論精準扶貧政策下殘障人就業(yè)權(quán)的保障

摘 要：精準扶貧，對于中國殘障事業(yè)而言是一個節(jié)點，更是一個起點。自2012年國務院辦公廳提出“到2020年中國殘障人要與全社會同步全面實現(xiàn)小康”以來，我國貧困地區(qū)面貌得到顯著改善，但目前貧困殘障人的生存及發(fā)展形勢仍十分嚴峻。要實現(xiàn)讓殘障人與全社會同步小康的目標，僅僅依靠國家財政補貼、社會救濟是遠遠不夠的，在這種形勢下促進殘障人自身就業(yè)就顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：精準扶貧；殘障人；就業(yè)權(quán)保障

一、精準扶貧與殘障人就業(yè)

精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。精準扶貧，對于中國殘障事業(yè)而言更是一個節(jié)點和起點。節(jié)點在于2012年國務院辦公廳發(fā)布的《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》中，明確提出到2020年中國殘障人要與全社會同步全面實現(xiàn)小康，殘障人生存有保障，生活有尊嚴，發(fā)展有基礎。而我國目前貧困殘障人的生存及發(fā)展形勢仍然十分嚴峻，因此殘障人就業(yè)權(quán)的保障也必然是我們下一步工作的起點。

自2008 年中國正式批準加入《殘疾人權(quán)利公約》①以來，“平等”、“參與”、“共享”理念逐漸為人們普遍接受。但是第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，殘障人就業(yè)形勢仍然相當嚴峻，殘障人生活狀況和社會平均水平的差距在加大②。如何實現(xiàn)殘障人的就業(yè)權(quán)，已引起國際社會的廣泛關(guān)注，成為各國政府目前亟需認真解決的一個重要問題。為殘障人建立良好的就業(yè)保障制度，促進殘障勞動者就業(yè)，使其在勞動中獲取物質(zhì)和精神上的雙重滿足，是幫助殘障人擺脫被歧視和生活貧窮最有效的方式。

二、殘障人就業(yè)權(quán)保障的法理基礎

一般來說，殘障人就業(yè)權(quán)指殘障人獲得就業(yè)機會的權(quán)利。殘障人是人類社會的平等成員，保障其平等參與社會生活是現(xiàn)代文明標志之一。

（一）保障殘障人就業(yè)權(quán)是基本人權(quán)的本質(zhì)要求

人權(quán)即因其為人而應享有的權(quán)利，具有不可放棄性③。殘障人的前提屬性是人，當然具有作為人的權(quán)利。殘障人享有就業(yè)權(quán)是其生存和實現(xiàn)價值的必要手段，而殘障人本來就因其自身缺陷，生存和發(fā)展面臨著超乎正常人的困難，因此保障其就業(yè)權(quán)顯得更為重要。

（二）保障殘障人就業(yè)權(quán)是社會正義的追求

新自然法學家羅爾斯將正義解釋為每個人可以獲得平等的競爭機會，是過程的公平。同時，他提出正義的兩個原則：一是平等自由原則；二是差別原則和機會的公正平等原則④。國家對處于競爭弱勢地位的殘障人提供特殊就業(yè)保障，實現(xiàn)就業(yè)的形式平等和實質(zhì)平等，這充分體現(xiàn)了社會公平正義原則的本質(zhì)要求。

三、我國殘障人就業(yè)權(quán)保障的現(xiàn)狀

（一）我國殘障人就業(yè)現(xiàn)狀

目前我國殘障人就業(yè)形勢仍舊十分嚴峻，存在著各方面的問題。從殘障人自身來看：第一，殘障人就業(yè)率總體偏低。由針對殘障人調(diào)查的全國抽樣數(shù)據(jù)測算可得，需要就業(yè)的殘障人數(shù)量僅占殘障人總數(shù)的30%。第二，殘障人受教育水平偏低。2012年度全國從未上過學和只上過小學的殘障人數(shù)量占殘障人總數(shù)比率高達74.5%，而接受大學本科及以上教育的殘障人數(shù)量占殘障人總數(shù)僅0.5%⑤。第三，殘障人就業(yè)層次低。殘障人大多從事的是簡單笨重、收入低微的體力勞動。從就業(yè)需求方來看：第一，福利企業(yè)作為集中就業(yè)的主要形式，容納殘障人就業(yè)數(shù)量有限且呈現(xiàn)減少趨勢，按比例分散就業(yè)和個人就業(yè)受諸多因素影響實施效果也不佳。第二，侵犯殘障人勞動權(quán)益現(xiàn)象時有發(fā)生。從殘障人就業(yè)環(huán)境來看：整體勞動力市場供大于求的矛盾突出，配套措施跟進不及時，就業(yè)歧視現(xiàn)象仍然存在。

（二）我國現(xiàn)階段殘障人的就業(yè)權(quán)保障

世界各國最早開始關(guān)注殘障人就業(yè)權(quán)可追溯至工業(yè)革命。1944年國際勞工組織在第71號建議書中首次承認殘障人有就業(yè)權(quán)。1975年通過的《殘疾人權(quán)利宣言》，從各方面規(guī)定了殘障人享有的權(quán)利及其保障措施。國際勞工組織和聯(lián)合國分別通過了《殘疾人職業(yè)康復和就業(yè)公約》和《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》，聯(lián)合國大會為此還成立了加強各國交流的專門機構(gòu)，為殘障人事業(yè)各個領(lǐng)域的工作提供各種服務。2008年中國批準加入的《殘疾人權(quán)利國際公約》是一部具有轉(zhuǎn)折性意義的公約，在保障殘障人權(quán)益方面對世界各國具有法律約束力。自此，殘障人權(quán)益保障實現(xiàn)了從社會福利到人權(quán)的轉(zhuǎn)變。

我國形成了以憲法為依據(jù)，以《殘疾人保障法》為主導，以相關(guān)法規(guī)為補充的保障殘障人權(quán)利的法律體系，具有綜合性保護和專門保護的特色。《中華人民共和國憲法》第42、45條對殘障人獲得就業(yè)機會做出了規(guī)定，是殘障人就業(yè)權(quán)法律保障的立法淵源?！秳趧臃ā?、《勞動合同法》和《就業(yè)促進法》是保障殘障人就業(yè)權(quán)的依據(jù)，其對殘障人就業(yè)權(quán)的保障更加機制化和具體化。1990年頒布的《殘疾人保障法》是我國第一部專門保護特定群體的法律，規(guī)定了殘障人就業(yè)方式及國家、企業(yè)在保障殘障人就業(yè)權(quán)方面的責任。此后，國家又出臺了多項行政法規(guī)、條例和政府規(guī)劃，為殘障人就業(yè)權(quán)提供了切實保護。

四、精準扶貧政策下保障殘障人就業(yè)權(quán)的法律路徑探索

（一）完善殘障人就業(yè)權(quán)的法律體系

1.修改完善殘疾人保障法

《殘疾人保障法》對殘障人享有就業(yè)權(quán)以及政府、社會和企業(yè)的責任做出了專門規(guī)定，但也存在不盡完善之處。如該法確定了按比例就業(yè)制度，但在實施過程中卻一定程度上損害了雇主的自主經(jīng)營權(quán)，并不能很好地保證殘障人就業(yè)權(quán)的實現(xiàn)，也加重了政府的財政負擔及工作量。因此，我們可以考慮逐步取消按比例就業(yè)制度，建立反殘障人歧視制度。反殘障人歧視制度可以在《殘疾人保障法》進行概括性規(guī)定，具體內(nèi)容由反就業(yè)歧視法進行專章規(guī)定。

2.制定反就業(yè)歧視法

《中華人民共和國勞動法》、《就業(yè)促進法》和《殘疾人保障法》明確規(guī)定了平等就業(yè)禁止歧視的行為⑥，但我國在反就業(yè)歧視工作中卻遇到了諸多問題。通過分析我國具體國情和借鑒國外先進經(jīng)驗，我國的反歧視基本法應著重關(guān)注：①歧視的判斷標準?？蓮膬煞矫婵紤]，是否有能力完成主要工作內(nèi)容以及從事該工作是否危害到其他人。即殘障人若有能力完成該工作，并且從事該工作不會危害到他人，用人單位就不得以各種原因拒絕聘用殘障人士。②舉證責任分配。雖然民事訴訟一般原則為誰主張誰舉證，但殘障人在就業(yè)中明顯處于弱勢，應當考慮按照實質(zhì)公平原則合理分配舉證責任。③明確救濟和懲罰措施。建議把此類案件作為選擇性仲裁案件，以防法院和仲裁機構(gòu)互相推諉，同時將調(diào)解作為前置程序⑦；為有效預防和制止對殘障人的歧視，應明確規(guī)定對行為人的法律制裁。

3.完善相關(guān)地方性法律規(guī)范

建議地方政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟情況，針對不同行業(yè)和規(guī)模的企業(yè)，制定分行業(yè)、分級別的招收殘障職工實施辦法。在充分調(diào)查研究的基礎上對處于行業(yè)壟斷地位和經(jīng)濟效益固定的企業(yè)，可以規(guī)定其承擔較重的安置殘障人就業(yè)的工作；對中小型企業(yè)安排殘障人就業(yè)的給予獎勵和表彰，以推進殘障人就業(yè)制度的落實。同時建議在地方性立法規(guī)范中規(guī)定用人單位應當合理調(diào)整殘障人就業(yè)崗位。

（二）加強政府部門的執(zhí)法和監(jiān)督職能

第一，加強政府對殘障人就業(yè)的保障和監(jiān)督。建議各級人民政府要結(jié)合實際，制定殘障人就業(yè)的規(guī)劃和扶持措施，明確目標和任務；同時應該注重資源和財政的平衡機制，保障各個地區(qū)之間殘障人就業(yè)法律保障的平衡發(fā)展。第二，加強政府對殘障人就業(yè)保障金的監(jiān)管。明確征收過程中的執(zhí)法主體，增強對殘障人就業(yè)保障金支出及支出比例的管理和監(jiān)督，對現(xiàn)行的代征工作部門制定考核機制。第三，加強政府部門對殘障人再就業(yè)社會服務的管理平臺。勞動保障部門在殘障人失業(yè)期間，可提供免費的職業(yè)介紹，建立公共就業(yè)服務制度；財政部門應優(yōu)先安排殘障人再就業(yè)保障資金，各級政府也要加大殘障人再就業(yè)資金的投入。

（三）完善殘障人就業(yè)權(quán)保障的法律援助機制

我國《法律援助條例》（2003年）的實施，標志著對弱勢群體權(quán)益的司法救濟制度的正式建立。但該制度在實施中也遇到了不少障礙，具體到殘障人就業(yè)權(quán)保障方面，存在維權(quán)成本高、賠償少、救濟難等難題。我們可從以下方面提出完善之策：第一，擴大受援范圍，在法律援助相關(guān)法律的受援對象中明確加入殘障人；第二，加強相關(guān)部門配合，鑒定機構(gòu)等部門需配合援助機構(gòu)工作，在提高維權(quán)速度的基礎上，減少因證據(jù)不足等造成的維權(quán)難問題。第三，提高援助服務者的素質(zhì)，法院、律協(xié)或相關(guān)機構(gòu)應定期開展法律培訓，也可邀請心理咨詢機構(gòu)或者殘障人本人參加座談，了解殘障人在就業(yè)方面的真正需求。

（四）加大殘障人就業(yè)權(quán)保障的法制宣傳，形成良好的社會氛圍

我們應加大對于殘障人就業(yè)權(quán)保障的宣傳，提高殘障人權(quán)利保護意識。殘障人由于自身缺陷，心理較脆弱，而且教育程度整體偏低，不知道自己有什么權(quán)利、更不知道如何去維權(quán)。因此，我們要提高殘障人就業(yè)權(quán)保障的宣傳力度，一方面使人們認識到幫助殘障人就業(yè)是社會的責任，另一方面提高殘障人自身的法制觀念，明確享有就業(yè)權(quán)是殘障人的一項重要權(quán)利。

注釋：

①聯(lián)合國《殘障人權(quán)利公約》序言，資料來源：http：//www.un.org.

②第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查辦公室：《第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)手冊》，第16頁，北京，華夏出版社，2008.

③劉升平，夏勇.《人權(quán)與世界》.北京，人民法院出版社，1996 年版，第 1 頁。

④[美]羅爾斯.《正義論》.北京，中國社會科學出版社，1988 年版，第 21‐127 頁。

⑤陳功、呂慶吉、陳新民.2012年度中國殘障人狀況及小康進程檢測報告.中國殘疾人研究.2013（2）.84，81.

⑥《殘疾人保障法》第 38 條規(guī)定：在職工的招用、轉(zhuǎn)正、晉級、職稱評定、勞動報酬、生活福利、休息休假、社會保險等方面，不得歧視殘疾人。

⑦解燕芳.論殘障人就業(yè)權(quán)的法律保障[D].中國社會科學院研究生院，2012.

參考文獻：

[1]馬洪路.《中國殘疾人社會福利》.北京，中國社會出版社，2002.9.

[2]盧連才.殘疾人就業(yè)論.華夏出版社，2011：26.

[3]張金峰.《老齡化背景下殘疾人福利需求特征與制度轉(zhuǎn)型研究》.上海，上海世界圖書出版公司，2014.6.

[4]韓克慶，黃建忠，曾湘泉，Richard L.Edwards.《中美社會福利比較》.濟南，山東人民出版社，2012，6.

作者簡介：

李娟，女，漢，湖北荊州，武漢大學法學院法學理論研究生三年級，法學理論專業(yè)。