人民政協(xié)的性質(zhì)定位解析

摘 要：人民政協(xié)的性質(zhì)定位是習(xí)近平總書記在全面深化改革時期提出的科學(xué)論斷，是中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)本質(zhì)屬性的科學(xué)界定。人民政協(xié)的性質(zhì)定位在中國民主政治進(jìn)程中表現(xiàn)出鮮明的時代特征、形成了獨特的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)，并在理論與實踐的調(diào)適中不斷發(fā)展，在中國特色社會主義制度體系中占據(jù)著重要地位，在民族性與國際性交融中體現(xiàn)出世界性的共同價值。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；性質(zhì)；定位

中圖分類號：D627 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）01-0066-08

中國人民政治協(xié)商會議（以下簡稱人民政協(xié)）的性質(zhì)定位是中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)本質(zhì)屬性的科學(xué)界定，是中國的民主政治進(jìn)程和中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念在人民政協(xié)領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。在不同的發(fā)展階段，人民政協(xié)的性質(zhì)定位體現(xiàn)出鮮明的時代特征、形成了內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)，并在理論與實踐的調(diào)適中不斷發(fā)展，在社會主義制度體系中發(fā)揮了重要作用，在民族性與世界性交融中體現(xiàn)出中華民族對世界民主政治的重大貢獻(xiàn)。

一、人民政協(xié)性質(zhì)定位的時代特征

從實質(zhì)內(nèi)涵而言，人民政協(xié)來自中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作理論與實踐，體現(xiàn)出性質(zhì)定位的根本特征。從具體形式而言，人民政協(xié)來自中國共產(chǎn)黨與中國國民黨及其他黨派在“舊政協(xié)”的黨派協(xié)商會談，體現(xiàn)出其性質(zhì)定位的民主形式。統(tǒng)戰(zhàn)組織與協(xié)商機構(gòu)的雙重屬性在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)商建國進(jìn)程中形成了人民政協(xié)，構(gòu)建起團(tuán)結(jié)與民主的雙重主題；在聚合與疏離中拓展出各種形式的協(xié)商民主形態(tài)，使人民政協(xié)的性質(zhì)定位體現(xiàn)出深刻的時代內(nèi)涵。

從新中國成立到社會主義改造完成的社會主義革命時期，人民政協(xié)的性質(zhì)和屬性處于多層多變之中。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各階級各政黨協(xié)商建立了新中國，一方面使統(tǒng)一戰(zhàn)線在國家制度層面獲得了人民政協(xié)這種組織形式，形成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度；另一方面，人民政協(xié)因代行全國人民代表大會職權(quán)而深入到國家政權(quán)領(lǐng)域，承擔(dān)了特定條件下的國家權(quán)力機關(guān)職能。從根本上講，人民政協(xié)的性質(zhì)就是憲法所規(guī)定的“有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，發(fā)揮團(tuán)結(jié)社會各階級階層、各民主黨派及各族各界代表人士的重要作用。人民政協(xié)發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能，體現(xiàn)了協(xié)商民主功能；同時由于代行全國人民代表大會職權(quán)而在“事實上具有了全國人民代表大會的性質(zhì)”[1]。1954年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）頒布以后，人民政協(xié)不再代行全國人民代表大會職權(quán)，成為單純的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。最高國務(wù)會議、國防委員會等多種協(xié)商民主形式的出現(xiàn)，使人民政協(xié)喪失了軍事決策協(xié)商功能和政治決策功能，僅保留了經(jīng)濟(jì)社會層面的決策咨詢作用?！稇椃ā奉C布后，民主黨派成員大多離開政府機關(guān)進(jìn)入人大和人民政協(xié)，從而使人民政協(xié)作為多黨合作組織形式的一面被凸顯了出來。中央領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強調(diào)人民政協(xié)的黨派性特征，“是黨派性的聯(lián)合組織”[2]。

社會主義改造使人民政協(xié)的階級基礎(chǔ)發(fā)生了根本性變化，新民主主義統(tǒng)一戰(zhàn)線轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x統(tǒng)一戰(zhàn)線。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，黨派合作和協(xié)商民主的功能繼續(xù)存在。“文化大革命”時期，人民政協(xié)停止召開會議與日常工作，但其作為組織機構(gòu)和基本制度形式并未被廢止，甚至出現(xiàn)了“協(xié)商最好”的呼聲及批判“迷信選舉的形式主義”的社論[3]，黨和國家的民主制度遭到嚴(yán)重破壞。

改革開放時期，人民政協(xié)恢復(fù)了各層次的會議和日常工作。協(xié)商民主形成了廣泛多層制度化發(fā)展的格局。改革開放之初，統(tǒng)一戰(zhàn)線突出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和祖國統(tǒng)一，人民政協(xié)成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，工作領(lǐng)域拓展到了海內(nèi)外。改革開放以前的多種協(xié)商民主形式不再存在，人民政協(xié)成為具有協(xié)商民主作用的主要機構(gòu)。在20世紀(jì)80年代的政治體制改革中，“社會協(xié)商對話”成為踐行群眾路線的重要制度，但在推行兩年后被放棄，協(xié)商民主再次回歸到以人民政協(xié)為主要形式。1989年12月，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》指出，“人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要形式”[4]，這突出了人民政協(xié)在政黨制度層面的內(nèi)涵。1995年1月，《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》指出：“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式?！盵4]557這是對人民政協(xié)的性質(zhì)首次形成的穩(wěn)定、成熟的規(guī)范表述。

進(jìn)入新世紀(jì)新階段，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系初步建立，各種新的社會階層逐漸出現(xiàn)，利益分化和沖突日益嚴(yán)重。人民政協(xié)面臨整合社會各階層和促進(jìn)民主政治建設(shè)的雙重任務(wù)，對其性質(zhì)的具體辨析呈現(xiàn)出新的特征。人民政協(xié)成為“全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者”[5]的最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。伴隨以踐行群眾路線為目標(biāo)的基層協(xié)商民主的日益發(fā)展，國家機關(guān)廣泛推進(jìn)以踐行群眾路線和科學(xué)決策為目標(biāo)的社會協(xié)商。人民政協(xié)和多黨合作領(lǐng)域的政治協(xié)商以及基層群眾自治領(lǐng)域的社會協(xié)商，構(gòu)成了協(xié)商民主的外延結(jié)構(gòu)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》明確提出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！盵5]793選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合在國家制度層面得以正式確立。人民政協(xié)作為民主形式的一面日益被凸顯出來，且成為社會主義民主的兩種重要形式之一。

全面深化改革時期，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面建成小康社會的總目標(biāo)之一。人民政協(xié)成為“協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)”，構(gòu)成了“國家治理體系的重要組成部分”[6]?！叭嗣裾f(xié)的性質(zhì)定位”作為新論斷被正式提出并產(chǎn)生重大影響[7]。人民政協(xié)與政黨、人大、政府、人民團(tuán)體、基層和社會組織一起成為協(xié)商民主的重要渠道，體現(xiàn)了“在全社會開展廣泛協(xié)商”的政治導(dǎo)向。作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)、人民民主的重要實現(xiàn)形式，人民政協(xié)在全面深化改革時期已經(jīng)成為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)。這是對人民政協(xié)性質(zhì)定位的最新表述，成為指導(dǎo)人民政協(xié)發(fā)揮協(xié)商民主作用的重要指南，為人民政協(xié)的繼續(xù)發(fā)展指明了方向。

二、人民政協(xié)性質(zhì)定位的邏輯結(jié)構(gòu)

人民政協(xié)的性質(zhì)定位既體現(xiàn)出時代特征，在發(fā)展中突出時代趨勢和具體要求；也具有內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)，形成了整體性的、多層次的本質(zhì)內(nèi)涵。從穩(wěn)定性和成熟性的角度來看，人民政協(xié)的性質(zhì)定位經(jīng)歷了兩個重要節(jié)點，即20世紀(jì)90年代和全面深化改革時期。中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)、我國政治生活中發(fā)揚社會主義協(xié)商民主的重要形式、社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，共同構(gòu)成了人民政協(xié)性質(zhì)定位的基本結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)出整體結(jié)構(gòu)中不同層次的基本內(nèi)涵。

作為中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，人民政協(xié)是社會各階級各階層各界別各民族的大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合，體現(xiàn)出人民政協(xié)性質(zhì)定位的基礎(chǔ)性特征。統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)革命、建設(shè)和改革開放事業(yè)的重要法寶，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的重要法寶?，F(xiàn)階段的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線涉及政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系，是建設(shè)中國特色社會主義的重要法寶。人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，體現(xiàn)出最大的包容性，是最廣泛的人民的合作。在特定的時代條件下，統(tǒng)一戰(zhàn)線被視為人民政協(xié)的根本性特征[8]，反映出社會發(fā)展的階段性目標(biāo)和人民政協(xié)性質(zhì)的多重性結(jié)構(gòu)。人民政協(xié)從統(tǒng)一戰(zhàn)線組織發(fā)展到國家基本政治制度的組織形式，是中國民主政治發(fā)展的重要成果。人民政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，但不是唯一的組織。其他組織如工商聯(lián)、臺胞聯(lián)誼會、黃埔軍校同學(xué)會等[9]，是統(tǒng)一戰(zhàn)線的局部性組織形式。人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，堅持進(jìn)步性與廣泛性相統(tǒng)一的原則，是在國家和社會層面帶有全局性的組織形式。

作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，人民政協(xié)是中國特色政黨制度的組織形式，體現(xiàn)出人民政協(xié)性質(zhì)定位的政黨政治特征。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，與人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度一起構(gòu)成了我國基本政治制度的架構(gòu)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度具有顯著特征：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政。在實踐中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度包含了人民政協(xié)內(nèi)部的協(xié)商以及共產(chǎn)黨與民主黨派的協(xié)商這兩大領(lǐng)域。人民政協(xié)不是多黨合作和政治協(xié)商的唯一形式。界別組成是人民政協(xié)組織的顯著特色。政協(xié)委員的主體已經(jīng)不是黨派名義的委員而是來自各界別的代表，委員的構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了重大變化[10]。政協(xié)的全局性提案主要由界別委員提出而不是以黨派名義提出，多黨合作以中國共產(chǎn)黨與各民主黨派在人民政協(xié)之外的活動為主要領(lǐng)域。

作為我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式，人民政協(xié)是中國社會主義民主政治的獨特形式，體現(xiàn)出人民政協(xié)性質(zhì)定位的根本性特征。選舉民主和協(xié)商民主是人民民主的兩種基本形式，這兩種形式相結(jié)合是我國社會主義民主的特色和優(yōu)勢。人民政協(xié)通過政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，推進(jìn)協(xié)商民主在國家、市場和社會各領(lǐng)域的實踐。人民政協(xié)的民主形式不按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，而是采取協(xié)商一致的原則；不依照國家權(quán)力來保障實施，而是依靠制度、自律、輿論、文化、政治影響等來運行。人民政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，就國家大政方針和社會生活中的重要問題，在決策之前和決策執(zhí)行過程中進(jìn)行協(xié)商，發(fā)揮協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局的作用。從根本上講，社會主義民主的重要形式是人民政協(xié)最為重要、最為深刻的本質(zhì)屬性。作為社會主義民主的重要形式，協(xié)商民主具有廣泛、多層的特征，在國家政權(quán)機關(guān)、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織中普遍存在。人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，與黨派合作共同構(gòu)成協(xié)商民主發(fā)揮基本制度層面作用的重要領(lǐng)域。

作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，人民政協(xié)是推進(jìn)社會主義協(xié)商民主建設(shè)重大戰(zhàn)略部署的重要體現(xiàn)。人民政協(xié)作為我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式，具體體現(xiàn)在協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)兩個方面。首先，作為協(xié)商民主的重要渠道，人民政協(xié)是構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系的重要組成部分，是推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重要平臺。協(xié)商民主為中國人民民主制度發(fā)展注入了新的活力，形成了政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商和人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商七種重要渠道。就協(xié)商民主的重要渠道而言，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要載體，具備與政黨、人大、政府、人民團(tuán)體和社會組織相同的特性。人民政協(xié)通過各界別、政協(xié)委員廣泛聯(lián)系群眾，充分掌握社情民意，廣泛反映人民意愿和訴求，不斷提升人民政協(xié)的工作效能，提高政協(xié)委員的履職水平，提升有序政治參與的水平和力度；通過聯(lián)系各方面的專家學(xué)者、發(fā)揮各方面新型智庫的作用，提高政協(xié)提案、建議案等各種協(xié)商活動的科學(xué)性和實效性。人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，和其他重要渠道相一致，是群眾路線在人民政協(xié)領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，反映了組織機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)干部與人民群眾的血肉聯(lián)系，是協(xié)商民主基本定位的體現(xiàn)，具有協(xié)商民主的普遍性特征。其次，作為專門協(xié)商機構(gòu)，人民政協(xié)是人民民主國家基本架構(gòu)的重要組成部分，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要作用。就專門協(xié)商機構(gòu)而言，人民政協(xié)和中國共產(chǎn)黨、人民代表大會、人民政府一起，構(gòu)成了國家政治生活的基本運行機制，形成了中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的制度格局。人大作為權(quán)力機構(gòu)、人民政府作為執(zhí)行機構(gòu)、人民政協(xié)作為協(xié)商機構(gòu)，在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下分工合作，各司其職，各盡其責(zé)。就運行規(guī)則而言，人民政協(xié)不堅持少數(shù)服從多數(shù)原則而堅持協(xié)商一致原則，以協(xié)商民主為主導(dǎo)性規(guī)則和基本活動方式，與人大、政府等協(xié)商渠道以選舉民主為主導(dǎo)性規(guī)則、以協(xié)商民主為輔助性規(guī)則相區(qū)別。就日常工作而言，人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，在黨委建議之前、人大決定之前和政府執(zhí)行之前，發(fā)揮參政議政的作用；通過政協(xié)會議和經(jīng)常性工作，討論議案，提出提案、建議案等，發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的作用。人民政協(xié)是國家基本制度層面獨有的協(xié)商組織，體現(xiàn)出協(xié)商民主的獨特性特征。

三、人民政協(xié)性質(zhì)定位的實踐調(diào)適

人民政協(xié)的性質(zhì)定位是人民政協(xié)理論體系中具有根本性的內(nèi)容。人民政協(xié)的性質(zhì)定位在歷史傳承中形成了內(nèi)在的基本結(jié)構(gòu)，必須在民主政治實踐中不斷調(diào)整以適應(yīng)時代發(fā)展的新要求。

就統(tǒng)一戰(zhàn)線層面而言，人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，隨著中國經(jīng)濟(jì)、社會和民主政治的進(jìn)步而不斷發(fā)展。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對象的重點是黨外代表人士，他們是具有較大社會影響力和較高社會地位的人士。因此，統(tǒng)戰(zhàn)工作主要是在大中城市和區(qū)縣開展，人民政協(xié)的基層組織設(shè)立在區(qū)縣。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)、鄉(xiāng)村出現(xiàn)新的社會階層和代表性人士，統(tǒng)戰(zhàn)工作必須逐步向下拓展。這就使人民政協(xié)組織面臨向區(qū)縣以下延伸的問題，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)成為地方普遍性的趨勢[11]。社會階層關(guān)系是體現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線全局性的基礎(chǔ)性關(guān)系。當(dāng)中國社會階層結(jié)構(gòu)雛形基本形成而還沒有達(dá)到成熟穩(wěn)定之時[12]，各階層在人民政協(xié)內(nèi)部的構(gòu)成同樣出現(xiàn)不平衡。一些新興階層未能獲得相應(yīng)的比例，人民政協(xié)的界別調(diào)整成為必然要求。當(dāng)世界范圍內(nèi)的代議制民主向協(xié)商民主轉(zhuǎn)向之時[13]，社會主義協(xié)商民主成為中國民主政治發(fā)展的重要突破點，促進(jìn)廣大民眾的有序政治參與成為必然要求。人民政協(xié)面臨代表性人士和普通民眾共同參與協(xié)商的格局。這必然使人民政協(xié)的界別構(gòu)成需要增加普通工人、農(nóng)民和知識分子，形成以代表性人士為主、囊括社會各方面的最廣泛的組織形式。

就民主形式層面而言，人民政協(xié)作為發(fā)揚社會主義民主的重要形式、人民民主的重要實現(xiàn)形式，在實踐中以協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)的形式發(fā)揮重要作用。協(xié)商民主是人民民主的重要組成部分，是中國民主政治改革的重要突破點。協(xié)商民主與人民政協(xié)緊密聯(lián)系，具有廣泛性和多層次的特征，深入立法、行政、司法、黨派、社會各領(lǐng)域，與選舉民主相輔相成。就與協(xié)商民主的關(guān)系而言，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道和重要形式，體現(xiàn)出協(xié)商民主的根本性理念、制度與完整程序，是社會主義協(xié)商民主制度化的科學(xué)典范。其他渠道的協(xié)商民主只是民主政治的重要環(huán)節(jié)，缺乏國家層面的制度安排。與此相一致，人民政協(xié)的本質(zhì)屬性應(yīng)該體現(xiàn)為“專門協(xié)商機構(gòu)”。國家基本機構(gòu)層面的協(xié)商民主，是協(xié)商民主最高層次的內(nèi)涵[17]。人民政協(xié)作為協(xié)商機構(gòu)，與作為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的中國共產(chǎn)黨、權(quán)力機構(gòu)的人民代表大會、行政機構(gòu)的人民政府一起，形成了中國民主政治制度的基本架構(gòu)。人民政協(xié)在不向兩院制傾斜、不向權(quán)力機關(guān)發(fā)展的原則下，充分發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)的重要職能，必然會在中國民主政治進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。

憲法法律和政協(xié)章程的有關(guān)規(guī)定是習(xí)近平在全面深化改革進(jìn)程中提出人民政協(xié)性質(zhì)定位新論斷的重要指針。就《憲法》的規(guī)定而言，人民政協(xié)的性質(zhì)定位是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織；就政協(xié)章程而言，人民政協(xié)的性質(zhì)定位是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、多黨合作和政治協(xié)商的機構(gòu)、人民民主的重要形式；就全面深化改革時期的中央文件而言，人民政協(xié)的性質(zhì)定位在《憲法》和政協(xié)章程的基礎(chǔ)上拓展出協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)這一新表述。協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)是對人民政協(xié)性質(zhì)定位的最新表述。由此，推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)中出現(xiàn)了“主要渠道”和“重要渠道”、“主體”和“載體”的爭議。這表明當(dāng)前協(xié)商民主建設(shè)的重點在群眾路線，且以選舉民主為主導(dǎo)性民主形式。這是當(dāng)前踐行群眾路線和堅持問題導(dǎo)向的策略性體現(xiàn)，是由人民民主的根本政治制度所決定的。順應(yīng)實踐發(fā)展的必然要求，遵循人民政協(xié)性質(zhì)定位的發(fā)展規(guī)律，整合人民政協(xié)性質(zhì)定位的內(nèi)在機構(gòu)，人民政協(xié)性質(zhì)定位必然定型化為統(tǒng)戰(zhàn)組織和協(xié)商機構(gòu)，承擔(dān)團(tuán)結(jié)和民主的雙重主題和使命，在中國民主政治中發(fā)揮獨特作用。

四、人民政協(xié)性質(zhì)定位的制度架構(gòu)

突出制度建設(shè)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，發(fā)展完善中國特色社會主義制度，是全面深化改革的重要目標(biāo)之一。人民政協(xié)的性質(zhì)定位表現(xiàn)在制度體系層面，貫穿于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、社會主義協(xié)商民主制度、人民民主制度之中，形成了多層次、系統(tǒng)化的制度架構(gòu)。

在人民政協(xié)制度層面，人民政協(xié)作為政治組織和民主形式，建立了常設(shè)工作機關(guān)，并遵循相關(guān)規(guī)章制度和運行規(guī)則，規(guī)范有序地推進(jìn)日常工作。人民政協(xié)以中共中央文件、政協(xié)章程和各項工作條例為指導(dǎo)，明確日常工作的基本規(guī)范和具體程序，構(gòu)建起從中央到省市、區(qū)縣的各級機構(gòu)，甚至延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成人民政協(xié)制度的運行機制體系。不同級別政協(xié)組織之間不存在領(lǐng)導(dǎo)職能而是指導(dǎo)關(guān)系，使人民政協(xié)制度具有獨特規(guī)范，以充分發(fā)揮各自的自主性和特殊性。政協(xié)委員是人民政協(xié)的主體，具有廣泛性和代表性。人民政協(xié)以界別組成為主的顯著特征，以專門委員會為主要內(nèi)設(shè)機構(gòu)，顯示出人民政協(xié)制度的先進(jìn)性和包容性。人民政協(xié)制度在相關(guān)規(guī)定和組織機構(gòu)基礎(chǔ)上，通過會議和經(jīng)常性工作履行職能。全體會議、常委會議、專門委員會和雙周座談會等各種會議是人民政協(xié)履行職能的基本方式。人民政協(xié)在全體會議和常務(wù)會議閉會期間，通過提案、調(diào)研、學(xué)習(xí)、反映社情民意等基礎(chǔ)性和經(jīng)常性工作形式，促使政協(xié)組織履行職能、政協(xié)委員履行職責(zé)，其中提案是最主要的工作方式。

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度層面，人民政協(xié)是中國基本政治制度的重要組成部分，和多黨合作構(gòu)成政治協(xié)商類別，具有黨派關(guān)系的政黨特性?！稇椃ā芬?guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，將長期存在和發(fā)展。這一規(guī)定在規(guī)章制度和工作實踐中主要偏向于多黨合作，包括人民政協(xié)內(nèi)部的黨派以界別名義開展活動。社會主義協(xié)商民主包括政治協(xié)商和社會協(xié)商。政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度層面的民主形式，包括中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的直接協(xié)商和人民政協(xié)領(lǐng)域的協(xié)商。在多黨合作領(lǐng)域，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，各民主黨派與中國共產(chǎn)黨長期共存、協(xié)商合作；中國共產(chǎn)黨支持民主黨派在人大、政府、法院、檢察院發(fā)揮參政議政、民主監(jiān)督作用。在人民政協(xié)領(lǐng)域，黨派性和界別性共存，界別特征更加突出，民主黨派以界別名義參加活動和發(fā)揮作用。

在中國特色社會主義政黨制度層面，人民政協(xié)是政黨制度的重要組成部分，是黨派性與協(xié)商性的結(jié)合，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的重要體現(xiàn)。從整體構(gòu)成意義上分析，中國特色社會主義政黨制度包括中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作、人民政協(xié)三大領(lǐng)域，其中人民政協(xié)是政黨活動的重要平臺。中國共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導(dǎo)軍隊和人民的武裝斗爭，通過人民政協(xié)的協(xié)商民主，建立了中華人民共和國。因此，人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的重要依據(jù)。中國共產(chǎn)黨的文件是人民政協(xié)政治性和方向性的規(guī)范指南。中國共產(chǎn)黨寓領(lǐng)導(dǎo)于協(xié)商之中，通過人民政協(xié)團(tuán)結(jié)各民族、各黨派和各階層，推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主制度建設(shè)。中國共產(chǎn)黨堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線戰(zhàn)略和群眾路線方針，在人民政協(xié)領(lǐng)域體現(xiàn)為統(tǒng)戰(zhàn)屬性和協(xié)商民主，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。人民政協(xié)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、中國特色社會主義政黨制度依次存在被包含關(guān)系，多黨合作貫穿始終，體現(xiàn)出中國特色社會主義政黨制度的獨特性和巨大優(yōu)越性。

在社會主義協(xié)商民主制度層面，人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，在踐行群眾路線和完善決策咨詢方面發(fā)揮著重要作用。社會主義協(xié)商民主制度不是一項具體制度，而是一系列理論、規(guī)則、程序的綜合體系，是政治體制改革的重要內(nèi)容，為中國民主政治注入新的活力，為選舉民主、人民代表大會制度提供必要補充。人民政協(xié)作為獨特的群眾路線形式，以社會代表性人士為主要工作對象，發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的團(tuán)結(jié)作用；作為中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治組織，始終堅持群眾路線的思想導(dǎo)向和工作方式，聯(lián)系界別群眾和廣大人民群眾，是“實踐群眾路線的重要組織”[18]。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，以政治協(xié)商為主導(dǎo)原則和基本工作方式，通過提案、反映社情民意、調(diào)研等方式，為黨委政府及其相關(guān)部門決策提供參考，發(fā)揮參政議政作用；以批評、建議的方式，對各方面具體工作提出意見，發(fā)揮民主監(jiān)督作用。人民政協(xié)并不局限于協(xié)商民主，還是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，堅持大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合，促進(jìn)社會各階級各階層關(guān)系的和諧穩(wěn)定。

在人民民主制度層面，人民政協(xié)是人民民主的重要實現(xiàn)形式，是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要作用。中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)社會各階級各階層的人民民主專政的社會主義國家。人民民主專政確保了最廣大人民在國家中的地位。人民代表大會是人民民主的集中體現(xiàn)，確立了工人、農(nóng)民和知識分子的地位，鞏固了人民民主制度的階級基礎(chǔ)；人民政協(xié)是國家政權(quán)廣泛性的集中體現(xiàn)，團(tuán)結(jié)社會各階級各階層，增強了人民民主制度的群眾基礎(chǔ)。人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分，是社會各階層、各黨派、各團(tuán)體民主參與、團(tuán)結(jié)合作的重要平臺，與黨委、政府工作有效銜接，是實現(xiàn)人民民主制度的具體制度安排。人民政協(xié)作為最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，團(tuán)結(jié)全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者、擁護(hù)社會主義愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興愛國者，始終堅持為人民民主的國家政權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做貢獻(xiàn)。

五、人民政協(xié)性質(zhì)定位的價值內(nèi)涵

社會主義協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得的獨創(chuàng)性成果，人民政協(xié)作為協(xié)商民主機構(gòu)既符合人民民主的本質(zhì)要求，體現(xiàn)了中華文化的優(yōu)秀傳統(tǒng)，具有鮮明的中國特色，又具有普遍性的價值內(nèi)涵，是民族性和世界性交疊的民主典范。

人民政協(xié)的源頭和根基在統(tǒng)一戰(zhàn)線。統(tǒng)一戰(zhàn)線在提出之初就具有中國特色和世界視野，倡導(dǎo)社會主義在世界領(lǐng)域的替代性價值目標(biāo)。中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與實踐來自馬克思列寧主義，超越前蘇聯(lián)、東歐統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略性和階級斗爭思維，成為長期性的戰(zhàn)略方針和重要原則。毛澤東提出的“無產(chǎn)階級只有解放全人類，才能最后解放自己”[19]是統(tǒng)一戰(zhàn)線的根本指導(dǎo)思想，體現(xiàn)了世界眼光和關(guān)注全人類的思維方向。在革命時期，統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與實踐堅持國際統(tǒng)一戰(zhàn)線方向，號召聯(lián)合全世界被壓迫民族和無產(chǎn)階級，團(tuán)結(jié)各國共產(chǎn)黨、工人黨、社會黨及民族主義黨派，爭取民族獨立和人民解放。在社會主義建設(shè)和世界和平發(fā)展時期，統(tǒng)一戰(zhàn)線依然堅持團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，反對霸權(quán)主義和強權(quán)政治，始終堅定支持發(fā)展中國家，共同推進(jìn)世界和平與發(fā)展進(jìn)程。

人民政協(xié)的組織形式在于協(xié)商民主。人民政協(xié)在民主形式上來自“舊政協(xié)”所形成的平等參與、協(xié)商合作和增進(jìn)共識的基本規(guī)則。在“二戰(zhàn)”及之后形成的國際合作和階級聯(lián)合的趨向和潮流中，不同階級、黨派和社會制度的國家為反對法西斯勢力、重建世界秩序而相互合作?！芭f政協(xié)”在協(xié)調(diào)國民黨、共產(chǎn)黨以及其他黨派關(guān)系過程中形成的規(guī)則程序，為協(xié)商建國、形成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度提供了重要借鑒。協(xié)商民主規(guī)范廣泛適用于地區(qū)及國家之間的政治合作關(guān)系中。增進(jìn)共識、協(xié)商一致或全體一致的規(guī)則，有利于形成國際溝通交流的基本規(guī)范，有利于構(gòu)建新階段的政治新秩序。

人民政協(xié)展示了人民民主制度的開放性進(jìn)程，體現(xiàn)出汲取西方優(yōu)秀文化和制度成果的融入性價值追求。實踐證明，人民政協(xié)不走權(quán)力機關(guān)的道路，不向兩院制發(fā)展。堅持中國特色的“兩會制”是人民政協(xié)發(fā)展的最佳選擇。人民政協(xié)將在社會主義建設(shè)中獲得堅實基礎(chǔ)，在協(xié)商民主理論與實踐中獲得新的活力。人民政協(xié)具備上議院的某些特征，這反映在與其他國家上議院的工作聯(lián)系中。在公共外交方面，人民政協(xié)往往對口接待外國的上議院，外出訪問也由到訪國上議院接待或直接訪問他國上議院。這表明了其與世界民主政治制度的某種溝通與對接。

人民政協(xié)的性質(zhì)定位在發(fā)展中逐漸成熟定型。人民政協(xié)引領(lǐng)了世界性的協(xié)商民主政治潮流，體現(xiàn)出中華民族對世界民主發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的共同性價值理念。從20世紀(jì)80年代開始，西方協(xié)商民主理論在資本主義世界逐步萌生和發(fā)展，在20世紀(jì)90年代形成了世界潮流。但是，西方協(xié)商民主只是在哲學(xué)政治學(xué)理論層面和社會實驗層面形成發(fā)展趨勢，缺乏國家制度層面的實踐進(jìn)程。中國統(tǒng)一戰(zhàn)線獲得協(xié)商民主形式已有70年，并在國家基本制度層面建立了組織機構(gòu)。社會主義協(xié)商民主建設(shè)是中國全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署和決策。社會主義協(xié)商民主體系與選舉民主制度相配套相促進(jìn)，是中共中央推進(jìn)政治體制改革的大思路[20]。人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，在國家基本制度、規(guī)則程序、歷史傳承以及現(xiàn)實績效方面，顯示出深厚的中國內(nèi)涵，也為世界其他國家所學(xué)習(xí)和借鑒，是中國特色社會主義制度自信的重要體現(xiàn)。以人民政協(xié)為成熟規(guī)范形態(tài)的社會主義協(xié)商民主為世界民主政治發(fā)展增添了新成果、新范例，是中國對世界民主政治的重大貢獻(xiàn)。

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