開發(fā)區(qū)檔案工作的特點、問題與對策

張紅丹

（杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)檔案館）

開發(fā)區(qū)檔案工作是我國改革開放形勢下檔案事業(yè)發(fā)展的新領(lǐng)域，是開發(fā)區(qū)建設(shè)的一項重要基礎(chǔ)工作。隨著開發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展，開發(fā)區(qū)檔案工作從無到有、從小到大，取得了較好成效。如杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)于1993年4月4日經(jīng)國務(wù)院正式批復(fù)同意設(shè)立，實行沿海開放城市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的政策。2003年，在開發(fā)區(qū)管委會辦公室綜合檔案室基礎(chǔ)上批準(zhǔn)成立了開發(fā)區(qū)檔案館，作為開發(fā)區(qū)檔案管理的專門機構(gòu)，為事業(yè)單位，日常工作由管委會辦公室管理。之后又建立了全區(qū)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組。目前開發(fā)區(qū)檔案館館藏檔案3.5萬件，傳統(tǒng)檔案數(shù)字化率達(dá)95%，2015年獲“浙江省規(guī)范化數(shù)字檔案室”。開發(fā)區(qū)檔案工作有其自身特點，在較快發(fā)展的同時也還存在一些問題，亟待采取有效措施加以解決，本文就此進行簡要論述。

一、開發(fā)區(qū)檔案工作特點

（一）開發(fā)區(qū)檔案內(nèi)容種類多樣

開發(fā)區(qū)形成的檔案真實地記錄了開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程。由于開發(fā)區(qū)建設(shè)面廣、投資量大、項目種類多，開發(fā)區(qū)檔案的內(nèi)容非常豐富，包括招商項目、城建規(guī)劃、土管、工程建設(shè)、融資、財會等各個方面；類別比較齊全，有文書類、基建類、設(shè)備類、會計類、產(chǎn)品類、經(jīng)營類、人事類等各個類別；檔案形式多樣、載體多種，既有紙質(zhì)檔案，也有膠磁、電子、實物等。

（二）開發(fā)區(qū)檔案形成主體多元

開發(fā)區(qū)的開發(fā)是多方位、多層次、多角度的，表現(xiàn)為檔案形成主體的多元性，包括管委會和開發(fā)區(qū)各單位，有黨政機關(guān)，也有企事業(yè)單位；有國有的，也有民營的；有本地的，也有外地引進的，特別是外商投資的“三資”企業(yè)比較多。由于檔案來自各個不同的機構(gòu)，分布的行業(yè)非常廣泛，給開發(fā)區(qū)檔案工作的組織、協(xié)調(diào)，以及檔案的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理帶來了較大困難。

（三）開發(fā)區(qū)檔案利用比較頻繁

開發(fā)區(qū)是投資建設(shè)的熱土，講究建設(shè)速度和效率，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是項目檔案的數(shù)量增長非常快。而且由于開發(fā)區(qū)新單位多，檔案資料的利用率比較高。例如，杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在初創(chuàng)時期，只用了2年時間，5平方千米的基礎(chǔ)設(shè)施就基本建成并投入運行，累計建成城市主、次干道42千米。另加?xùn)|部區(qū)塊、南部區(qū)塊，共計建成城市主次干道130千米。如今經(jīng)過20多年發(fā)展，開發(fā)區(qū)需市政養(yǎng)護的道路就有142條，道路面積700萬平方米，總長290千米。如此大密度的建設(shè)，需要大量利用開發(fā)區(qū)工程檔案、市政檔案。據(jù)建設(shè)部門統(tǒng)計，城建檔案2萬余卷，年遞增量15%，每年接待查閱利用1000人次。

（四）開發(fā)區(qū)檔案價值普遍較高

開發(fā)區(qū)的建設(shè)堅持高起點、高速度、高標(biāo)準(zhǔn)，路橋水電等基礎(chǔ)設(shè)施都按現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)實施，并且從招商引資到工程施工、企業(yè)投產(chǎn)，從總體規(guī)劃到一路一橋，檔案都做了客觀的記載，是不可再生的寶貴財富，價值很高。如杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)沿江大道及沿江渠工程，全長12千米，獲得杭州市最佳人居環(huán)境獎，其綠化建設(shè)、景觀設(shè)計、采光照明等對開發(fā)區(qū)的市政工程建設(shè)具有重要的參考價值，其檔案的利用價值很高。而且開發(fā)區(qū)工作以外向型經(jīng)濟為主，“三資”企業(yè)所占比例較大，涉外工作多，私營企業(yè)多，至2016年，開發(fā)區(qū)累計引進外資項目837個，引進外商總投資額232億美元，這對檔案工作人員的素質(zhì)提出了較高的要求。

二、開發(fā)區(qū)檔案管理存在的問題

（一）管理體制機制不順

開發(fā)區(qū)的條線業(yè)務(wù)，原則上是由市直各部門負(fù)責(zé)，檔案分散管理情況比較突出。如杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，文書和財會檔案由管委會辦公室負(fù)責(zé)，項目、建設(shè)檔案由規(guī)劃局、建設(shè)局、城建中心負(fù)責(zé)，干部檔案由人社局負(fù)責(zé)，各進駐單位、企業(yè)檔案由企業(yè)保管。檔案行政管理部門往往鞭長莫及，開發(fā)區(qū)檔案館為事業(yè)單位，缺乏行政管理職能。目前，開發(fā)區(qū)檔案多頭管理、分散管理并存，還有不少管理盲區(qū)，沒有形成一個科學(xué)的管理體系。

（二）檔案工作人員力量不足

開發(fā)區(qū)機關(guān)堅持“小政府、大社會”原則，機構(gòu)精簡，人員配備十分緊湊，要求一專多能?？傮w上講，開發(fā)區(qū)檔案工作的人員力量比較薄弱，以兼職為多。如杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)檔案館，人員編制只有3人，僅是縣（市、區(qū)）的六分之一。開發(fā)區(qū)內(nèi)各單位的內(nèi)部架構(gòu)設(shè)置更為精簡，行政人員很少，檔案人員配備大多不足。2016年，杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)對檔案管理情況開展過一次調(diào)研，從調(diào)研結(jié)果看，20%的部門為專職檔案員，其余均為兼職；40%的部門如建設(shè)局、經(jīng)發(fā)局、城市建設(shè)中心等檔案量比較大的部門配備了2名檔案員，其余部門基本為1名檔案員，檔案人員力量不足的問題比較明顯。

（三）檔案設(shè)施設(shè)備不合標(biāo)準(zhǔn)

辦公機構(gòu)精簡，用房一般都比較緊張，由于受條件所限，對檔案庫房、設(shè)備考慮不夠，設(shè)有綜合檔案室的單位很少，比較普遍的情況是各單位各自保管本部門形成的檔案資料，保管條件不夠。根據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，有檔案庫房部門占比15%，有標(biāo)準(zhǔn)檔案柜保存的部門占比40%，比例不高。

（四）檔案業(yè)務(wù)管理不夠規(guī)范

在檔案管理上尚未形成一套科學(xué)合理的管理制度，文件材料的形成、整理歸檔、保存和利用等工作隨意性較大。各部門形成的檔案，特別是專業(yè)檔案以部門保管為主，具體管理業(yè)務(wù)規(guī)范性有待加強。如有的部門在具體檔案工作中，只是憑經(jīng)驗進行管理，歸檔范圍、整體規(guī)則、利用手續(xù)等都比較隨意，缺乏有針對性和可操作性的制度規(guī)范；有的雖有制度，但沒有嚴(yán)格按照制度執(zhí)行，例如有的部門在分類方法上，隨意性較大，未按保管期限——年度——問題的分類方法，而是按來文號直接編錄，不符合規(guī)范化要求；有的部門復(fù)印件也作為檔案收入，價值不高；有的部門收錄范圍欠妥，應(yīng)收未收，而一些與本單位無聯(lián)系的普發(fā)性的文件收錄較多；等等。

三、加強開發(fā)區(qū)檔案管理的對策

（一）理順管理體制機制

堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則，建立健全適應(yīng)開發(fā)區(qū)特點的檔案管理體制機制。管委會要明確分管領(lǐng)導(dǎo)和具體負(fù)責(zé)處室，由主任或副主任分管檔案工作，由辦公室或綜合部具體負(fù)責(zé)，按要求配備檔案人員。管委會下屬各部門也要成立相應(yīng)的檔案管理機構(gòu)，配備和工作需要相匹配的檔案人員，建立健全橫向到邊、縱向到底的檔案管理網(wǎng)絡(luò)。堅持檔案集中統(tǒng)一管理原則，由專門的檔案部門對開發(fā)區(qū)檔案進行集中管理，各進館單位形成的檔案，要按照規(guī)定按時移交開發(fā)區(qū)檔案部門。建議把開發(fā)區(qū)管委會作為一個立檔單位，形成的全部檔案作為一個全宗來管理。根據(jù)省“兩辦”“鼓勵支持社會力量參與檔案事務(wù)”，鼓勵有條件的企業(yè)建立企業(yè)檔案室。特別是對“三資”企業(yè)的檔案管理，要嚴(yán)格按照國家經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部、國家檔案局頒布的《外商投資企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》予以落實。開發(fā)區(qū)檔案部門可以聯(lián)合區(qū)商務(wù)局、經(jīng)發(fā)局，定期、分批對“三資”企業(yè)檔案進行檢查和針對性服務(wù)，建立符合“三資企業(yè)”特點要求的檔案管理制度。

（二）加強檔案條件保障

一方面，要加強硬件保障，加大投入，按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范配備庫房和檔案設(shè)施、設(shè)備等，改善檔案保管和服務(wù)利用條件等。在條件允許的情況下，建設(shè)新時期的區(qū)域檔案館，配備先進的檔案設(shè)施設(shè)備，提升基礎(chǔ)設(shè)施保障水平。另一方面，要強化人員保障，認(rèn)真落實省“兩辦”《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見》提出的“各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)要按規(guī)定配備檔案工作人員”的要求，使檔案員數(shù)量、素質(zhì)與檔案工作需要相匹配，不斷提升檔案人員隊伍素質(zhì)。

（三）加大依法治檔力度

要以法治思維和法治方式推進開發(fā)區(qū)檔案工作。強化依法治檔觀念，把《檔案法》《檔案法〈實施辦法〉》《開發(fā)區(qū)檔案管理暫定規(guī)定》等法律法規(guī)作為開發(fā)區(qū)檔案工作的依據(jù)。加強開發(fā)區(qū)檔案工作配套制度制訂，細(xì)化規(guī)定，健全完善開發(fā)區(qū)檔案制度體系，為依法管檔提供制度保障。開發(fā)區(qū)檔案管理部門要建立檔案執(zhí)法機構(gòu)，配備必要的檔案執(zhí)法人員，加強對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，明確執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、執(zhí)法要求及違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。定期對檔案形成單位開展日常執(zhí)法檢查，特別是要針對公眾關(guān)注度高、安全隱患大的檔案領(lǐng)域組織專項檢查。加強對檔案收集、整理、保管、利用等環(huán)節(jié)的監(jiān)管。對存在重大問題、重大隱患的，可在一定范圍進行檔案安全通報，推進檔案法律法規(guī)和各項制度落實。

（四）推進檔案管理規(guī)范化

要以制度化推進檔案管理規(guī)范化。建立健全《檔案收集整理制度》《檔案保管利用制度》《檔案人員崗位責(zé)任制》等規(guī)章制度，制定開發(fā)區(qū)管委會文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定、分類方法、整體規(guī)則等業(yè)務(wù)規(guī)范作為開發(fā)區(qū)檔案工作的依據(jù)，使開發(fā)區(qū)檔案工作有章可循。積極創(chuàng)建規(guī)范化檔案室和示范、規(guī)范化數(shù)字檔案室，推進檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，高標(biāo)準(zhǔn)、高效率地開展檔案工作。

（五）提升檔案利用服務(wù)水平

利用好檔案這一寶貴的財富，提升服務(wù)水平，是做好開發(fā)區(qū)檔案工作的重要任務(wù)。要有超前意識和現(xiàn)代化手段，打造領(lǐng)先的檔案信息化平臺。加強數(shù)字檔案館（室）建設(shè)，加快傳統(tǒng)檔案數(shù)字化，推進電子文件歸檔、移交、接收。強化檔案信息化建設(shè)，利用信息化手段促進檔案信息資源共建共享，更好地為企業(yè)和群眾提供檔案服務(wù)。結(jié)合浙江省“最多跑一次”改革，推進網(wǎng)上查檔服務(wù)，通過網(wǎng)上申請、網(wǎng)上傳送、網(wǎng)上管理，快速、便捷地實現(xiàn)網(wǎng)上服務(wù)，從質(zhì)上提升檔案利用服務(wù)水平。

（六）提高檔案人員素質(zhì)

做好開發(fā)區(qū)檔案工作，檔案人員的素質(zhì)是關(guān)鍵。要像引進開發(fā)區(qū)經(jīng)營管理人才一樣重視檔案人才的引進和培養(yǎng)。通過崗位培訓(xùn)、繼續(xù)教育、交流研討、參觀考察、參加會議等多種形式，加大對開發(fā)區(qū)檔案人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，不斷提升檔案人員能力素質(zhì)，適應(yīng)開發(fā)區(qū)檔案事業(yè)發(fā)展需要。

［1］ 鄭金月.改革開放的熱土 檔案工作的熱點——湖州市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)檔案工作調(diào)研報告［J］.檔案學(xué)通訊，1995（1）.

［2］ 黃佳音.認(rèn)清形勢 奮發(fā)有為——全面提高開發(fā)區(qū)檔案工作科學(xué)管理水平［J］.中國檔案，2014（11）.

［3］ 胡鳴放.依法治檔，開創(chuàng)開發(fā)區(qū)檔案工作新局面［J］.檔案與建設(shè)，2004（8）.