從封閉到開放：冷戰(zhàn)后巴西外交決策機制的轉(zhuǎn)變

李佳蓓

[摘要]20世紀(jì)90年代之前，巴西外交部一直處于國家外交決策的核心地位，這是巴西對外政策研究專家們的共識。然而，自20世紀(jì)90年代初期，隨著國家的再民主化及冷戰(zhàn)的結(jié)束，巴西外交部這種傳統(tǒng)的核心地位開始出現(xiàn)改變的跡象。來自國家和社會愈發(fā)多元化的決策參與主體在外交決策中提出自己的利益與要求，使得巴西外交部在外交決策過程中越來越重視與多元化主體的互動，巴西對外政策制定系統(tǒng)逐漸由以往較為封閉、集中的形式轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€更加開放的多元化系統(tǒng)。

[關(guān)鍵詞]巴西外交部 巴西對外政策 外交決策機制

[中圖分類號]D83/87 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）20-0136-03

一、巴西外交部長期以來的決策核心地位

長期以來，巴西外交部一直有著其鮮明的組織架構(gòu)，外交官群體普遍具有專業(yè)化的外交業(yè)務(wù)能力，很少有外交領(lǐng)域之外的人士在外交部擔(dān)任職務(wù)，外交部部長一直由國家總統(tǒng)親自提名，外交機構(gòu)的負責(zé)人絕大多數(shù)都是擁有出色的外交才能和戰(zhàn)略眼光的職業(yè)外交官。在外交決策中，外交部獨立于其他部門之外，長期處于決策核心甚至壟斷地位。對于巴西對外政策研究專家、社會團體以及巴西民眾來說，外交部是一個封閉、獨立、決策過程中很少考慮其他主體訴求和利益的機構(gòu)。國會、政黨、私營部門、社會團體、專家學(xué)者等無法有效影響巴西外交決策過程。巴西外交部這種自我封閉、決策獨立的組織特性是由多方面因素導(dǎo)致的。

首先，根據(jù)巴西憲法框架，在對外政策的制定過程中，國家行政機構(gòu)具有高度的自主權(quán)，而立法機構(gòu)處于邊緣地位。巴西憲法確定的國家立法機構(gòu)——國會的主要職能包括：制定一切聯(lián)邦法律；確定和平時期武裝力量編制及兵力；批準(zhǔn)和否定總統(tǒng)簽署國際條約；批準(zhǔn)總統(tǒng)和副總統(tǒng)出訪；批準(zhǔn)或撤銷總統(tǒng)簽署的臨時性法令、聯(lián)邦干預(yù)或戒嚴令；有權(quán)對總統(tǒng)進行彈劾和審判；授權(quán)總統(tǒng)宣布戰(zhàn)爭或和平等。①然而，巴西學(xué)者Alc?ntara（2001）指出，由于對國際條約的否定需要耗費大量時間談判，巴西國會否定國際條約的例子少之又少。②正如我們之前提到的，巴西外交部在對外政策制定中享有高度獨立的外交決策權(quán)，外交政策制定需要專業(yè)的職業(yè)經(jīng)驗和外交領(lǐng)域知識，參眾議員們并不具備外交領(lǐng)域的專業(yè)素養(yǎng)。因此，巴西國家立法機構(gòu)對國家對外事務(wù)一直以來都處于置身事外的態(tài)度。

其次，巴西外交部的決策核心地位與巴西總統(tǒng)制密不可分?？偨y(tǒng)制最初的形成是基于18世紀(jì)三權(quán)分立理論，總統(tǒng)是國家元首和行政首腦；國會由參、眾兩院組成，是最高立法機構(gòu)；聯(lián)邦法院是最高司法部門。然而，在巴西的總統(tǒng)制下，總統(tǒng)的權(quán)力是非常大的。在巴西，原本是三權(quán)分立制衡的總統(tǒng)制實踐中往往成為總統(tǒng)主導(dǎo)制。立法和司法在很多情況下是無法與總統(tǒng)單獨抗衡的。處于主導(dǎo)地位的巴西總統(tǒng)授予外交部在外交決策上的高度自主權(quán)，立法機構(gòu)在外交決策中長期處于架空狀態(tài)，在外交決策中擁有很少的話語權(quán)。

再次，二戰(zhàn)結(jié)束后巴西歷屆政府推行的“進口替代工業(yè)化戰(zhàn)略”也在一定程度上造成了巴西對外政策的孤立特性。1933年以前，巴西經(jīng)濟嚴重依賴對外貿(mào)易，屬于典型的初級產(chǎn)品出口的外向型經(jīng)濟。然而，20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟危機對依賴初級產(chǎn)品出口的巴西經(jīng)濟打擊巨大。因此，作為這種外部沖擊的自然反應(yīng)，巴西開始轉(zhuǎn)向進口替代工業(yè)化戰(zhàn)略，用本國產(chǎn)品來替代工業(yè)品，或者說通過限制工業(yè)制成品的進口來促進本國工業(yè)化，試圖通過發(fā)展國內(nèi)工業(yè)和擴大國內(nèi)潛在市場以發(fā)展經(jīng)濟。這種經(jīng)濟發(fā)展模式是一種內(nèi)向型經(jīng)濟發(fā)展模式，以國家制定經(jīng)濟計劃、國有企業(yè)、保護國內(nèi)市場等為主要特點。巴西進口替代發(fā)展模式使國家在一定程度上孤立于世界，只有和跨國公司談判時，巴西政界的關(guān)注點才放眼于國際層面。因此，除外交部這一專門機構(gòu)，巴西其他部門、社會團體、公眾等對國際形勢、國家對外戰(zhàn)略等并不關(guān)心。

最后，巴西外交部在國家機構(gòu)內(nèi)部、社會公眾、國際體系中一直享有很高聲望。20世紀(jì)初在巴西邊界問題中功勛卓越的“巴西外交之父”里奧·布蘭科男爵（Bar?o do Rio Branco）在之后的外交政策制定中擁有極高威信，在巴西深得民心，以其名字命名的里奧·布蘭科學(xué)院（Instituto Rio Branco）自1945年建立后，一直以來都有其獨立的外交官培養(yǎng)模式。在巴西，只有通過里奧·布蘭科學(xué)院嚴格的入職考試才能成為外交官，巴西外交官群體以極高的職業(yè)素養(yǎng)和過人的專業(yè)能力使外交部成為國內(nèi)外公認的對外決策核心部門。

二、由封閉到開放：20世紀(jì)90年代巴西外交決策機制的改變

自上世紀(jì)90年代以來，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和巴西國內(nèi)的再民主化，巴西外交部在外交決策中的傳統(tǒng)支配地位受到了沖擊。之前的自上而下的外交決策過程中出現(xiàn)了更多由下至上的決策因素。國會、政黨、州政府、社會組織團體、大眾輿論等多元化外交決策參與主體為這一時期巴西外交決策過程注入了新的活力，巴西外交部逐步改變了以往封閉的組織特性。這一改變是90年代國際國內(nèi)新形勢對巴西外交決策機制調(diào)整做出的要求。

從國際形勢看，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和世界多極化趨勢的發(fā)展，巴西歷史上一直以來扮演的美國天然盟友的外交政策不再符合國家對外戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要。隨著國際格局的變化，作為新興發(fā)展中大國、南美最大國家的巴西為爭奪國際體系話語權(quán)，不得不以更加積極的姿態(tài)參與國際事務(wù)，使巴西躋身于世界政治舞臺之中，進入世界大國行列。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，巴西的許多國內(nèi)事務(wù)，如對外貿(mào)易、環(huán)境問題、能源問題等都與外交事務(wù)密切聯(lián)系。全球化的趨勢使得如移民問題、毒品問題等成為對外政策中的新問題。愈發(fā)復(fù)雜多變的國際局勢使巴西改變了對自身國際地位的定位，巴西外交部也不得不改變傳統(tǒng)的封閉決策特性。

就國家發(fā)展模式來說，始于20世紀(jì)30年代瓦加斯總統(tǒng)執(zhí)政時期，一直延續(xù)到80年代的，基于貿(mào)易保護主義國家現(xiàn)實及進口替代的經(jīng)濟政策，盡管曾一度創(chuàng)造了“巴西奇跡”，但隨之而來的是國內(nèi)工業(yè)體系受到進口產(chǎn)品的沖擊，制造業(yè)陷入停止或萎縮的窘境。基于這種經(jīng)濟增長模式暴露的諸多弊端，自20世紀(jì)90年代初期，巴西政府開始毅然放棄“進口替代”政策，轉(zhuǎn)而實施以開放市場和維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定為特征的“可持續(xù)、適度增長”方針。重視發(fā)展多邊關(guān)系，深化與其他國家合作成為這一時期巴西發(fā)展道路的鮮明特點。經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的世界大趨勢也使得巴西社會由之前的相對封閉狀態(tài)逐步走向開放。新的世界形勢、國家發(fā)展模式和開放的社會環(huán)境給巴西的對外決策提出了新的要求，以往外交部封閉制定對外政策的模式難以為繼，對外政策開始逐漸成為國家發(fā)展的重要工具。

另一個促使巴西外交部自90年代起調(diào)整其封閉的組織特性的重要因素是，這一時期國會在國家對外政策制定上的作用不斷加強。自1985年巴西再民主化后，國家憲法試圖重新平衡國家行政和立法，給予立法機構(gòu)在國家政策制定中的更多話語權(quán)。根據(jù)巴西1993年憲法修正案，巴西國會可以通過審議涉及外交事務(wù)的議案來影響外交決策進程。國會對可能涉及或危害國家利益的條約具有“全部”決定權(quán)。③國會參與審議的外交提案由于代表利益集團的現(xiàn)實要求，有利于巴西外交部更加科學(xué)地應(yīng)對愈發(fā)復(fù)雜的國際談判。

此外，在這一時期，巴西外交部傳統(tǒng)的對外決策核心地位受到了多元化決策主體的挑戰(zhàn)。這種多元化決策主體的出現(xiàn)與更加復(fù)雜、現(xiàn)代化、多面化的社會形態(tài)密不可分。外交事務(wù)中種種新問題的出現(xiàn)，模糊了國家對內(nèi)和對外政策的界限，這種情況為社會各種因素、特別是各種利益集團參與國家對外政策的制定提供了有利的空間。首先，社會團體在這一時期發(fā)展迅猛。從國內(nèi)、地區(qū)性到國際性團體，再到政府間、非政府間團體，這些團體希望國家的對外政策能夠與它們的自身利益相一致。其次，隨著大眾傳媒的蓬勃發(fā)展，巴西普通民眾對國際關(guān)系問題的關(guān)注熱情日益高漲，這一時期巴西國內(nèi)國際關(guān)系學(xué)科迅猛發(fā)展，在總統(tǒng)選舉中，巴西民眾也更加關(guān)注總統(tǒng)實行的對外政策。再次，1988年憲法賦予了州政府更多的自主性，州、市一級政府開始更加積極地提出各地自身的利益，出現(xiàn)了許多專門從事對外事務(wù)的新部門。最后，在對外貿(mào)易領(lǐng)域，伴隨工業(yè)現(xiàn)代化進程，巴西企業(yè)界在國外商業(yè)活動迅速發(fā)展，企業(yè)界也越來越多地關(guān)注政府的對外政策。巨型廠商、跨國公司等與政府相互依賴，它們的利益訴求無疑也是國家對外政策制定中的重要考慮因素。

最后，一直以來，巴西總統(tǒng)在外交事務(wù)上依賴外交部，賦予外交部在對外政策制定上的高度自主權(quán)。自20世紀(jì)90年代中期，尤其是1995年卡多佐當(dāng)選巴西總統(tǒng)后，總統(tǒng)在外交決策中的參與度大幅提高。從卡多佐總統(tǒng)開始，巴西開始逐漸改變傳統(tǒng)的不干涉原則，主動承擔(dān)維護地區(qū)穩(wěn)定的責(zé)任，積極在地區(qū)事務(wù)上發(fā)揮自己的影響力。在“多元化”外交方針和“大國外交”國家發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，巴西積極開展三線外交，發(fā)展同以歐美為代表的西方發(fā)達國家、以阿根廷為代表的拉美鄰國和以中國、日本為代表的亞洲發(fā)展中國家的關(guān)系。④2002年盧拉當(dāng)選巴西總統(tǒng)后，大力推進南南合作，加強與發(fā)展中國家的對話和合作。同時，積極推進南美區(qū)域一體化建設(shè)，推動南方共同市場（Mercosul）的擴大與深化?？ǘ嘧艏捌淅^任者盧拉，通過高頻度的出訪、發(fā)表演講、和承辦各類國際峰會，使得國家總統(tǒng)在對外政策中扮演著越發(fā)積極的角色。

三、新時期巴西外交部與多元化決策參與主體的合作

（一）巴西外交部與地方政府的合作

20世紀(jì)80年代以來，巴西地方政府參與國際事務(wù)的熱情逐漸高漲。地方政府作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和文化發(fā)展的載體，希望利用外交活動助力當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會等方面的發(fā)展。1983年，里約熱內(nèi)盧成為巴西各州中首個設(shè)立專門負責(zé)國際事務(wù)部門的地區(qū)。1987年，南里奧格蘭德州政府設(shè)立國際事務(wù)特別辦公室（Secretaria Especial para Assuntos Internacionais）。從這一時期開始，越來越多的巴西地方政府開始設(shè)立國際事務(wù)相關(guān)機構(gòu)，這標(biāo)志著巴西地方政府參與國際事務(wù)的制度化和規(guī)范化。

1997年，在時任總統(tǒng)卡多佐的倡導(dǎo)下，作為外交部與地方政府合作的協(xié)調(diào)機構(gòu)，巴西外交部聯(lián)邦關(guān)系顧問處（Assessoria de Rela??es Federativas）成立。這一組織的成立旨在為巴西地方政府提出本地區(qū)在國家對外政策中的訴求提供渠道，使地方利益更多地體現(xiàn)在國家對外政策的制定過程中。此外，1994-2005年間，巴西外交部共設(shè)立了8個地方代表處（Escritório Regionais do MRE），分別是：米納斯吉拉斯州代表處（Escritório de Representa??o em Minas Gerais）、巴拉那州代表處（Escritório de Representa??o no Paraná）、圣卡塔琳娜州代表處（Escritório de Representa??o em Santa Catarina）；南里奧格蘭德州代表處（Escritório de Representa??o no Rio Grande do Sul）；里約熱內(nèi)盧州代表處（Escritório de Representa??o no Rio de Janeiro）、圣保羅州代表處（Escritório de Representa??o em S?o Paulo），以及設(shè)在瑪瑙斯的北部代表處（Escritório de Representa??o na Regi?o Norte）和設(shè)在累西腓的東北部代表處（Escritório de Representa??o no Nordeste）。這些代表處的設(shè)立進一步密切了外交部與地方政府的聯(lián)系。

2003年，盧拉當(dāng)選巴西新一任總統(tǒng)。在其任期內(nèi)，地方政府在巴西對外政策制定中的角色得到進一步加強，地方政府的外事活動被納入到國家發(fā)展的戰(zhàn)略層面。值得一提的是，盧拉政府積極推動南美地區(qū)一體化建設(shè)，著力打造南美共同體，地方政府被納入到國際層面的南南合作以及南方共同市場（Mercosul）主導(dǎo)的區(qū)域一體化進程之中。巴西政府在國際合作框架內(nèi)積極推動各國間地方政府的合作，加快了巴西各個地區(qū)的國際化參與步伐。

（二）巴西外交部與政府其他部門的合作

自巴西1988年憲法實施以來，政府間各部門合作頻率有了大幅提高，越來越多的政府部門開始參與到國家的對外決策之中。以盧拉政府為例，在其23個政府部門中，除外交部和全國一體化部外，所有部門都設(shè)立了負責(zé)對外事務(wù)的相關(guān)機構(gòu)，這也從另一個側(cè)面反映出巴西對外政策議題的日趨多樣化。外交部以外的政府部門不再僅僅是國家對外政策的執(zhí)行者，而成為國家對外政策的制定者。

2003年3月，在盧拉總統(tǒng)的倡導(dǎo)下，巴西與印度、南非共同成立了“印度—巴西—南非對話論壇”（IBSA），以加強發(fā)展中大國在聯(lián)合國安理會改革問題上的協(xié)同配合。截至2008年5月，該對話論壇建立了16個工作組，涉及領(lǐng)域覆蓋農(nóng)業(yè)、環(huán)境、教育、能源、科技、貿(mào)易、交通、文化等。巴西政府中的15個部門直接參與了工作組的計劃制定和實際合作過程。在相關(guān)領(lǐng)域的具體談判中，談判成員除外交部官員外，還必須包含談判領(lǐng)域相關(guān)部門成員。IBSA論壇這一實例表明，隨著國際問題的復(fù)雜化、技術(shù)化和利益多樣化，巴西外交部通過與政府其他部門的合作，正在重新定位自己對外決策制定者的角色。

（三）巴西外交部與企業(yè)、社會的合作

隨著巴西政治民主化和國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的社會團體、企業(yè)、媒體等開始將目光轉(zhuǎn)移到對外政策上。面對國內(nèi)國際新形勢，外交部加強了與社會其他決策主體的對話合作，同時，利用大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)，積極向國內(nèi)民眾宣傳國家對外政策，使對外政策更加貼近大眾生活，尋求民眾的理解與支持。

為了進一步增進普通民眾與國家對外政策的距離，讓民眾、記者、研究人員等有更多的機會和渠道了解巴西外交部的活動，2009年2月18日，巴西外交部在視頻網(wǎng)站Youtube建立了自己的主頁，在這一主頁上，巴西普通民眾可以觀看外交部的視頻、專訪、報道，傾聽外交官和其他專家對國家對外政策的分析。到目前為止，該頻道已有140余萬次觀看。

面對日趨多元化的巴西社會，提高巴西外交官群體的代表性，2002年，巴西外交部開始實施照顧黑人學(xué)生的政策，給學(xué)習(xí)外交專業(yè)的黑人學(xué)生提供獎學(xué)金。此前，外交部中的工作人員絕大多數(shù)都是白種人，但巴西人口中黑人占有相當(dāng)比例。2011年起，巴西外交部招聘新人確定了“黑人配額制”，即招聘者中的10%必須是黑人。巴西外交部的這一內(nèi)部改革措施表明巴西外交部越來越重視傾聽國家不同社會群體的意見，提高社會不同階層的對外政策參與度。

1971年，巴西政府直屬智庫—亞歷山大德古斯芒基金會（Funda??o Alexandre de Gusm?o）成立。該基金會隸屬于巴西外交部，是巴西規(guī)模最大、最權(quán)威的國際關(guān)系研究機構(gòu)，也是拉美最具影響力的智庫之一。古斯芒基金會的成立旨在在學(xué)術(shù)界、外交官群體和巴西社會間建立溝通渠道。通過提供相關(guān)課程、創(chuàng)辦圖書館、開展研討會、出版書籍等，古斯芒基金會通過各種活動使國家對外政策走進大眾的生活，也為社會各界為國家對外政策制定出謀獻策提供重要通道。

在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，通過在各個領(lǐng)域建立重要對話機制，巴西外交部積極尋求與巴西企業(yè)界的對話合作。1992年，巴西外交部建立企業(yè)家常任委員會（Comitê Empresarial Permanente do MRE）；1996年，成立南共市經(jīng)濟社會協(xié)商論壇（Fórum Consultivo Econ?mico e Social do Mercosul）；同年，成立國家歐盟咨詢處（Se??o Nacional de Consulta sobre a Uni?o Européia）等等企業(yè)咨詢機構(gòu)。隨著對外貿(mào)易在國家對外政策中的作用日益顯著，國家經(jīng)濟部門、大型公司、企業(yè)家的利益需要成為外交部制定政策的重要考慮因素。

四、結(jié)語

自1985年再民主化至今，巴西外交決策機制發(fā)生了很大變化。20世紀(jì)90年代以來，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和巴西經(jīng)濟的自由化，外交部作為外交決策的核心地位開始有所轉(zhuǎn)變。同時，由于巴西經(jīng)濟的快速增長和國內(nèi)民主政治的深入發(fā)展，外交決策主體出現(xiàn)了多元化的傾向。政府其他部門、國會、商業(yè)協(xié)會、媒體、公眾輿論、工會、非政府組織、專家學(xué)者等成為國家外交決策的積極參與者。面對國際國內(nèi)的新形勢，巴西外交部積極完善與政府其他部門、地方政府以及社會團體等的合作機制，提高巴西公眾在對外政策中的參與度，擴大外交官群體的代表性，巴西外交部逐步改變了以往封閉、集中的組織特性。

但是，盡管外交部的決策地位相對下降，但它還是巴西外交決策機制的重要一環(huán)。巴西具體對外政策的形成、協(xié)調(diào)和實施仍然由外交部負責(zé)。因此，作為具體外交政策的評估和執(zhí)行機構(gòu)，巴西外交部在外交決策中仍然發(fā)揮著重要作用。巴西外交部也將助力巴西成為以更加積極的姿態(tài)參與國際事務(wù)的新興發(fā)展中大國。

注釋：

①中華人民共和國駐巴西聯(lián)邦共和國大使館網(wǎng)站，2016年10月20日，http：//br.china-embassy.org/chn/bxwx/bxjj/t1027410.htm

②ALC?NTARA， Lúcio. Os Parlamentos e as Rela??es Internacionais. Rev. Bras. Política Internacional， Brasília， v. 44， n.1，2001， p.15.

③《巴西1993年憲法修正案第49條》。

④尚德良.巴西卡多佐政府的內(nèi)外政策[J].國際資料信息，1995（06）：25.

【參考文獻】

[1]賀雙榮.巴西現(xiàn)代化進程與國際戰(zhàn)略選擇[J].拉丁美洲研究，2011（05）.

[2]金文昌.盧拉政府外交政策淺析[D].外交學(xué)院，2010

（06）.

[3]馬小平.巴西1988年憲法的出臺及其特征[J].拉丁美洲研究，1997（06）.

[4]尚德良.巴西卡多佐政府的內(nèi)外政策[J].國際資料信息，1995（06）.

[5]吳紅英.巴西現(xiàn)代化進程透視—歷史與現(xiàn)實[M].北京：時事出版社，2001.

[6]吳志華.巴西的“大國外交”戰(zhàn)略[J].拉丁美洲研究，2005（04）.

[7]周志偉.盧拉政府外交政策評析及未來外交政策走向[J].拉丁美洲研究，2006（06）.

[8]BARNAB?，Israel Roberto，O Itamaraty e a Diplomacia Presidencial nos Governos FHC e Lula[J].Revista de Estudos Internacionais， vol. 1， 2010.

[9]FARIA，Carlos Alberto.O Itamaraty e a Política Externa Brasileira. Do Insulamento à Busca de Coordena??o dos Atores Governamentais e Coopera??o com os Agentes Societários[J]. Contexto Internacional， vol， 34， 2012， p. 311-355.

[10]FARIA，Carlos Aurélio Pimenta.Opini?o Pública e Política Externa： Insulamento，Politiza??o e Reforma na Produ??o da Política Exterior do Brasil[J].Revista Brasileira de Política Internacional，vol，51 no.2，2008，p.80-97.

責(zé)任編輯：張麗