政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新：理路、界面與維度

毛光霞

[摘 要]

黨的十八屆三中全會提出了“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的重要使命。與之相適應(yīng)的是，政府領(lǐng)導(dǎo)力的理念價(jià)值與實(shí)踐路徑亦要求隨之而變。適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)，依循建構(gòu)與演化相結(jié)合的政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新理路，從宏觀、中觀和微觀三個(gè)界面以及實(shí)、時(shí)、式、試四個(gè)維度出發(fā)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)干部主導(dǎo)、制度完善與人民主體相結(jié)合的進(jìn)程中不斷推進(jìn)政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]

政府領(lǐng)導(dǎo)力；治理；創(chuàng)新；制度

[中圖分類號] D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）02-0021-03

黨的十八屆三中全會提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大課題。國家治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，包含治理主體、治理目標(biāo)、治理制度、治理能力和治理價(jià)值觀等多個(gè)要素。治理主體在治理價(jià)值觀的指導(dǎo)下，按照治理制度為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)而行動，目標(biāo)達(dá)成與否需要健全的治理能力，其中最為突出的就是政府領(lǐng)導(dǎo)力問題。在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新形勢下，政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新成為擺在領(lǐng)導(dǎo)干部面前的緊迫事宜。

一、政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的理路：建構(gòu)與演化

政府領(lǐng)導(dǎo)力是什么、不是什么一直較為模糊。比較常見的觀點(diǎn)是把政府領(lǐng)導(dǎo)力等同于控制能力、操縱能力，更有甚者，認(rèn)為政府領(lǐng)導(dǎo)力是領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威。事實(shí)上，在政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的方法上有兩種不同的思路可以借鑒：自上而下的理性建構(gòu)主義路徑與自下而上的實(shí)踐演化主義路徑。

在建構(gòu)主義路徑的視野中，側(cè)重于理性創(chuàng)制，認(rèn)為政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的根本在于建構(gòu)完善的政治制度，用理性思辨的能力去追求政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的可能。通常而言，我們所說的建構(gòu)主義思路指的是“頂層設(shè)計(jì)”，要求政府在充分調(diào)研、專家咨詢、網(wǎng)絡(luò)問政等基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出制度理路和規(guī)劃愿景。一個(gè)好的“頂層設(shè)計(jì)”，意味著社會中的政治團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、文化團(tuán)體、教育團(tuán)體和社會團(tuán)體等組織能避免盲動，找到正確的前進(jìn)方向；意味著各組織在制度范圍實(shí)現(xiàn)良性互動；意味著制度所提供的激勵能促使各個(gè)組織作出反應(yīng)和反饋。當(dāng)然，要承認(rèn)的是，理性思辨的推演模式并不全然排斥經(jīng)驗(yàn)事實(shí)、理論借鑒。事實(shí)上，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)以升華成理論、參照他者經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以完善實(shí)際規(guī)劃是建構(gòu)主義的重要依據(jù)。我們很難想像純粹邏輯推演的建構(gòu)，那將是不切實(shí)際的。然而問題是，我們現(xiàn)在的政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新似乎沒有章法，“一任領(lǐng)導(dǎo)一張圖”的情況比較嚴(yán)重?！绊攲釉O(shè)計(jì)”要求“科學(xué)的、切合實(shí)際的、符合人民愿望的藍(lán)圖確定之后就要保持其穩(wěn)定性與連續(xù)性，要一張藍(lán)圖繪到底，一個(gè)目標(biāo)干到底，一任接著一任干，不變調(diào)不折騰不反復(fù)，不求轟動效應(yīng)，不做表面文章，不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的變更而變更目標(biāo)與工作方式，尤其是不能為了顯示政績而另搞一套”。[1]

演化主義路徑懷疑建構(gòu)主義的完全理性，認(rèn)為理性主義的建構(gòu)規(guī)劃可能會造成“一刀切”，追求畢其功于一役。誠然，一步到位、一竿子到底的思路既不利于地方積極性和主動性的創(chuàng)造發(fā)揮，因?yàn)橥耆硇哉呓?jīng)常會犯“致命的自負(fù)”；又不利于在變化中調(diào)整，因?yàn)闆]有辦法預(yù)測社會發(fā)展過程中人的直覺、情感和態(tài)度等非理性因素的偶然性。在演化主義路徑的視野中，更偏重于傳統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)和積累，認(rèn)為政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新是漸進(jìn)式的，是有限理性的。要求政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新遵循“試點(diǎn)—總結(jié)—推廣”的理路，“以審慎的試錯(cuò)原則為指導(dǎo)，避免因追尋盡善盡美、美輪美奐的理想目標(biāo)而導(dǎo)生的大規(guī)模理性盲動主義。”[2]這就在一定程度上克服了理性建構(gòu)主義本身帶來的“粗糙”和“簡化”的弊病。因而，演化主義的政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新思路也就更注重在社會秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)上追求摸石過河經(jīng)驗(yàn)的累積效應(yīng)，以基層試點(diǎn)帶動上層突破。在這一理路看來，直面基層的政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新最能把握實(shí)際問題、回應(yīng)民眾期待和滿足不同人群需求，自然也就應(yīng)該選擇從底層突破，重視基層政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。與此同時(shí)，漸進(jìn)主義允許試錯(cuò)式的創(chuàng)新，因?yàn)槌墒於ㄐ偷膭?chuàng)新經(jīng)驗(yàn)需要時(shí)間的保證，而漸進(jìn)主義的探索路徑恰恰能給予創(chuàng)新以一定的空間和時(shí)間。

雖然，上述兩種理路源于兩種不同的哲學(xué)思辨，在具體實(shí)踐中又有著不同的表現(xiàn)形式，但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，兩者往往結(jié)合共生：“靠頂層設(shè)計(jì)明確方向，用基層探索投石問路，是富有中國智慧的改革經(jīng)驗(yàn)?！盵3]改革開放的歷史表明了“頂層設(shè)計(jì)”與“摸石過河”結(jié)合的可能，只有兩者的結(jié)合才能克服彼此的弊端，政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新才能在內(nèi)生演化、漸進(jìn)改進(jìn)中做到愿景規(guī)劃與實(shí)際運(yùn)作的結(jié)合。

二、推進(jìn)政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的三個(gè)界面：

宏觀、中觀與微觀

宏觀層面：在框架愿景上推進(jìn)制度的成熟定型。政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新要有戰(zhàn)略意識和前瞻性，具有遠(yuǎn)見卓識，長遠(yuǎn)眼光，為未來設(shè)定愿景、謀劃機(jī)會、規(guī)劃方案，不能僅僅著眼于當(dāng)下，滿足于某一具體問題的解決。“管理面向現(xiàn)在，應(yīng)對復(fù)雜性；領(lǐng)導(dǎo)面向未來，推進(jìn)變革?！盵4]這也就是說，直面現(xiàn)在只是管理領(lǐng)域的事情，只有面向未來才是領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域的事情。1992年鄧小平提出，“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”[5]。良好的政治制度是人類理性和社會文明的重要載體，而任何社會理想和理論主張從“應(yīng)然”到“實(shí)然”的轉(zhuǎn)化，需要不斷的探索和實(shí)踐。因此，政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新不能僅僅局限于現(xiàn)階段任務(wù)的處理與目標(biāo)的完成，更重要的是致力于政治制度成熟定型與完善。

中觀層面：在理論機(jī)制意義上推進(jìn)政策的恰適有效。一個(gè)不容忽視的問題是，雖然我們形成了較為系統(tǒng)的制度與制度運(yùn)行框架，也就是解決了制度內(nèi)部邏輯自洽的問題，然而我們制度運(yùn)行的機(jī)制卻在很大程度上稱不上有序、有效，政策始終“走在路上”、服務(wù)始終“停在嘴上”、實(shí)惠沒有“落在身上”的情況不可謂不普遍，這也就導(dǎo)致了政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新乏力的情況。政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的中觀層面要求在宏觀的制度、戰(zhàn)略和框架的基礎(chǔ)上進(jìn)一步聚焦到具體的理論與機(jī)制，著力解決制度運(yùn)行的主要矛盾與現(xiàn)實(shí)制約，以解決好“最后一公里”的問題。

微觀層面：在問題導(dǎo)向上推進(jìn)基層經(jīng)驗(yàn)的凝練提升。其注重的是處于一線的基層與個(gè)體行為者經(jīng)驗(yàn)的探索、凝練與總結(jié)，“摸著石頭過河”與“試點(diǎn)—總結(jié)—推廣”的經(jīng)驗(yàn)理路被視為基本路徑。就“摸著石頭過河”而言，對于政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的感知更加強(qiáng)烈，尤其是直接面對民眾的基層政府與官員更加需要在實(shí)踐中摸索領(lǐng)導(dǎo)方法的改進(jìn)，更有可能在現(xiàn)有制度框架中尋找創(chuàng)新的可能與機(jī)遇，追求領(lǐng)導(dǎo)能力的提升。因此，我們的政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新要給一線的基層以充分的空間和時(shí)間，不管是政策上的便利還是思想上的解放，抑或是外部的支持，要讓好的做法和方法在實(shí)踐中成熟，在成熟中定型。就“試點(diǎn)—總結(jié)—推廣”而言，我們將近40年的改革開放在很大程度上就是處于一線的基層在國家相關(guān)政策便利與自身改革精神的結(jié)合下進(jìn)行的創(chuàng)造性的探索式進(jìn)步。我們的各個(gè)省市區(qū)縣差異較大，不可能搞“一刀切”，也不可能寄希望于“一招鮮吃遍天”。

三、政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新需把握的四個(gè)維度：

實(shí)、時(shí)、式、試

夯實(shí)根本。政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新是在堅(jiān)持中國特色社會主義制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。由根本制度、基本制度、具體制度構(gòu)成的中國特色社會主義制度具有巨大優(yōu)越性和強(qiáng)大生命力，要堅(jiān)持中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。十八大以來，習(xí)近平總書記就改革發(fā)展與穩(wěn)定、內(nèi)政外交與國防、治國治黨與治軍等做了一系列重要的部署，形成了一整套治國理政思想，貫穿其中的就是中國特色社會主義制度。

把握時(shí)點(diǎn)。政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新要在關(guān)鍵時(shí)刻把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)?？v觀改革開放以來的政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新，不論是政府體制改革還是政策法規(guī)調(diào)整都是由特定的歷史背景和歷史事件觸發(fā)的。由于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)常常蘊(yùn)含社會變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大潛力，當(dāng)這些潛力迸發(fā)時(shí)相應(yīng)的對政府領(lǐng)導(dǎo)力的要求也相應(yīng)提高，所以不失時(shí)機(jī)的進(jìn)行政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新往往會事半功倍。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部要審時(shí)度勢、因勢而謀、應(yīng)勢而動、順勢而為，對各種形勢加以研判，科學(xué)分析，運(yùn)用正確的立場、觀點(diǎn)、方法分析現(xiàn)有問題，尋求路徑突破。

多種方式。政府領(lǐng)導(dǎo)力的創(chuàng)新不能千篇一律，一花獨(dú)放不是春，萬紫千紅才是春。在新形勢下，政府領(lǐng)導(dǎo)力的創(chuàng)新要秉承各式各樣的傳統(tǒng)，不同發(fā)展階段、不同地區(qū)民族的政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新不可能要求千篇一律，要在保證中央權(quán)威的前提下充分給予自主權(quán)，調(diào)動其積極性主動性。改革開放以來我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型實(shí)踐表明，中國不同區(qū)域之間制度變遷和演進(jìn)路徑存在著相當(dāng)大的差異。這是由于在不同環(huán)境和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件下的地方政府在與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)組織的互動學(xué)習(xí)、創(chuàng)新實(shí)踐中會形成具有當(dāng)?shù)靥卣鳌?dāng)?shù)貥?biāo)志與當(dāng)?shù)亓?xí)慣的行為模式。

試錯(cuò)精神。政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新不能停滯不前，更不能一蹴而就，而是在不斷的試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以固化機(jī)制的。因此需要有試錯(cuò)精神，在認(rèn)識不足與實(shí)踐缺乏的情況下要包容錯(cuò)誤，更何況創(chuàng)新本身就是對未知的探索，因而創(chuàng)新本身就包含著試錯(cuò)的含義。不過，這里要理順兩對關(guān)系：一要“敢試錯(cuò)”和“允許試錯(cuò)”?！懊^過河”是富有中國特色、符合我國國情的改革方法，同時(shí)“試點(diǎn)—總結(jié)—推廣”的改革模式已被證明是低成本的改革路徑。既有試點(diǎn)，就可能會失敗，敢不敢創(chuàng)新才是走出創(chuàng)新的第一步。要有敢于試錯(cuò)的勇氣，給予創(chuàng)新一定的發(fā)揮空間。二要“真試錯(cuò)”不要“假試錯(cuò)”。試錯(cuò)，并不是縱容下級犯錯(cuò)，將失敗的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣。試錯(cuò)也是有原則、有界限、有責(zé)任的，要堅(jiān)決抵制打著試錯(cuò)的幌子行損害公共利益的利己行為，堅(jiān)決制止無常識、無知識、無章法的恣意妄為行為。

四、在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、制度完善與人民主體的結(jié)合中推進(jìn)政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新

關(guān)鍵在黨的領(lǐng)導(dǎo)。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，確保創(chuàng)新型政府領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)取得成功。黨是政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者和推動者，政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的正確方向，使得創(chuàng)新有方向、有立場、有原則，確保創(chuàng)新不變質(zhì)、不走樣。

決定因素是干部。領(lǐng)導(dǎo)干部作為關(guān)鍵少數(shù)，是政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的組織者、引領(lǐng)者、推動者、實(shí)踐者，干部的素質(zhì)高低直接決定著創(chuàng)新的成效。政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新內(nèi)涵包括了建設(shè)一支宏大的高素質(zhì)干部隊(duì)伍的使命。一方面，要解放思想，研究新問題、解決新情況，不斷提高干部的宗旨意識、進(jìn)取意識、機(jī)遇意識、責(zé)任意識；另一方面，要敢于擔(dān)當(dāng)，干在實(shí)處、走在前列，用行動破解難題，不斷提高干部的思想政治能力、動員組織能力、駕馭復(fù)雜矛盾能力。干部要在解放思想與實(shí)踐發(fā)展的互動中創(chuàng)造性的推進(jìn)政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新，膽子要大、步子要穩(wěn)，爭當(dāng)促進(jìn)派和實(shí)干家。

最重要的是制度。制度帶有根本性、穩(wěn)定性、全局性和長期性，更加有針對性、科學(xué)性和實(shí)效性。政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的規(guī)劃確定之后，就要按制度辦事，在制度的框架內(nèi)創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)力，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的優(yōu)勢，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的制度化、規(guī)范化和程序化。要在政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)制度成熟定型，不斷在領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的進(jìn)程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、凝聚共識，形成和完善中國特色社會主義制度，為進(jìn)一步推進(jìn)政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新提供根本制度保障。

基礎(chǔ)是人民主體。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會變革的決定性力量。在政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新的進(jìn)程中，人民群眾既是創(chuàng)新的推動者，也是創(chuàng)新的受益者。要充分發(fā)揮人民群眾的主體地位，廣泛聽取群眾的意見和建議，在政府與人民群眾的互動中及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，更要站在群眾立場上把握和處理領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新涉及的重大問題，把群眾滿意與否作為衡量政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新工作進(jìn)展的重要尺度。要讓人民群眾了解領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新、理解領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新、支持領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新，讓領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新扎根于人民群眾之中，努力使領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新經(jīng)得起群眾檢驗(yàn)。制度化的政府領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新“一定是符合整體生存的道德，一定因?yàn)樗鼧?gòu)造了生存互賴及互利性，而非任憑人們互損互害。它追求普遍性的合理，而非個(gè)人合理，它通過普遍的合理性保護(hù)個(gè)體安全”。[6]

參考文獻(xiàn)

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作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院中外政治制度專業(yè)博士研究生

責(zé)任編輯：卞吉賦