政府專項清理整合改革研究

劉學(xué)軍++方紅華++張英強

摘要：本文對富陽區(qū)政府專項管理進行調(diào)研的基礎(chǔ)上，主要針對資金壓力過大、清理整合艱難、退出機制缺乏、預(yù)算編制不科學(xué)、執(zhí)行剛性不強、資金績效不高等問題。在明確了相關(guān)管理要求之后，從實施項目分級管理、實行項目庫滾動管理，強化執(zhí)行剛性、加強績效評價結(jié)果運用、完善全口徑預(yù)算管理、加快推進“數(shù)字財政”建設(shè)、理順財政與部門管理職責(zé)等角度提出具體的意見建議。

關(guān)鍵詞：政府專項 整合 改革

我們根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《浙江省人民政府關(guān)于加快建立現(xiàn)代財政制度的意見》（浙政發(fā)〔2015〕41號）、《杭州市富陽區(qū)財政局關(guān)于編制2017年區(qū)級預(yù)算的通知》（富財預(yù)〔2016〕590號）等規(guī)定和專項資金清單管理的要求，對富陽區(qū)政府專項的預(yù)算、執(zhí)行、管理過程等進行了調(diào)研，分析了存在的問題，明確了管理的要求，提出了具體的措施。

一、政府專項的現(xiàn)狀

除政策1類、事務(wù)1類項目足額保障以外，其它政府專項原則上在2015年調(diào)整預(yù)算的基礎(chǔ)上削減30%，壓減資金統(tǒng)籌用于G20峰會、五水共治、養(yǎng)老保險制度改革、工改等重點項目支出。新增項目必須有明確的上級文件、會議紀要、辦文單、簡復(fù)單等政策依據(jù)。根據(jù)以上預(yù)算安排原則，2016年政府大專項12個，安排預(yù)算44.16億元，其中：本級38.50億元、省市?？?.66億元。

二、存在的主要問題

（一）資金壓力過大

由各部門管理的政府專項資金需求越來越大，2013年本級預(yù)算安排26.80億元，2014年安排29.00億元，2015年安排34.50億元，2016年安排38.50億元，四年同比增長61.7%，遠超過地方財政收入24.2%的增長幅度。在當(dāng)前經(jīng)濟形勢處于“新常態(tài)”、稅收收入增幅不明顯，土地財政吃緊的情況下，不斷增長的資金需求已經(jīng)給財政收支平衡造成了很大的困難。

（二）清理整合艱難

在專項資金條塊分配的體制下，部門有各自的項目和資金管理辦法，有各自規(guī)定的用途和投向，各部門希望通過爭取盡可能多的政府資金，扶持本部門項目。資金的統(tǒng)籌與整合在一定程度上會削弱原有的利益分配格局，影響到相關(guān)部門的既得利益，加之缺乏有效的制度保障，因而每次政府專項的清理整合效果都不理想。

（三）退出機制缺乏

自2008年推行政府專項管理以來，我區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)已取得很大發(fā)展，但政府專項資金一直沒有大的調(diào)整，絕大部分項目政策的出臺均未明確文件的有效期，導(dǎo)致專項資金邊整合、邊設(shè)立，項目越整越多，資金越來越大，退出越來越難。

（四）預(yù)算編制不科學(xué)

預(yù)算編制缺乏科學(xué)合理的項目論證體制，普遍存在先確定支出總額再安排具體項目的行為。專項預(yù)算名義上實行了 “零基預(yù)算”，但事實大多是按基數(shù)加增長的方式編制。預(yù)算編制沒有考慮項目的實施進度，部門從利益最大化的角度出發(fā)，爭取在一年中安排跨年項目資金，造成預(yù)算執(zhí)行進度慢，執(zhí)行率低。部分政府專項中會議、培訓(xùn)、招待、差旅等彈性費用仍然存在。資金額度確定很難，客觀上講目前出臺的產(chǎn)業(yè)類政策，涉及的扶持標準都是定性不定量，不夠科學(xué)。

（五）執(zhí)行剛性不強

年初編制預(yù)算時，有些部門沒有完全按照法律、政策規(guī)定，合理規(guī)劃本部門的工作重點，往往申報一些不必要的項目。在預(yù)算執(zhí)行中又出現(xiàn)“政出多門”的現(xiàn)象，拿出上級部門的政策依據(jù)、考核任務(wù)等要求對預(yù)算進行追加。年初預(yù)留項目的二次分配缺乏科學(xué)規(guī)范的項目論證機制，存在拿著資金找項目的現(xiàn)象，造成急需的項目缺資金，年初安排的資金找項目的怪狀。專項資金內(nèi)部子項目之間的調(diào)整隨意，缺乏動態(tài)調(diào)整機制，存在尋租空間。

（六）資金績效不高

各部門對專項資金總額較為關(guān)注，對資金績效重視不夠，普遍存在重政策重資金、輕管理現(xiàn)象。部分專項資金的主管部門較多，財政扶持資金形不成合力。2012年和2014年，我區(qū)對產(chǎn)業(yè)扶持和涉農(nóng)資金進行了整合，分別出臺了工業(yè)興區(qū)24條和工業(yè)強區(qū)25條、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策22條，但由于涉及部門利益較多，政策導(dǎo)向作用仍然不夠明顯，支持重點不夠突出，“天女散花”現(xiàn)象未能有效改善。

三、解決問題的具體措施

（一）實施項目分級管理

將政府專項改為政府項目。按三級管理：一級為一個部門一個項目；二級為分類項目（按目前140個子項目清理整合后確定，對支持方向、支持對象和用途相同或相近的政策進行歸并重新認定。）三級為具體細化項目。所有項目按文件依據(jù)、項目內(nèi)容、扶持方向等要素分為民生事業(yè)類和產(chǎn)業(yè)發(fā)展類，民生事業(yè)類再分政策類、事務(wù)類、項目類。

（二）實行項目庫滾動管理

基本支出以外的支出需求都要按規(guī)定編制項目預(yù)算，嚴格推行零基預(yù)算，細化項目資金，并結(jié)合財力狀況安排預(yù)算。各部門要按照“先評審后入庫”的原則，對部門及所屬單位申報的項目進行完整性、必要性、可行性和合理性方面的評審，評審?fù)ㄟ^再納入項目庫管理。

項目按周期分為“經(jīng)常性項目”、“跨年度項目”、“階段性項目”和“一次性項目”。對“經(jīng)常性項目”、未完成“跨年度項目”、未到期“階段性項目”納入下一年度預(yù)算；對已完成“跨年度項目”、已到期的“階段性項目”和“一次性項目”歸檔處理，不再納入下一年度預(yù)算；

項目按屬性分為新增項目和延續(xù)項目。新增項目，由單位申報并初步認定項目屬性后，納入下一年度項目備選庫。

項目按重要程度分重要項目和一般項目，區(qū)財政根據(jù)財力可能結(jié)合工作實際，優(yōu)先保障重要項目。

（三）強化執(zhí)行剛性

政府項目預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，不得隨意調(diào)整。

1、建立項目動態(tài)調(diào)整機制

項目間調(diào)劑必須經(jīng)財政部門審批， 新出臺的政策需要設(shè)立政府項目的，必須經(jīng)財政部門審核后報區(qū)政府批準，不得在其他政府規(guī)章、政策性文件及工作會議紀要中對設(shè)立政府項目事項做出規(guī)定。

2、加強預(yù)算執(zhí)行率考核

實時跟蹤了解項目執(zhí)行情況，對執(zhí)行進度慢的原則上按一定比例收回，統(tǒng)籌用于急需項目支出。財政和相關(guān)部門應(yīng)嚴控項目按進度撥款的要求，杜絕為加快預(yù)算進度而預(yù)撥資金行為。年內(nèi)無法執(zhí)行完畢，預(yù)算單位不主動申報調(diào)減的，下一年預(yù)算按一定比例調(diào)減。

3、嚴格預(yù)算追加管理

年中原則上不出臺新增支出的政府項目，不追加預(yù)算，確有需要的，經(jīng)部門分管副區(qū)長審批后，在部門內(nèi)部的政府項目中調(diào)劑解決，不能調(diào)劑的，下一年度再安排預(yù)算。

（四）加強績效評價結(jié)果運用

深入推進政府專項績效評價工作，加強績效評價和審計結(jié)果運用，建立績效評價結(jié)果應(yīng)用機制。對績效好、監(jiān)管措施到位的項目，在安排下一年度預(yù)算時，給予適當(dāng)傾斜。對績效不高的項目在下一年度預(yù)算時，按一定比例進行扣減。對項目管理混亂、頻出資金問題的項目堅決予以取消。

1、控制預(yù)算項目調(diào)劑

部門（單位）擅自在項目間調(diào)劑資金用途超過項目總金額30%的，在相應(yīng)績效考評級次基礎(chǔ)上下降一個考評級次。

2、結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤

對各類檢查發(fā)現(xiàn)較大財政財務(wù)問題或績效評價結(jié)果為合格檔次的項目，下一年度預(yù)算安排原則上按5%扣減，重復(fù)發(fā)現(xiàn)的原則上按20%扣減，三次以上的原則上取消該項目。對各類檢查發(fā)現(xiàn)重大財政財務(wù)問題或績效評價結(jié)果為不合格檔次的項目，原則上取消該項目的財政支出安排，并按照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)單位和個人的責(zé)任。

3、注重后續(xù)整改落實

對各類檢查及評價結(jié)果不進行整改或整改不到位的，根據(jù)整改情況調(diào)整項目或相應(yīng)調(diào)減項目預(yù)算，直至取消該項財政支出，并根據(jù)區(qū)委區(qū)政府的綜合考核評價辦法，在單位綜合考評中進行扣分。

4、嚴格績效自評工作

對不按規(guī)定進行績效自評，不配合主管部門和財政部門開展各類檢查和評價工作的，區(qū)財政局暫停撥付該部門（單位）的項目資金。

（五）完善全口徑預(yù)算管理

政府的全部收入和支出都納入預(yù)算，各部門負責(zé)申報政府項目，提出資金需求，區(qū)財政根據(jù)財力可能統(tǒng)盤考慮資金來源，籌措項目資金。

政府項目資金來源應(yīng)包括本級財政資金和上級補助。上級補助通過“暫存款”形式下達的，在編制預(yù)算時也統(tǒng)籌拼盤安排，單獨設(shè)立預(yù)算指標體系。

清理財政專戶資金，按照存量資金清理要求收回已到期或失效的專戶結(jié)余資金，收回歷年以權(quán)責(zé)發(fā)生制形勢納入專戶管理的政府項目資金，用于區(qū)委區(qū)政府確定的重大項目和重點支出。

屬非稅收入范疇的各項收入，必須納入 “收支兩條線”管理，按工作需要安排支出預(yù)算，嚴禁在專戶中安排項目資金，坐收坐支。

（六）加快推進“數(shù)字財政”建設(shè)

進一步完善財政預(yù)算管理信息系統(tǒng)建設(shè)，建立財政財務(wù)數(shù)據(jù)共享機制，提升財政管理和服務(wù)水平。

1、預(yù)算編制系統(tǒng)改造升級

2017年起，對預(yù)算管理一體化平臺進行升級，推進滾動項目庫管理、實施全口徑預(yù)算管理和中期財政規(guī)劃，將項目支出調(diào)整預(yù)算納入系統(tǒng)管理，完善預(yù)算編制“二上二下”管理。將項目庫、預(yù)算編制、指標系統(tǒng)等模塊進行有效融合，實現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理全過程可追溯。

2、加強財政大數(shù)據(jù)應(yīng)用

通過財政管理一體化平臺建設(shè)，逐步實現(xiàn)政府項目預(yù)算、項目執(zhí)行、政府采購、資產(chǎn)管理、績效評價等數(shù)據(jù)充分共享，深化數(shù)據(jù)挖掘利用，更好地發(fā)揮各項數(shù)據(jù)在政府項目預(yù)算編制和管理中的作用，支撐各類收支預(yù)測和財政決策。

（七）理順財政與部門管理職責(zé)

按照“誰用錢，誰負責(zé)”的原則，進一步理順財政與部門的工作管理職責(zé)。便于資金的統(tǒng)籌、監(jiān)管，一個部門涉及的基本支出、部門項目和政府項目等全部支出統(tǒng)一由財政一個科室管理進行全方位管理。屬部門內(nèi)部事項支出應(yīng)列入部門項目，不能列入部門的政府項目中。將部門涉及的政府投資項目也列入政府項目管理。