非自愿性移民生產(chǎn)安置中土地公平補(bǔ)償研究

陳銀蓉+徐琴+張苗

摘要 水利水電工程建設(shè)與移民安置會(huì)占用淹沒區(qū)與安置區(qū)土地，根據(jù)補(bǔ)償原理，淹沒區(qū)與安置區(qū)理應(yīng)獲得補(bǔ)償，從公平角度研究其土地補(bǔ)償，對(duì)于增進(jìn)移民與安置區(qū)居民福祉、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義具有積極意義。本文在界定和討論淹沒區(qū)與安置區(qū)土地公平補(bǔ)償內(nèi)涵與范圍的基礎(chǔ)上，分析了研究區(qū)域現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平性，采用收益還原法和條件價(jià)值法分別測(cè)算了淹沒區(qū)與安置區(qū)土地的市場(chǎng)價(jià)值與非市場(chǎng)價(jià)值，并由此測(cè)算土地公平補(bǔ)償。結(jié)果表明：①淹沒區(qū)與安置區(qū)土地公平補(bǔ)償內(nèi)涵是“損失什么，補(bǔ)償什么”，采取完全補(bǔ)償原則，能體現(xiàn)“兩區(qū)”之間的公平，公平補(bǔ)償范圍包括農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值和非市場(chǎng)價(jià)值；②研究區(qū)域淹沒區(qū)和安置區(qū)水田的市場(chǎng)價(jià)值分別是698 558.18元/hm²和573 272.73元/hm²，旱地為457 090.91元/hm²和465 818.18元/hm²；淹沒區(qū)和安置區(qū)水田的非市場(chǎng)價(jià)值為50006.40元/hm²和52 008.36元/hm²，旱地為47 045.65元/hm²和48 278.08元/hm²。③淹沒區(qū)水田公平補(bǔ)償測(cè)算結(jié)果為748 564.58元/hm²，旱地為504136.56元/hm²；安置區(qū)水田公平補(bǔ)償為625 281.09元/hm²，旱地為514 096.26元/hm²；④現(xiàn)行淹沒區(qū)水田和旱地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為測(cè)算結(jié)果的53.77%和53.80%，安置區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更是遠(yuǎn)低于該測(cè)算結(jié)果。研究結(jié)論：研究區(qū)域現(xiàn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅能反映部分農(nóng)地價(jià)值，是不完全補(bǔ)償，同時(shí)，有關(guān)補(bǔ)償制度未將淹沒區(qū)與安置區(qū)土地補(bǔ)償置于平等地位，現(xiàn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有失公平；本文基于農(nóng)戶的福利損失測(cè)算土地補(bǔ)償，體現(xiàn)了公平補(bǔ)償內(nèi)涵；在土地補(bǔ)償政策改進(jìn)方面，應(yīng)提高淹沒區(qū)與安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的社會(huì)保障制度，實(shí)施更加積極的就業(yè)政策等。

關(guān)鍵詞 非自愿性移民；淹沒區(qū)；安置區(qū)；土地公平補(bǔ)償；皂市水利樞紐工程

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2016）09-0036-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.09.005

由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工程建設(shè)的需要，我國非自愿性移民的數(shù)量不斷增加，如何妥善安置移民也成為一大難題。因水利水電工程建設(shè)而產(chǎn)生的非自愿性移民，其安置工作涉及人口、資源、環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面，關(guān)乎淹沒區(qū)與安置區(qū)等相關(guān)主體利益。對(duì)于移民的安置模式，我國堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，這種“以土地?fù)Q土地”的策略是在移民承包地被淹沒的情況下依賴安置區(qū)土地資源的富裕量實(shí)現(xiàn)的。國家實(shí)行開發(fā)性移民方針，出臺(tái)了提高補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、后期扶持等一系列政策以保障移民的生產(chǎn)、生活水平，許多學(xué)者也展開了相關(guān)研究。在移民補(bǔ)償方面，尚凱等通過對(duì)多種補(bǔ)償安置方式的比較，認(rèn)為應(yīng)實(shí)行長效補(bǔ)償?shù)陌仓媚Ｊ?，胡大偉等提出?gòu)建以協(xié)商議價(jià)為基礎(chǔ)的水庫移民征地補(bǔ)償決策機(jī)制，李若瀚等贊同實(shí)行“投資性補(bǔ)償”，使移民獲得穩(wěn)定的紅利分配；在后期扶持方面，李振華等建議在后期扶持中引入移民參與機(jī)制，王沛沛等認(rèn)為移民后期扶持政策中應(yīng)著重扶持移民創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)在金融、技術(shù)方面的扶持力度。移民權(quán)益受到普遍關(guān)注，而調(diào)出土地的安置區(qū)居民的補(bǔ)償問題卻鮮少有人問津，移民的遷入消耗了安置區(qū)的土地等資源，一定程度上擠壓了安置區(qū)居民的生存空間，安置區(qū)居民理應(yīng)得到公平的補(bǔ)償。更進(jìn)一步的是，作為整個(gè)補(bǔ)償體系的兩個(gè)組成部分，淹沒區(qū)與安置區(qū)的土地補(bǔ)償是否公平合理對(duì)于移民的妥善安置、淹沒區(qū)與安置區(qū)居民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)有重要影響，因此，淹沒區(qū)與安置區(qū)的土地補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)公平合理性，并于同一補(bǔ)償體系中置于平等地位進(jìn)行考慮?，F(xiàn)有研究與實(shí)際操作中較少關(guān)注安置區(qū)土地補(bǔ)償問題，更未將淹沒區(qū)和安置區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“兩區(qū)”）土地補(bǔ)償置于同一補(bǔ)償體系中，有一定局限性。為此，本文以皂市水利樞紐工程移民生產(chǎn)安置為例，基于入戶問卷調(diào)查收集相關(guān)數(shù)據(jù)，將“兩區(qū)”土地補(bǔ)償納入同一補(bǔ)償體系，在界定“兩區(qū)”土地公平補(bǔ)償內(nèi)涵與范圍的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平性進(jìn)行分析，并采用收益還原法和CVM（條件價(jià)值法）測(cè)算“兩區(qū)”土地的公平補(bǔ)償。

1“兩區(qū)”土地公平補(bǔ)償理論分析

1.1“兩區(qū)”獲得補(bǔ)償?shù)脑蚝驮瓌t

我國的水利水電工程建設(shè)中，移民的土地被征收，其原有的土地權(quán)利喪失；以土安置中，安置區(qū)需調(diào)出土地安置移民。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中的補(bǔ)償原理，如果進(jìn)行某項(xiàng)政策變革可能使一部分人受益、一部分人受損時(shí)，假設(shè)受益者可以彌補(bǔ)受損者的損失并且有剩余，那么該項(xiàng)政策變革是可取的。由于土地被征收，移民面臨著被迫遷移中的八大風(fēng)險(xiǎn)和貧困化問題；安置區(qū)居民調(diào)出土地，其生存空間也受到擠壓，“兩區(qū)”居民作為利益受損方，理應(yīng)得到相應(yīng)補(bǔ)償。

對(duì)于如何補(bǔ)償，存在“適當(dāng)補(bǔ)償”、“完全補(bǔ)償”、“衡平補(bǔ)償”三種學(xué)說，適當(dāng)補(bǔ)償是指給予被征收者客觀、妥當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，并非全額補(bǔ)償；完全補(bǔ)償則要求對(duì)被征收者的損失給予全額補(bǔ)償；衡平補(bǔ)償認(rèn)為經(jīng)過利益衡量后可給予完全補(bǔ)償，也可給予適當(dāng)補(bǔ)償。根據(jù)帕累托標(biāo)準(zhǔn)，如果從一種狀態(tài)到另一種狀態(tài)變化，使至少一個(gè)人的福利增加，而同時(shí)又沒有使任何一個(gè)人的福利減少，那么，這種變化就是可取的。水利水電工程具有發(fā)電、防洪、灌溉等作用，能增加社會(huì)福利，但這部分福利增進(jìn)是以犧牲“兩區(qū)”利益為前提，只有當(dāng)“兩區(qū)”集體與農(nóng)戶受損利益可以被完全補(bǔ)償時(shí)，才是真正意義上的社會(huì)福利的增進(jìn)，因此，“兩區(qū)”集體與居民應(yīng)獲得完全補(bǔ)償。

1.2“兩區(qū)”土地公平補(bǔ)償內(nèi)涵

根據(jù)亞當(dāng)斯的公平理論，當(dāng)事者會(huì)將自己所得的報(bào)酬及所作付出，與他人所得報(bào)酬和所作付出進(jìn)行橫向比較，當(dāng)其所得報(bào)酬與所作付出的比值與他人所得報(bào)酬與所作付出的比值相同時(shí)，當(dāng)事者才會(huì)感到公平，兩者不相同時(shí)，當(dāng)事者則會(huì)產(chǎn)生不公平感，影響其積極性。因此，“兩區(qū)”土地公平補(bǔ)償應(yīng)是在同一補(bǔ)償原則下“兩區(qū)”因其土地權(quán)益受損（即所作付出）而獲得同等補(bǔ)償（即所得報(bào)酬），實(shí)現(xiàn)淹沒區(qū)與安置區(qū)之間的公平。首先，從是否應(yīng)得到補(bǔ)償來看，移民的土地理應(yīng)獲得補(bǔ)償，調(diào)出土地的安置區(qū)集體和農(nóng)戶土地權(quán)益受損，同移民一樣也要得到補(bǔ)償；其次，從補(bǔ)償多少來看，不能因移民的特殊身份和支持國家建設(shè)的公益性目的而減少對(duì)安置區(qū)的補(bǔ)償，與移民補(bǔ)償原則相同，根據(jù)其相關(guān)損失進(jìn)行補(bǔ)償。因此，“兩區(qū)”土地公平補(bǔ)償既包括補(bǔ)償?shù)暮侠硇院统浞中?，同時(shí)也包括淹沒區(qū)和安置區(qū)之間的公平。

1.3“兩區(qū)”土地公平補(bǔ)償范圍

對(duì)淹沒區(qū)與安置區(qū)居民而言，農(nóng)地的效用價(jià)值除了經(jīng)濟(jì)價(jià)值以外，還有養(yǎng)老和就業(yè)保障、子孫后代能夠繼承、提供舒適居住環(huán)境、未來可以增值等非市場(chǎng)價(jià)值，調(diào)出土地會(huì)造成其相關(guān)福利受損，應(yīng)對(duì)這些福利損失進(jìn)行補(bǔ)償。僅考慮“市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”未從被征地農(nóng)民的角度出發(fā)，也不符合完全補(bǔ)償?shù)墓皆瓌t，因此，“兩區(qū)”土地公平補(bǔ)償應(yīng)在農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值的基礎(chǔ)上，考慮非市場(chǎng)價(jià)值。首先，從產(chǎn)權(quán)公平交換角度出發(fā)，“兩區(qū)”土地補(bǔ)償應(yīng)以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)，彌補(bǔ)“兩區(qū)”土地權(quán)利移轉(zhuǎn)的權(quán)益損失。對(duì)于移民而言，公平市場(chǎng)價(jià)值應(yīng)該是被征收土地的集體所有權(quán)向國家所有權(quán)轉(zhuǎn)移的價(jià)格；對(duì)于安置區(qū)而言，在安置移民過程中調(diào)出土地，在土地承包關(guān)系穩(wěn)定的情況下，安置區(qū)原居民在集體土地所有權(quán)中的份額減少，能夠獲得的承包土地減少，可參照安置區(qū)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法補(bǔ)償安置區(qū)集體和居民，以保證“兩區(qū)”土地權(quán)益移轉(zhuǎn)采取統(tǒng)一的補(bǔ)償原則。其次，為保障移民和安置區(qū)居民的福利水平不受影響，土地公平補(bǔ)償應(yīng)包含“兩區(qū)”土地的非市場(chǎng)價(jià)值，即：考慮移民和安置區(qū)居民“土地是養(yǎng)老和就業(yè)保障”、“把土地留給子孫后代”、“土地能提供舒適的居住及生活環(huán)境”、“未來可以增值”等主觀訴求，對(duì)其遭受的其他損失進(jìn)行補(bǔ)償。

1.4土地公平補(bǔ)償測(cè)算方法

1.4.1土地補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)價(jià)值

收益還原法適用于有客觀收益的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估，是將待估農(nóng)地各年預(yù)期純收益，以一定土地還原率還原來估算農(nóng)地價(jià)格，普遍應(yīng)用于農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值測(cè)算，本文采用收益還原法計(jì)算土地的市場(chǎng)價(jià)值，計(jì)算公式如下：

式中：P為單位面積水田（旱地）市場(chǎng)價(jià)值，α為水田（旱地）單位面積年凈收益，r為還原利率，n是使用年限。還原利率的取值采用安全利率加風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值法，在承包關(guān)系穩(wěn)定、國家推行種糧補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的情況下，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值近似為零。在農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的情況下，可以認(rèn)為農(nóng)民擁有永久承包經(jīng)營權(quán)，n取無限年期，公式可簡(jiǎn)化為：

1.4.2土地補(bǔ)償?shù)姆鞘袌?chǎng)價(jià)值

鑒于陳述偏好法適用面更廣，操作更為靈活，能全面反映耕地資源的非市場(chǎng)價(jià)值，本文采用陳述偏好法之一的CVM（Contingent Valuation Method）方法來估算農(nóng)地非市場(chǎng)價(jià)值。CVM是通過對(duì)不能在市場(chǎng)上交易的公共財(cái)假設(shè)一種市場(chǎng)，讓被調(diào)查者假想自己作為該市場(chǎng)的當(dāng)事人。為了保證自己的效用恒定在一定的水平上，根據(jù)各項(xiàng)消費(fèi)財(cái)對(duì)自己帶來的效用，對(duì)待評(píng)估的公共財(cái)?shù)墓┙o量（或質(zhì)）的變化的支付愿望（Willingness to Pay，WTP）或者獲取補(bǔ)償?shù)脑竿担╓illingness to Accept，WTA）作出回答，研究者據(jù)此評(píng)估該公共財(cái)?shù)膬r(jià)值的方法。調(diào)查者通過對(duì)調(diào)研對(duì)象進(jìn)行農(nóng)地非市場(chǎng)價(jià)值的列舉，在受訪者對(duì)農(nóng)地非市場(chǎng)價(jià)值有一定了解的基礎(chǔ)上，調(diào)查參與者對(duì)農(nóng)地的非市場(chǎng)價(jià)值偏好，并采用支付卡式的CVM引導(dǎo)技術(shù)，以設(shè)立農(nóng)地保護(hù)基金會(huì)的形式詢問農(nóng)戶為保護(hù)農(nóng)地所愿意支付的最高價(jià)格等核心問題。相對(duì)于WTA，許多學(xué)者認(rèn)為大多數(shù)評(píng)價(jià)問題應(yīng)該采用WTP形式，為此，本文采用支付意愿（WTP）來估算農(nóng)地的非市場(chǎng)價(jià)值。

首先，計(jì)算平均支付意愿。采用離散變量的數(shù)學(xué)期望公式，分別計(jì)算出移民和安置區(qū)農(nóng)戶對(duì)于水田及旱地的支付意愿均值：

其次，估算非市場(chǎng)價(jià)值。在測(cè)算受訪者平均支付意愿E（WTP）的基礎(chǔ)上，以受訪者對(duì)水田（旱地）非市場(chǎng)價(jià)值的支付率和戶均最高支付意愿，乘以淹沒區(qū)或安置區(qū)當(dāng)前農(nóng)戶總戶數(shù)，估算出淹沒區(qū)或安置區(qū)全體農(nóng)戶對(duì)水田（旱地）非市場(chǎng)價(jià)值的年支付意愿，并除以還原率和水田（旱地）總面積可以求得淹沒區(qū)或安置區(qū)單位面積水田（旱地）非市場(chǎng)價(jià)值。估算單位面積耕地非市場(chǎng)價(jià)值的計(jì)算公式如下：

2實(shí)證研究

2.1研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來源

皂市水利樞紐位于澧水支流渫水下游的湖南省石門縣境內(nèi)，壩址在皂市鎮(zhèn)上游2 km，距常德市石門縣城19km。根據(jù)《湖南渫水皂市水利樞紐工程竣工移民安置初步驗(yàn)收實(shí)施管理工作報(bào)告》，截至2013年9月底，歷經(jīng)十多年時(shí)間，全面完成壩區(qū)移民生產(chǎn)安置人口596人和庫區(qū)農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口38175人的生產(chǎn)安置。移民搬遷前以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，移民安置大部分采取投親靠友形式，種植業(yè)安置為主，贍養(yǎng)安置、自謀職業(yè)安置及其他安置方式為輔。

淹沒區(qū)主要為石門縣，安置區(qū)主要涉及石門縣、澧縣、臨澧縣、鼎城區(qū)和武陵區(qū)等縣區(qū)。本次調(diào)研區(qū)域?yàn)槭T縣、澧縣和臨澧縣。據(jù)2014年石門縣、澧縣和臨澧縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，三縣全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值依次為193.09億元、252.53億元和127.91億元，增長率分別為7.2%、10.4%和8.3%，農(nóng)村居民人均可支配收入分別為8066元、10691元和11987元。石門縣、澧縣及臨澧縣地理位置及行政區(qū)劃如圖1所示。

本文數(shù)據(jù)來源為：①統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。從政府部門獲得的統(tǒng)計(jì)年鑒及統(tǒng)計(jì)公報(bào)等統(tǒng)計(jì)資料，包括石門縣、臨澧縣和澧縣的2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)以及《常德統(tǒng)計(jì)年鑒2014》。②工程概況數(shù)據(jù)。由長江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院提供的皂市水利樞紐工程設(shè)計(jì)規(guī)劃及驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。③調(diào)研數(shù)據(jù)。課題組于2015年1月在湖北省天門市多寶鎮(zhèn)進(jìn)行預(yù)調(diào)查，對(duì)調(diào)查結(jié)果的偏差進(jìn)行分析，由此調(diào)整和完善問卷，設(shè)置了合理支付（受償）區(qū)間和支付方式等；2015年8月課題組開展正式調(diào)查，采用入戶調(diào)查方式，在石門縣、臨澧縣和澧縣發(fā)放問卷共計(jì)288份，其中移民問卷108份，安置區(qū)居民問卷180份。剔除調(diào)研過程中的無效問卷，獲取移民有效問卷為99份，安置區(qū)居民170份，問卷有效率分別為91.67%和94.44%。問卷設(shè)計(jì)分為三部分：第一部分是農(nóng)戶基本特征調(diào)查，包括受訪者個(gè)人及家庭基本情況，如受訪者性別、年齡、受教育程度、家庭人數(shù)、家庭收入、家庭支出等基本特征；第二部分為受訪者對(duì)農(nóng)地價(jià)值認(rèn)知程度調(diào)查，通過對(duì)受訪者宣傳農(nóng)地價(jià)值等相關(guān)知識(shí)的鋪墊，了解其對(duì)非市場(chǎng)價(jià)值的偏好；第三部分則是農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地非市場(chǎng)價(jià)值的支付愿望（Willingness to Pay，WTP）及受償意愿（Willingness to Accept，WTA）調(diào)查。

2.2現(xiàn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平性分析

據(jù)《湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告》（修訂本）、《湖南渫水皂市水利樞紐工程庫區(qū)移民安置實(shí)施規(guī)劃總報(bào)告》（審定稿）和《湖南渫水皂市水利樞紐工程竣工移民安置初步驗(yàn)收實(shí)施管理工作報(bào)告》，皂市水庫移民土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為被征收耕地前三年平均年產(chǎn)值的16倍，而安置區(qū)接納移民的土地補(bǔ)償費(fèi)為9000元/人，移民獲得的土地標(biāo)準(zhǔn)配置為1.5畝/人（其中水田1.1畝、旱地0.2畝、林地0.2畝），具體情況如表1所示。

2.2.1“兩區(qū)”土地補(bǔ)償屬不完全補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)偏低

淹沒區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍，首先，補(bǔ)償倍數(shù)的制定仍然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，土地補(bǔ)償偏離于其市場(chǎng)價(jià)值。其次，未考慮移民對(duì)土地的主觀價(jià)值。工程的建設(shè)使移民背井離鄉(xiāng)，從山區(qū)搬至平地，一段時(shí)間內(nèi)無法適應(yīng)安置區(qū)的生產(chǎn)及生活方式，而被淹土地給他們提供了相對(duì)舒適而熟悉的生活居住環(huán)境，因而移民對(duì)故土有著濃厚的依戀情結(jié)，這是僅考慮年產(chǎn)值的土地補(bǔ)償所無法彌補(bǔ)的。

安置區(qū)接納移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為9000元/人，在實(shí)際操作中也存在許多問題。首先，按接納移民人數(shù)補(bǔ)償極低，無法反映土地市場(chǎng)價(jià)值。根據(jù)安置區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，2012年水田（一類）年產(chǎn)值為1936.00元/畝，旱地為1548.8元/畝，林地為1 161.60元/畝，調(diào)出水田1.1畝、旱地0.2畝、林地0.2畝標(biāo)準(zhǔn)配置的土地，其年產(chǎn)值為2671.68元，9000元的補(bǔ)償數(shù)額僅為該年產(chǎn)值的3.4倍；調(diào)查結(jié)果顯示：77.42%的安置區(qū)居民認(rèn)為自己耕種收益高，調(diào)出土地不劃算，并不愿意調(diào)整土地。與其他公益性項(xiàng)目征地補(bǔ)償比較，安置區(qū)獲得的補(bǔ)償極低。安置于臨澧縣大興村的移民獲得土地后再次被征地，其補(bǔ)償價(jià)遠(yuǎn)高于原土地承包者（即安置區(qū)農(nóng)戶）調(diào)出土地價(jià)格，由此引發(fā)原土地承包者與移民之間的矛盾。其次，未考慮安置區(qū)農(nóng)地的非市場(chǎng)價(jià)值。安置區(qū)農(nóng)戶調(diào)出土地不僅意味著家庭直接經(jīng)濟(jì)收入的減少，同樣也意味著自己失去養(yǎng)老和就業(yè)的保障等。入戶調(diào)查中，居民對(duì)非市場(chǎng)價(jià)值偏好的調(diào)查表明，贊同農(nóng)地具有“養(yǎng)老和就業(yè)的重要保障”、“提供舒適的生活和居住環(huán)境”、“把土地留給子孫后代”作用的居民分別占受訪者的75.29%、84.71%、81.76%，由此可見，農(nóng)地的非市場(chǎng)價(jià)值對(duì)農(nóng)戶而言已顯得十分重要。

2.2.2“兩區(qū)”之間的土地補(bǔ)償存在不公平

淹沒區(qū)被征收土地有明確的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而安置區(qū)由于移民的特殊身份以及支持國家建設(shè)的需要，同樣調(diào)出土地，卻獲得極少的補(bǔ)償。根據(jù)上文計(jì)算結(jié)果，安置區(qū)補(bǔ)償約為其年產(chǎn)值的3.4倍，而移民補(bǔ)償卻為16倍，現(xiàn)行補(bǔ)償制度未將淹沒區(qū)與安置區(qū)置于平等地位。同時(shí)，屬于安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)?0%也由移民局掌握用于移民安置，對(duì)于安置區(qū)居民而言存在不公。

2.2.3補(bǔ)償資金分配不公平

入戶調(diào)查中，大多數(shù)受訪移民對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用去向并不知曉，集體土地補(bǔ)償費(fèi)用并未完全落實(shí)，導(dǎo)致移民對(duì)政府的信任感弱化，農(nóng)戶相關(guān)權(quán)益受損。安置區(qū)土地補(bǔ)償比例分成時(shí)，政府與村集體提留過多，土地補(bǔ)償費(fèi)用的60%用于補(bǔ)償調(diào)整土地的村民，30%歸村集體，10%由各縣（區(qū)）移民開發(fā)局掌握，農(nóng)戶到手的補(bǔ)償可謂少之又少。以安置區(qū)的楊坪村為例，經(jīng)村集體和移民局提留后，農(nóng)戶調(diào)地獲得的補(bǔ)償僅為水田4200元/畝，旱地2400元/畝，林地1500元/畝，遠(yuǎn)低于表1中移民調(diào)出土地單價(jià)，嚴(yán)重?fù)p害了安置區(qū)自愿調(diào)地的積極性。

2.3土地公平補(bǔ)償測(cè)算

2.3.1土地補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)價(jià)值

水田（旱地）的年凈收益為年總收益與生產(chǎn)成本之差，將年凈收益以一定還原利率還原來估算水田（旱地）的市場(chǎng)價(jià)值，其測(cè)算過程如下：

第一步，搜集相關(guān)收益與成本等數(shù)據(jù)資料。由于淹沒區(qū)土地被征收，現(xiàn)已轉(zhuǎn)用為水庫水面用地，本文以2014年為測(cè)算年份，根據(jù)農(nóng)地淹沒前的輪作方式、產(chǎn)量及耗費(fèi)的人工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等數(shù)據(jù)資料，以2014年生產(chǎn)資料及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格來求取收益。淹沒區(qū)收益數(shù)據(jù)來源于長江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院提供的庫區(qū)淹沒前土地輪作方式及所占權(quán)重和產(chǎn)量等相關(guān)數(shù)據(jù)資料，淹沒區(qū)成本數(shù)據(jù)、安置區(qū)成本及收益數(shù)據(jù)、國家補(bǔ)貼數(shù)據(jù)由調(diào)研數(shù)據(jù)獲取。

第二步，測(cè)算年總收益。將不同輪作方式下農(nóng)作物單位面積年產(chǎn)量與收購價(jià)格的乘積進(jìn)行加權(quán)求和，計(jì)算出單位面積年產(chǎn)值，加上國家補(bǔ)貼即為單位面積年總收益。

第三步，生產(chǎn)成本的測(cè)算。生產(chǎn)成本為農(nóng)用地維護(hù)費(fèi)和生產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品費(fèi)用之和，包括配套設(shè)施維修費(fèi)用、種苗費(fèi)、肥料費(fèi)、人工費(fèi)、農(nóng)藥費(fèi)及材料費(fèi)等費(fèi)用。

第四步，確定還原利率。還原利率的取值采用安全利率加風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值法，安全利率取2014年一年期銀行存款利率為2.75%。在實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與糧食保護(hù)價(jià)背景下，種植業(yè)生產(chǎn)受自然災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品需求等因素影響比較小，收益比較穩(wěn)定，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較低；同時(shí)，由于移民的遷入，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件大大改善，因此可以認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值較小，研究時(shí)忽略不計(jì)，因此，還原利率取安全利率為2.75%，根據(jù)表2求得的年凈收益數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，“兩區(qū)”市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算結(jié)果如表3所示。

2.3.2土地補(bǔ)償?shù)姆鞘袌?chǎng)價(jià)值

支付意愿是非市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算的核心部分，是受訪者對(duì)農(nóng)地非市場(chǎng)價(jià)值的最高支付意愿（WTP）。通過調(diào)查者對(duì)農(nóng)地非市場(chǎng)價(jià)值等相關(guān)知識(shí)的介紹，詢問受訪者對(duì)農(nóng)地非市場(chǎng)價(jià)值所愿意支付的最高價(jià)格。

首先，進(jìn)行支付意愿描述及平均支付意愿計(jì)算?！皟蓞^(qū)”支付意愿描述及平均支付意愿如表4所示，表中同意支付人數(shù)、支付意愿最大值和最小值等數(shù)據(jù)由調(diào)研數(shù)據(jù)獲取，支付率和平均支付意愿據(jù)同意支付人數(shù)和式（3）計(jì)算得出。受訪者支付意愿可從“是否愿意支付”以及支付價(jià)格的高低兩個(gè)方面來描述。第一，就“是否愿意支付”而言，移民水田和旱地支付率分別為72.73%和69.70%，無較大差異；安置區(qū)水田支付率為87.65%，高于旱地支付率50.59%，安置區(qū)農(nóng)地類型以水田為主，受訪者家庭旱地面積在0.5畝以下的占71.76%，由于旱地面積少，受訪者認(rèn)為旱地能夠提供養(yǎng)老與就業(yè)保障等非市場(chǎng)價(jià)值十分有限，往往表現(xiàn)為拒絕支付，對(duì)于“拒絕支付”的原因，約81%的拒絕支付者選擇“旱地面積太少，沒有多大作用”，故旱地支付率低于水田。第二，對(duì)于支付價(jià)格的高低，可以根據(jù)平均支付意愿來描述，對(duì)選擇義務(wù)勞動(dòng)方式的支付意愿計(jì)算，本文將其出工天數(shù)乘以日平均工資折算成貨幣，根據(jù)石門縣、臨澧縣和澧縣的2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，選取農(nóng)村居民人均可支配收入指標(biāo)，除以勞動(dòng)天數(shù)（扣除雙休日及法定節(jié)假日），可得石門縣、臨澧縣和澧縣農(nóng)村居民的日均工資分別為32.26元、47.95元和42.76元，支付意愿折算成貨幣后進(jìn)行頻率統(tǒng)計(jì)，根據(jù)式（3）計(jì)算平均支付意愿。移民水田和旱地平均支付意愿分別為277.14元/（戶·a）和235.23元/（戶·a）；而安置區(qū)居民的水田和旱地平均支付意愿分別為393.00元/（戶·a）和198.72元/（戶·a）。

其次，非市場(chǎng)價(jià)值估算。根據(jù)式（4）、（5）、（6）進(jìn)行計(jì)算，由于數(shù)據(jù)獲取的有限性，淹沒區(qū)水田（旱地）面積可從調(diào)研數(shù)據(jù)中獲取的淹沒前移民人均水田（旱地）面積乘以安置人口計(jì)算而得。農(nóng)戶戶數(shù)分別為研究區(qū)域移民總戶數(shù)和安置區(qū)居民總戶數(shù)，支付率為同意支付人數(shù)所占比例，還原率取2.75%。測(cè)算結(jié)果如表5所示。

2.3.3補(bǔ)償結(jié)果估算及比較

將非市場(chǎng)價(jià)值與市場(chǎng)價(jià)值兩者求和，即可得到在完全補(bǔ)償原則下，“兩區(qū)”土地公平補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果：淹沒區(qū)水田公平補(bǔ)償為748 564.58元/hm²，旱地為504 136.56元/hm²；安置區(qū)水田公平補(bǔ)償為625 281.09元/hm²，旱地為514 096.26元/hm²。

以現(xiàn)行的移民土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，年產(chǎn)值的16倍乘以湖南省農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格指數(shù)，可測(cè)算出2014年淹沒區(qū)水田和旱地土地補(bǔ)償價(jià)格，分別為402 522.98元/hm²和271206.19元/hm²，約為上述測(cè)算結(jié)果的53.77%和53.80%。安置區(qū)每接納一名移民獲得9 000元的補(bǔ)償，需調(diào)出水田1.1畝、旱地0.2畝、林地0.2畝，均價(jià)為6 000元/畝也即90000元/hm²，90 000元/hm²分別為水田和旱地公平補(bǔ)償價(jià)格的14.39%和17.51%，更是遠(yuǎn)低于本文測(cè)算結(jié)果。具體比較結(jié)果如表6所示。

2.3.4補(bǔ)償資金分配

生產(chǎn)安置模式下，淹沒區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)需用于支付安置區(qū)調(diào)出土地的補(bǔ)償費(fèi)用，在扣除安置區(qū)購地費(fèi)用后，存在以下兩種情況：第一，淹沒區(qū)土地補(bǔ)償資金不足以支付安置區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，為了保障移民的生產(chǎn)生活水平，使移民得到妥善安置，保護(hù)安置區(qū)土地權(quán)益，不足部分由政府補(bǔ)償。第二，扣除安置區(qū)補(bǔ)償費(fèi)用后仍存在剩余資金。根據(jù)表6測(cè)算的“兩區(qū)”土地補(bǔ)償單價(jià)，乘以“兩區(qū)”土地補(bǔ)償面積，可得“兩區(qū)”水田（旱地）補(bǔ)償金額，結(jié)果如表7所示。淹沒區(qū)土地公平補(bǔ)償總額分別為206 185.50萬元和179 396.47萬元，支付安置區(qū)土地補(bǔ)償款項(xiàng)后，淹沒區(qū)仍然剩余約26 789.04萬元的土地補(bǔ)償資金，其分配對(duì)象應(yīng)為土地相關(guān)權(quán)利人——淹沒區(qū)集體與移民，表1的分配方式中政府卻將該資金用作他用，即使是用于移民安置，也是對(duì)淹沒區(qū)相關(guān)土地權(quán)利人的利益侵害。對(duì)于安置區(qū)補(bǔ)償資金的分配，表1中其補(bǔ)償資金的60%用于補(bǔ)償調(diào)整土地的村民，30%歸村集體，10%由各縣（區(qū)）移民開發(fā)局掌握用于移民的生產(chǎn)安置，該項(xiàng)規(guī)定極大地?fù)p害了安置區(qū)居民主動(dòng)調(diào)整土地的意愿。因此，安置區(qū)的土地補(bǔ)償，也應(yīng)由土地所有者與使用者獲得并進(jìn)行自主分配，政府不應(yīng)參與分配。最后，“兩區(qū)”土地補(bǔ)償資金的分配均應(yīng)遵循民主合法的原則，制定公平分配方案，維護(hù)“兩區(qū)”居民和集體的合法權(quán)益。

3結(jié)論與政策建議

3.1結(jié)論

本文以皂市水利樞紐工程移民生產(chǎn)安置為例，將淹沒區(qū)和安置區(qū)土地補(bǔ)償納入同一補(bǔ)償體系，通過界定“兩區(qū)”土地公平補(bǔ)償內(nèi)涵和補(bǔ)償范圍，分析了研究區(qū)域現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不公平之處，并基于農(nóng)地收益及農(nóng)戶非市場(chǎng)價(jià)值支付意愿等相關(guān)數(shù)據(jù)，采用收益還原法和條件價(jià)值法分別測(cè)算了市場(chǎng)價(jià)值和非市場(chǎng)價(jià)值，由此得出研究區(qū)域“兩區(qū)”土地公平補(bǔ)償測(cè)算結(jié)果，主要研究結(jié)論如下：

（1）“兩區(qū)”土地公平補(bǔ)償內(nèi)涵是“損失什么，補(bǔ)償什么”，采取完全補(bǔ)償原則，使“兩區(qū)”農(nóng)戶獲得與其損失相一致的補(bǔ)償，并能體現(xiàn)“兩區(qū)”之間的公平性；公平補(bǔ)償范圍包括農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值和非市場(chǎng)價(jià)值。

（2）研究區(qū)域現(xiàn)有的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅能反映部分農(nóng)地價(jià)值，是不完全補(bǔ)償，同時(shí)，“兩區(qū)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因移民身份的特殊性及工程建設(shè)的公益性區(qū)別對(duì)待，有失公平。

（3）經(jīng)計(jì)算，淹沒區(qū)和安置區(qū)水田的市場(chǎng)價(jià)值分別是698 558.18元/hm²和573 272.73元/hm²，旱地為457 090.91元/hm²和465 818.18元/hm²；淹沒區(qū)和安置區(qū)水田的非市場(chǎng)價(jià)值為50 006.40元/hm²和52008.36元/hm²，旱地為47 045.65元/hm²和48 278.08元/hm²。

（4）完全補(bǔ)償原則下，根據(jù)農(nóng)戶的福利損失，“兩區(qū)”土地公平補(bǔ)償包括市場(chǎng)價(jià)值與非市場(chǎng)價(jià)值，淹沒區(qū)水田公平補(bǔ)償測(cè)算結(jié)果為748 564.58元/hm²，旱地為504 136.56元/hm²；安置區(qū)水田公平補(bǔ)償為625 281.09元/hm²，旱地為514 096.26元/hm²?，F(xiàn)行淹沒區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為上述結(jié)果的53.77%和53.80%，按接納移民人數(shù)計(jì)算的安置區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更是遠(yuǎn)低于上述測(cè)算結(jié)果。

3.2政策建議

（1）提高“兩區(qū)”土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。無論是淹沒區(qū)按年產(chǎn)值倍數(shù)或安置區(qū)按接納移民人數(shù)計(jì)算的土地補(bǔ)償，與其土地權(quán)益損失不對(duì)等，是不完全補(bǔ)償。因此，相關(guān)政策改進(jìn)中應(yīng)逐步提高“兩區(qū)”土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)“兩區(qū)”集體與居民的福利損失。淹沒區(qū)現(xiàn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為本文測(cè)算結(jié)果的53.77%和53.80%，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，應(yīng)以完全補(bǔ)償為補(bǔ)償原則，提高其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；淹沒區(qū)現(xiàn)行補(bǔ)償為年產(chǎn)值16倍，而安置區(qū)現(xiàn)行土地補(bǔ)償約為其年產(chǎn)值的3.4倍，有關(guān)補(bǔ)償制度未將安置區(qū)與淹沒區(qū)置于平等的地位，在同樣調(diào)出土地的情況下安置區(qū)獲得的補(bǔ)償較少，為達(dá)到“兩區(qū)”之間的公平，須提高安置區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安置區(qū)據(jù)其土地權(quán)益損失享有與淹沒區(qū)同等的土地補(bǔ)償。

（2）建立完善的社會(huì)保障制度，實(shí)施更加積極的就業(yè)政策。塞爾內(nèi)亞指出補(bǔ)償并不能防止貧困，重心需要從補(bǔ)償轉(zhuǎn)為提高收入；坎布爾基于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的立場(chǎng)提出加入“安全網(wǎng)”來配合補(bǔ)償機(jī)制。僅僅依靠經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償無法解決水庫移民的貧困問題和安置區(qū)居民的生計(jì)問題，因此，后期政策方向應(yīng)著重于社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)兩方面，重點(diǎn)解決“兩區(qū)”居民可持續(xù)生計(jì)問題，保障其基本生活。具體而言，應(yīng)開展就業(yè)技能培訓(xùn)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，拓寬就業(yè)渠道，提高“兩區(qū)”農(nóng)民收入；同時(shí)，建立社會(huì)失業(yè)和養(yǎng)老保障制度，消除移民和安置區(qū)居民的后顧之憂。通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與保障機(jī)制的配合，保證“兩區(qū)”農(nóng)民生活水平不降低，實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（編輯：田紅）