《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的實施障礙及克服

陳叢笑

[摘要]《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》實施7年以來，對提高資源利用效率、促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、保護和改善環(huán)境發(fā)揮了一定作用。然而，距離本法的目的和宗旨依然還存在許多問題，如規(guī)定比較原則籠統(tǒng)、法律的修改工作跟不上需要、將所謂新興產(chǎn)業(yè)模式為主構(gòu)建法律內(nèi)容，并沒有將資源戰(zhàn)略作為基礎(chǔ)和核心。因此，有必要客觀分析本法實施過程中存在的具體障礙及其形成原因，提出對策。

[關(guān)鍵詞]循環(huán)經(jīng)濟法 實施障礙 解決對策

[中圖分類號]D922.29 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）20-0024-02

“循環(huán)經(jīng)濟”一詞，最先由美國經(jīng)濟學(xué)家波爾?。↘.E.Boulding）在《宇宙飛船經(jīng)濟觀》中提出。他的觀點是，地球像飛行中的宇宙飛船，這艘“飛船”以消耗自身有限的資源而生存，如若不合理開發(fā)資源，強度超過地球的承載能力，地球就會像飛船一樣走向毀滅。因此，必須進入經(jīng)濟過程思考環(huán)境問題產(chǎn)生的根源，以新的“循環(huán)式經(jīng)濟”代替舊的“單程式經(jīng)濟”。①中國于20世紀90年代最先引入循環(huán)的理論，2009年1月1日施行《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，嘗試用法制的形式發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。7年的運行之后，環(huán)境資源與中國經(jīng)濟間的平衡發(fā)生了巨大的變化，實踐中也暴露出各種問題亟待解決。

一、該法的應(yīng)然功能與實然狀態(tài)之對比

經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，中國的環(huán)境問題與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾越來越突出，采取一種可持續(xù)發(fā)展的必然之路，在經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調(diào)和發(fā)展下保護與恢復(fù)自然生態(tài)功能。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟離不開法制，該法的構(gòu)建可以引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟規(guī)范化實施。②“循環(huán)經(jīng)濟促進法”被設(shè)計成一個循環(huán)經(jīng)濟政策法規(guī)，促進法，引導(dǎo)和指導(dǎo)中國的循環(huán)經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。當代法律的調(diào)整范圍和作用越來越大，法律不僅具有強制作用，也具有指導(dǎo)作用、引導(dǎo)作用。這種法律，并沒有否定法律的強制性、可訴性的作用，只不過其包含的強制性和制裁性條款較少，并沒有完全失去法律作為社會行為規(guī)范的作用，而是根據(jù)法律調(diào)整的對象強調(diào)對有關(guān)行為的指導(dǎo)性、引導(dǎo)性。③我國關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的立法，而不是依靠法律迅速建立一個在社會領(lǐng)域的循環(huán)經(jīng)濟。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是一個以宏觀調(diào)控為主的不斷“激勵”的過程，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，“供應(yīng)切實可行的法令支撐與保障設(shè)施”的職責應(yīng)落在各特別法之上，而不是由基本法來完成。從循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)在層面看，循環(huán)經(jīng)濟的本質(zhì)是生態(tài)經(jīng)濟，推廣循環(huán)經(jīng)濟務(wù)必樹立新的系統(tǒng)觀，從整個生態(tài)的大體系來建立循環(huán)經(jīng)濟。它再也不局限于某個范疇或某個行業(yè)，奉行循環(huán)經(jīng)濟的立法目標也就不可只以某個特別法為限，特別法之上必須有一個最高的法律，以指導(dǎo)整體情況。于是，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》應(yīng)運而生，在全部循環(huán)經(jīng)濟法律整體中，該法位于《憲法》之下、在各單行循環(huán)經(jīng)濟法之上，對各單行法有統(tǒng)領(lǐng)作用，它指引著整個循環(huán)經(jīng)濟立法的方向。

目前，在區(qū)域或跨區(qū)域的水平，中國已確定了一批循環(huán)經(jīng)濟示范省、城市，將石化、冶金、化工、輕工確定為全國清潔生產(chǎn)試點行業(yè)。在跨地區(qū)的廢舊物資的回收、再利用和再生已出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；哪Ｊ?，但是跟發(fā)達國家相比，再生和回收廢物和包裝材料，在中國有幾個問題：一是城市垃圾和工業(yè)廢物的產(chǎn)生和積累，另一方面是能夠轉(zhuǎn)廢為寶廢棄物回收、再利用工作進展十分緩慢。經(jīng)濟增長與資源環(huán)境的矛盾凸顯，環(huán)境資源約束趨緊。其主要原因是資源的不合理利用，一方面導(dǎo)致了資源的浪費，另一方面也造成了對環(huán)境的污染，造成資源的短缺；而獲取資源的過程中，無論是購買，還是挖掘，都會導(dǎo)致不同層次的經(jīng)濟和環(huán)境的破壞。處理上述問題的首要環(huán)節(jié)，便是從資源利用的方法著手，合理的資源利用方法能夠保證資源的高效使用，降低資源的污染水平，達成經(jīng)濟和環(huán)境的共贏，這是“循環(huán)經(jīng)濟促進法”的立法目的。一般來說，當前中國資源綜合利用和環(huán)境保護的法律制度仍主要是基于分段治理或者末端治理，對于廢棄物的減少方法顯然重視不夠?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》的頒布雖說是個很大的進步，但它未體現(xiàn)其真正的強制約束力。

二、該法實施過程中的具體障礙及其形成原因

我國目前循環(huán)經(jīng)濟法制保障尚處于探索階段?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》在實施過程中體現(xiàn)了下列問題：

第一，現(xiàn)有的立法缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。法律之間的協(xié)調(diào)和互補是循環(huán)經(jīng)濟法律體系發(fā)揮效能的關(guān)鍵，盡管目前我國已經(jīng)制定了一定數(shù)量的、與循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的法律法規(guī)，但從總體上看現(xiàn)有立法由于欠缺清晰的立法思路作為指引，在內(nèi)容上較為零散和籠統(tǒng)，缺乏可操作性；循環(huán)經(jīng)濟的重要活動的一部分還沒有被列入法律的角度，是一個空白狀態(tài)，并沒有形成一個法律制度體系。從“循環(huán)經(jīng)濟促進法”的內(nèi)容看，有許多條款的循環(huán)經(jīng)濟制度的原則規(guī)定，一些規(guī)定缺乏相應(yīng)的責任，特別立法拖延出臺。例如，在我國“環(huán)境預(yù)防”④的概念已初步確定，但立法上的規(guī)定只是一個原則性規(guī)定，操作性不強，甚至缺乏法律責任條款。

第二，法律責任的規(guī)定不夠具體。在我國的一些立法實踐中，大部分的法律規(guī)定基本上都很完備，但法律責任的規(guī)定“偷工減料”。從環(huán)境資源的嚴峻狀況和法治狀況看，循環(huán)經(jīng)濟促進法不能只是純粹的“政策法”，而應(yīng)當是一部“硬法”。在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中專門設(shè)了法律責任這一章，對各種主體不實行法定義務(wù)的作為規(guī)制了對應(yīng)的責任，以保證循環(huán)經(jīng)濟促進法的有效施行，這是使《循環(huán)經(jīng)濟促進法》有“硬約束”的根源所在，因此，該法關(guān)于法律責任的條款不僅要全面，更要清晰、具體。但是，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中唯有第49條規(guī)定了關(guān)于執(zhí)法部門的責任，而這唯一的一條對于應(yīng)該承擔責任的情形也是僅有三款規(guī)定，內(nèi)容并不全面。如發(fā)現(xiàn)違反本法或接到舉報違法行為的舉報后不予追究的（應(yīng)追究其責任），對違法行為的舉報受理后雖然調(diào)查，但查處錯誤或者查處不及時的是否應(yīng)該追究責任？而且“有關(guān)主管部門”究竟是何部門也未道詳盡，宏觀調(diào)控行為的不可訴性特點本來就比較突出，如果我們在法律責任的規(guī)定上太過簡單，反而會增加這種不可訴性的危險。市場“違法管理”的責任，管理的過程應(yīng)該更詳細，更具操作性。筆者還發(fā)現(xiàn)，第49～57條只涉及“企業(yè)”，難道“其他社會組織”對于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟沒有應(yīng)該履行的法定義務(wù)嗎？比如第9條規(guī)定的“建立健全管理制度，采取措施，降低資源消耗，提高廢物的再利用和資源化水平，減少廢物的產(chǎn)生和排放量”。如果有，那它們違反法定義務(wù)是否都應(yīng)該承擔法律責任呢？答案應(yīng)該是肯定的。但是《循環(huán)經(jīng)濟促進法》沒有涉及此類重要主體的承責問題，實屬重大缺漏。

第三，配套法規(guī)和實施細則尚待健全?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》由于許多專業(yè)和技術(shù)問題的要求，所以在法律上有許多許可性要求，許可有關(guān)當局制定支持行政法規(guī)、規(guī)則、標準等，但上述許可立法并未設(shè)定明確的“時間表”。在法律的制定和實施過程中，部分配套的制度和規(guī)定得到了制定，但這些法律法規(guī)之間不存在相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的問題，法律規(guī)定缺乏合理和清晰的邏輯結(jié)構(gòu)。并且，由于我國長期堅持“宜粗不宜細”的立法原則，立法質(zhì)量不高，導(dǎo)致我國循環(huán)經(jīng)濟法律規(guī)范不能有效保障經(jīng)濟的“循環(huán)”發(fā)展。⑤當前，中國的城市垃圾回收主要是靠農(nóng)民工融入城市，基本處于無序的狀態(tài)。農(nóng)民工沒有一個回收培訓(xùn)的特殊知識，它導(dǎo)致了二次污染和嚴重的浪費，回收效率低。關(guān)于這一點，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》只在第37條劃定：“國家鼓勵和推進廢物回收體系建設(shè)。地方人民政府應(yīng)當按照城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理布局廢物回收網(wǎng)點和交易市場，支持廢物回收企業(yè)和其他組織開展廢物的手機、儲存、運輸及信息交流。廢物回收交易市場應(yīng)當符合國家環(huán)境保護、安全、消防等規(guī)定?！辈簧婕皬U物回收利用過程的監(jiān)管，以及對回收人員的專業(yè)知識的培訓(xùn)和組織。

第四，公眾缺乏參與循環(huán)經(jīng)濟活動的有效機制。首先，公眾直接參與的循環(huán)經(jīng)濟渠道的發(fā)展是不順利的，在目前的循環(huán)經(jīng)濟法，如何參與循環(huán)經(jīng)濟法的決策，管理和治理方面的法律缺位。并在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《節(jié)約能源法》等重要法律，雖然有對公民的監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，但并未具體規(guī)定如何行使監(jiān)督權(quán)的方式、方法、程序，致使在實踐中因缺乏操作性而流于形式。其次，為公眾參與循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，應(yīng)承擔一個明確的責任和義務(wù)的規(guī)定。當前中國環(huán)境立法對消費者在消費產(chǎn)品的過程中，并未明確規(guī)定消費的產(chǎn)品所必須承擔的環(huán)境責任，并且在消費環(huán)節(jié)上，現(xiàn)有的法律只為列入國家強制性產(chǎn)品或包裝的回收清單，消費者需要收回，而對在廢棄包裝物回收、利用、垃圾分類、處置或者支付費用等環(huán)境責任缺少規(guī)定。在世界循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的過程中，各種社會組織，如行業(yè)協(xié)會、中介組織、機構(gòu)和非政府組織，是促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。當前中國NGO的規(guī)模、數(shù)量、影響力和實力與發(fā)達國家存在不小差距，對于推廣發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的作用也是很有限的。

三、針對上述問題的循環(huán)經(jīng)濟法律設(shè)計優(yōu)化

首先，從系統(tǒng)論的角度說，立法同法制運行的其他各個環(huán)節(jié)密切相關(guān)，并會形成多種層次的信息反饋渠道，以促進其自身的不斷改進，表現(xiàn)為循環(huán)經(jīng)濟立法要從執(zhí)法、司法、手法等環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問題，并提出立法上的完善方略。循環(huán)經(jīng)濟不局限于一種經(jīng)濟模式，同時也是一種生活理念，發(fā)展建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟需要的是一個良好的集體氛圍，而使發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟變成公眾的整體意志，確立社會公眾綠色的消費觀?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》第10條第1款規(guī)定：“公民應(yīng)當增強資源節(jié)約和環(huán)境保護意識，合理消費，節(jié)約資源。”筆者認為法律條款對于公民循環(huán)經(jīng)濟意識的培養(yǎng)強調(diào)不夠，應(yīng)當在第10條第1款之后加上一句話，即“倡導(dǎo)節(jié)儉的生活方式”。這并非一句可有可無的話，循環(huán)經(jīng)濟必須走進生活，在理念層次上優(yōu)化法律，我們應(yīng)該回避那些我們不需要產(chǎn)品的生產(chǎn)與購買，并過一種“資源簡單性”的生活，落實《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中所提出的要求。國家一定要督促公民倡導(dǎo)節(jié)儉的生活方式，這在法律條款中應(yīng)當予以表達?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》明確關(guān)注生產(chǎn)和流通的資源和能源的循環(huán)利用、回收，但在生活中的循環(huán)經(jīng)濟的法律規(guī)定是不夠的。比如：“如何減少廢棄物？如何再利用家庭中的廢棄物（一次性杯子、洗漱用品、餐具、塑料袋等）？”在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中應(yīng)該做出專門規(guī)定。

其次，明確政府在推動循環(huán)經(jīng)濟工作中的職能定位，是確保循環(huán)經(jīng)濟順利發(fā)展的關(guān)鍵。政府在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展過程中的角色應(yīng)實現(xiàn)由“主導(dǎo)者”向“引導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變，其主要責任在于政策的制定和執(zhí)行，而非具體的循環(huán)經(jīng)濟活動的干預(yù)者或?qū)嵤┱?。政府在循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展過程中具有雙重身份：一方面，政府作為循環(huán)經(jīng)濟政策的制定主體，肩負著通過政策設(shè)計引導(dǎo)其他經(jīng)濟主體行為活動的責任；另一方面，政府作為綠色采購政策的客體，在促進循環(huán)型消費方面具有重要的引導(dǎo)作用。在非制度設(shè)計層面，政府可以利用電視傳媒等多種途徑加強對資源循環(huán)利用的宣傳，整體上強化發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的意識，增強企業(yè)與公眾主動參與循環(huán)經(jīng)濟的積極性。

此外，立法中還應(yīng)重視行業(yè)組織和環(huán)保NGO在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要作用。具有指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展歷史資源和具備運籌能力的各種類型的行業(yè)組織，與政府和其他組織相比，在循環(huán)經(jīng)濟計劃的發(fā)展，循環(huán)經(jīng)濟評價指標體系和統(tǒng)計，會計制度和循環(huán)經(jīng)濟典型設(shè)計的典型企業(yè)標準的建立上具有明顯優(yōu)勢。環(huán)保NGO可在生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮極其重要的作用，包括群眾性環(huán)境教育宣傳活動、對環(huán)保項目進行資助活動、專項環(huán)境保護活動、對環(huán)境受害者法律支援活動等。⑥應(yīng)完善法律法規(guī)，鼓勵環(huán)保非政府組織的發(fā)展，提供一個良好的系統(tǒng)環(huán)境，有效地利用其職能。

注釋；

①朱伯玉.循環(huán)經(jīng)濟法制論[M].北京：人民出版社，2007：

07.

②朱伯玉.循環(huán)經(jīng)濟法制論[M].北京：人民出版社，2007：

74.

③蔡守秋.論循環(huán)經(jīng)濟立法[J].南陽師范學(xué)院學(xué)報，2005

（01）：6-7.

④循環(huán)經(jīng)濟倡導(dǎo)的是一種“資源——產(chǎn)品——再生資源”的多寵閉環(huán)反饋式集約型經(jīng)濟模式，強調(diào)資源的綜合利用、清潔生產(chǎn)，倡導(dǎo)經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)，強調(diào)在源頭防止污染的產(chǎn)生，這種在源頭防止污染物產(chǎn)生的思想，稱為“環(huán)境預(yù)防”.

⑤俞金香，何文杰，武曉紅著.循環(huán)經(jīng)濟法制保障研究[M].北京：法律出版社，2009：145.

⑥倪秋思，孫其昂.論我國環(huán)保NGO對制度環(huán)境的訴求[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2011，10（03）.

責任編輯：楊柳