萬噸大包裝食鹽。

用鹽大省廣東，需要協(xié)調(diào)解決儲備鹽省外運輸，開展政府食鹽儲備專項督查。廣東省經(jīng)信委消費品工業(yè)處李海強向《小康》記者透露，“為確保按時完成食鹽儲備任務(wù)，省經(jīng)信委同省鹽務(wù)局分別與省商務(wù)廳、廣州鐵路（集團）公司、湖北省經(jīng)信委、省人民政府駐武漢辦事處等多方聯(lián)系，協(xié)調(diào)解決了湖北至廣東食鹽運輸專列問題?！?/p>

“國家儲備鹽是一種政府行為，國務(wù)院會在我們的老少邊窮地區(qū)建立分布比較平衡的儲備鹽， 一旦出現(xiàn)戰(zhàn)爭、鹽荒等，對老少邊窮地區(qū)進行及時救助，從而保證食鹽供應(yīng)的安全和穩(wěn)定?！彼拇ㄊ∽载暿宣}業(yè)歷史博物館副館長程龍剛向《小康》記者介紹說。

“儲備是為了應(yīng)急，應(yīng)對自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭等。因此鹽業(yè)儲備應(yīng)與糧食一樣，納入各級政府的物資儲備預(yù)算。”暨南大學(xué)食品安全教授唐書澤對此建議，“可以將鹽業(yè)儲備劃歸國家糧食儲備局，糧食儲備局有著很豐富的應(yīng)急物資儲備經(jīng)驗和技術(shù)?！?/p>

中國鹽文化研究中心主任曾凡英認(rèn)為，作為發(fā)展中國家，我國公共財政支出能力相對有限，食鹽儲備規(guī)模更應(yīng)兼顧社會效益和經(jīng)濟效益，以常態(tài)最優(yōu)規(guī)模儲備為主體，以危態(tài)國民經(jīng)濟動員為補充，為發(fā)揮食鹽儲備功能提供充足的物質(zhì)保障。因此，食鹽儲備規(guī)模效率原則應(yīng)該是在國民經(jīng)濟動員的支持下，以最小化的經(jīng)濟成本追求最大化的社會效益。

鼓勵企業(yè)建立社會責(zé)任儲備

我國鹽資源十分豐富，鹽行業(yè)多年來產(chǎn)大于銷。2015年我國原鹽產(chǎn)能11345萬噸，消費量為8876萬噸，其中食鹽消費量僅為1000萬噸左右。同時，我國食鹽市場供應(yīng)主體較多，登記注冊的鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)有300家左右，鹽業(yè)流通企業(yè)有4000多家。

為了防止供求失衡、產(chǎn)需不對稱，改革《方案》中提到要鼓勵企業(yè)在供求關(guān)系穩(wěn)定或產(chǎn)能大于需求時，在最低庫存基礎(chǔ)上建立成本自擔(dān)的社會責(zé)任儲備。原碘供應(yīng)按照現(xiàn)行方式管理，中央財政對原碘采購及碘添加劑生產(chǎn)、供應(yīng)給予適當(dāng)支持。對此，唐書澤認(rèn)為這樣的鼓勵是對的，但應(yīng)該有配套的鼓勵措施，“總體說來，企業(yè)儲備是一種經(jīng)濟行為，由市場經(jīng)濟予以調(diào)節(jié)。食鹽的儲備雖然有可能出現(xiàn)投機行為，但是也有很大的經(jīng)濟風(fēng)險?！?/p>

對于社會責(zé)任儲備，海南省東方鹽場場長黃照龍表示：“從事鹽行業(yè)，必須要擔(dān)當(dāng)社會責(zé)任，鹽有雙重性，既是政治的商品也是市場必需品。國家實行食鹽專營，其他行業(yè)暫時還不能進入，那么已有企業(yè)要承擔(dān)社會責(zé)任，建立社會責(zé)任儲備是必須的?！?/p>

海南省食品藥品監(jiān)督管理局鹽業(yè)改革組相關(guān)負(fù)責(zé)人李揚向《小康》記者介紹說，根據(jù)《鹽業(yè)體制改革方案》建立政府食鹽儲備的要求，海南省政府食鹽儲備委托省鹽業(yè)集團有限公司下屬的海南晶輝鹽業(yè)有限公司和全省八個鹽業(yè)分公司承儲，同時要求企業(yè)完成社會責(zé)任儲備。目前海南已達到政府儲備不低于本省3個月食鹽銷售量、企業(yè)社會責(zé)任儲備不低于本企業(yè)1個月銷售量的儲備規(guī)模，總儲備數(shù)量達到9600噸。

還需優(yōu)化地理布局和品種分配

我國地大物博，地理位置、區(qū)域交通各有不同，不同省份對于工作開展除了需要嚴(yán)格按照國家規(guī)定保障基本量，食鹽儲備這塊也會有著細(xì)致的“鹽”要求。不少專家認(rèn)為，國家食鹽儲備能否以最小化的經(jīng)濟成本獲得最大化的社會效益，不僅要求儲備規(guī)模最優(yōu)化，而且還需因地制宜，應(yīng)與儲備地理布局和儲備品種分配相關(guān)聯(lián)。

李揚介紹說，海南食鹽儲備數(shù)量高于國家要求。國務(wù)院改革方案要求政府食鹽儲備不低于本省1個月食鹽銷售量，海南要求3個月。海南儲備工作另有特點：建立儲備鹽滾動輪換機制，不斷更新儲備鹽產(chǎn)品，確保儲備鹽產(chǎn)品質(zhì)量;建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度，確保企業(yè)儲備到位。

李揚談到，“一方面督促有關(guān)部門和單位落實省級財政安排，確保對食鹽儲備給予管理費支出支持;另一方面每季度最后一個月的月末要求儲備企業(yè)自報食鹽儲備情況，省食品藥品監(jiān)管局、省國資委、省工信廳、省商務(wù)廳等部門每季度聯(lián)合組織一次儲備鹽檢查，確保企業(yè)食鹽儲備任務(wù)?！?/p>

此外，為了實現(xiàn)消除碘缺乏病的戰(zhàn)略目標(biāo)，多年來無論是產(chǎn)區(qū)的儲備中心，還是純銷區(qū)的儲備倉庫，都僅僅儲備碘鹽。但由于自然災(zāi)害等原因亟須非碘鹽，專家建議創(chuàng)立多元的食鹽儲備品種體系。

曾凡英認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急，不但要調(diào)整食鹽儲備的地理布局，還要合理配置各儲備品種的數(shù)量，即在食鹽純銷區(qū)的儲備倉庫還未配備加碘設(shè)備之前，應(yīng)將加碘食鹽配置給食鹽純銷區(qū)的儲備倉庫。

四川理工學(xué)院管理系教授呂福玉認(rèn)為，無機碘在高溫和光照條件下極易揮發(fā)，與未加碘食鹽相比較，需要更高的儲存條件，并且輪換周期更短，因而儲備成本更高。2008年，面對 50年未遇的大面積冰雪災(zāi)害， 由于國家儲備倉庫中沒有未加碘食鹽，廣東等地區(qū)只有動用國家儲備的加碘食鹽，付出了較高的經(jīng)濟代價;浙江、江西和武漢等地區(qū)因國家儲備食鹽不足，不得不臨時調(diào)用工業(yè)鹽來清除冰雪，給周邊環(huán)境造成了更高程度的污染。這場罕見的自然災(zāi)害告訴我們，必須優(yōu)化食鹽儲備品種結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化的儲備品種體系。

建立動態(tài)、立體食鹽儲備體系

其實早在2004年，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)就明確批示：建立兩級食鹽儲備制度，中央儲備由財政部拿錢， 地方儲備由當(dāng)?shù)亟鉀Q。國家發(fā)改委負(fù)責(zé)儲備計劃，財政部負(fù)責(zé)儲備資金，國資委負(fù)責(zé)監(jiān)督，中國鹽業(yè)總公司負(fù)責(zé)食鹽儲備。這表明，我國已勾畫出食鹽儲備制度的整體框架，對設(shè)計全新而完善的食鹽儲備制度發(fā)揮著導(dǎo)向性的作用。

長期以來，我國食鹽儲備形式單一，食鹽儲備僅為碘鹽實物儲備。國外大量戰(zhàn)略物資儲備的成功案例顯示，健全而完善的食鹽儲備制度應(yīng)具備多層次、立體化和動態(tài)化的儲備形式體系。呂福玉對此談到：國家“大儲備”法律明確規(guī)定，應(yīng)基于各種商品的屬性和特點，創(chuàng)新儲備形式。食鹽儲備既可以有形儲備，又可以無形儲備;既可以實物形態(tài)儲備，也可以貨幣形態(tài)儲備;既可以倉庫儲備，也可以市場儲備。也就是說，我們在儲備食鹽實物的同時，也應(yīng)儲備食鹽的生產(chǎn)能力;在儲備食鹽現(xiàn)貨的同時，也應(yīng)儲備食鹽期貨。

目前，在我國15類戰(zhàn)略物資儲備中，除糧、棉等少數(shù)商品外，包括食鹽在內(nèi)的絕大部分商品還沒有期貨市場。呂福玉認(rèn)為期貨儲備缺位，是我國戰(zhàn)略物資儲備的一個重大缺陷?！皬膭?chuàng)建食鹽期貨的角度出發(fā)，也應(yīng)該改革食鹽專營制度，突破其體制性障礙，營造公平競爭的市場氛圍，打造多元化的市場主體，逐步形成符合市場經(jīng)濟規(guī)律的價格機制，進而盡快建立食鹽期貨市場，以無形儲備來補充有形儲備。惟其如此， 才能創(chuàng)新多層次的食鹽儲備形式，逐漸構(gòu)建起以實物儲備為主體、以生產(chǎn)能力儲備為補充和以期貨儲備為延伸的動態(tài)化、立體化的食鹽儲備形式體系?！?/p>

編輯/韓靜