交易成本：研究高校執(zhí)行力的一個(gè)視角

廖秋子++吳旭

摘 要：加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以“交易成本”理論為分析基礎(chǔ)，并借鑒邊際效益遞減規(guī)律，構(gòu)建交易成本與執(zhí)行力的基本模型，指出二者呈現(xiàn)“倒U型”曲線關(guān)系，即當(dāng)為執(zhí)行某項(xiàng)制度或政策而進(jìn)行的投入在達(dá)到特定的交易成本之前，執(zhí)行力會(huì)隨著投入的增加而上升，但當(dāng)成本超出這一特定值時(shí)，則執(zhí)行力呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。同時(shí)，進(jìn)一步將交易成本劃分為決策成本、運(yùn)行成本以及糾偏成本，并分析了這三種成本的內(nèi)在矛盾性，據(jù)此提出提高高校執(zhí)行力的相關(guān)路徑和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：高校；執(zhí)行力；交易成本

加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接決定黨和國(guó)家的高等教育方針政策能否有效落實(shí)，也是高校能否形成良性內(nèi)部關(guān)系、推進(jìn)學(xué)校改革發(fā)展事業(yè)的核心因素。從國(guó)內(nèi)研究看，早在2005年就有研究者關(guān)注這一課題①。在十余年的研究中，國(guó)內(nèi)學(xué)界形成了一些重要成果，并提出提高高校執(zhí)行力的對(duì)策建議。在總結(jié)前人研究并分析其局限的基礎(chǔ)上，本文以“交易成本”理論為分析工具，開辟新的視角，并力圖對(duì)高校執(zhí)行力進(jìn)行更加深層次的理論研究。

現(xiàn)有的研究成果及其局限

目前，研究者們對(duì)提高高校執(zhí)行力的重要意義、高校執(zhí)行力弱化的表現(xiàn)和原因以及提高執(zhí)行力的對(duì)策等進(jìn)行了比較豐富的分析。研究者普遍認(rèn)同高校執(zhí)行力在學(xué)校建設(shè)中具有重要作用，認(rèn)為執(zhí)行力關(guān)系學(xué)校的生存發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)的有力保障，也有助于消除學(xué)校管理黑洞，促進(jìn)組織的有效運(yùn)作，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的建立。[1]同時(shí)，執(zhí)行力不強(qiáng)的問題也被視為是高校管理中的通病，具體表現(xiàn)在：在執(zhí)行決策的過程中降低標(biāo)準(zhǔn)，逐漸偏離決策目標(biāo)；在執(zhí)行過程中拖延了事，有些工作甚至不了了之；執(zhí)行力度不足，導(dǎo)致工作虎頭蛇尾，達(dá)不到預(yù)期效果。[2]同時(shí)，還有學(xué)者概括了執(zhí)行乏力的具體形式：尋找借口—“不執(zhí)行”、形式主義—“虛執(zhí)行”、利益優(yōu)先—“半執(zhí)行”、各行其是—“亂執(zhí)行”。[3]在提高高校執(zhí)行力的途徑方面，普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為要做到科學(xué)決策、完善規(guī)章制度、選好配強(qiáng)干部、建設(shè)執(zhí)行團(tuán)隊(duì)以及建設(shè)好執(zhí)行力文化等。[4]

同時(shí)，也有學(xué)者指出了以往研究存在的不足，主要包括：高校執(zhí)行力的理念與理論的研究有待加強(qiáng)；只是針對(duì)高校執(zhí)行力不強(qiáng)的共性來提出一些提升高校執(zhí)行力的相應(yīng)措施，顯得“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，零零散散，不成體系，因此需要構(gòu)建與完善高校執(zhí)行力建設(shè)體系；大多側(cè)重于縱向?qū)ξ覈?guó)高校執(zhí)行力不強(qiáng)的現(xiàn)象及其對(duì)策的分析上，而缺少橫向?qū)Σ煌瑖?guó)家和地區(qū)之間的比較研究；對(duì)高校執(zhí)行力建設(shè)的實(shí)證研究不足，所提出的加強(qiáng)高校執(zhí)行力建設(shè)的措施，往往不是經(jīng)過深入的調(diào)查研究和慎重的縝密推理得出的，缺乏理論和實(shí)踐的雙重依據(jù)。[5]

對(duì)于當(dāng)前研究存在的局限，筆者基本認(rèn)同上述概括。在這些局限中，筆者認(rèn)為最根本的局限在于目前的研究普遍缺少系統(tǒng)的理論分析，沒有深入挖掘影響高校執(zhí)行力這一現(xiàn)象的深層原因。誠(chéng)如愛因斯坦所言：“是理論決定我們能夠觀察到的東西”，如果不能透過現(xiàn)象看本質(zhì)，那么所進(jìn)行的實(shí)證調(diào)研以及比較研究等，最終仍然跳不出對(duì)表象的簡(jiǎn)單觀察，所提出的對(duì)策建議也基本局限于健全制度、人員激勵(lì)、營(yíng)造文化的框架。當(dāng)然，這些對(duì)策不可謂不正確，但更應(yīng)當(dāng)思考的是如何能夠讓這些措施真正發(fā)揮其作用。

交易成本與高校執(zhí)行力的基本模型

要強(qiáng)化對(duì)高校執(zhí)行力的理論分析，首先應(yīng)對(duì)高校執(zhí)行力的性質(zhì)進(jìn)行理解和透視。從目前關(guān)于高校執(zhí)行力的觀點(diǎn)看，基本都將其視為高校貫徹制度、政策的能力。而要衡量這種能力的高低，歸根到底是要評(píng)估某種制度或政策在運(yùn)行中是否符合其目標(biāo)。從系統(tǒng)論的角度看，其實(shí)質(zhì)上是一種系統(tǒng)的“輸出”，而要實(shí)現(xiàn)這種“輸出”，就必須有相應(yīng)的“輸入”—這也正是目前研究的基本邏輯。

然而，盡管這一邏輯在形式上能夠形成一定的理論體系，但在分析和解決問題中卻存在與實(shí)際相脫節(jié)的弊端，因?yàn)槠浒演斎氲捷敵龅倪^程置于一個(gè)“真空”狀態(tài)中，而忽略了任何輸入以及從輸入到輸出的過程中必然涉及到主體和客體的交互關(guān)系。制度或政策直接影響著人們的利益，由于利益實(shí)現(xiàn)要求的自我性和實(shí)現(xiàn)途徑的社會(huì)性同時(shí)存在，因此利益矛盾必然是持續(xù)存在的。而為了協(xié)調(diào)利益矛盾，使制度或政策能夠盡可能地對(duì)客體行為產(chǎn)生符合預(yù)期的影響，就必須消耗一定的資源、付出相應(yīng)的“成本”才能實(shí)現(xiàn)。在此，借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中的術(shù)語(yǔ)，即要使制度或政策得到有效執(zhí)行，就必須關(guān)注在此過程中的“交易成本”。

以交易成本為工具進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析從科斯（1937）開端，他在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中，將交易成本解釋為“利用價(jià)格機(jī)制的成本”。[6]在《社會(huì)成本問題》一文中，科斯（1960）更具體地提出了交易成本的內(nèi)涵，“為了執(zhí)行一項(xiàng)市場(chǎng)交易，有必要發(fā)現(xiàn)和誰(shuí)交易、告訴人們自己愿意交易以及交易條件是什么，要進(jìn)行談判、討價(jià)還價(jià)、擬定契約、實(shí)施監(jiān)督以保證契約條款得以履行等”[7]。威廉姆森（2002）則形象地指出“交易成本在經(jīng)濟(jì)中的作用相當(dāng)于物理學(xué)中的摩擦力”，認(rèn)為交易成本是“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)所要付出的代價(jià)或費(fèi)用”。[8]可見，威廉姆森將交易成本的研究領(lǐng)域擴(kuò)展到所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織及各種經(jīng)濟(jì)組織中不同形態(tài)的交易關(guān)系。

那么，執(zhí)行力的高低和交易成本之間存在著怎樣的關(guān)系呢？根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際效益遞減規(guī)律，在技術(shù)水平不變的條件下，如果一種投入要素連續(xù)地等量增加，當(dāng)這種可變生產(chǎn)要素的投入量小于某一特定值時(shí)，增加該要素投入所帶來的邊際產(chǎn)量是遞增的；但增加到一定產(chǎn)值后，所提供的產(chǎn)品的增量就會(huì)下降，即可變要素的邊際產(chǎn)量會(huì)遞減。由此，可以對(duì)執(zhí)行力和交易成本的關(guān)系進(jìn)行一個(gè)基本概括，即二者呈現(xiàn)“倒U型”曲線關(guān)系。當(dāng)為了執(zhí)行某項(xiàng)制度或政策而付出的交易成本（輸入）在達(dá)到特定值之前，執(zhí)行力會(huì)隨著投入的增加而上升，但當(dāng)成本超出這一特定值時(shí)，則執(zhí)行力呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。因此，要提升高校執(zhí)行力，既需要投入必要的成本，又需要把成本控制在合理的范圍之內(nèi)。從這個(gè)角度看，以往的研究所提出的對(duì)策簡(jiǎn)單地認(rèn)為“輸入”（交易成本）和“輸出”（執(zhí)行力）之間是純粹的正相關(guān)關(guān)系，認(rèn)為只要投入人、財(cái)、物就能提高執(zhí)行力，而忽略了在交易成本超過某個(gè)特定值時(shí)，二者反而是負(fù)相關(guān)的。在此基礎(chǔ)上，要探討如何提高高校執(zhí)行力，核心關(guān)注點(diǎn)就在于如何有效控制執(zhí)行過程中的交易成本，從而使執(zhí)行力處于上升區(qū)間。

執(zhí)行過程中交易成本的構(gòu)成

要把交易成本控制在合理區(qū)間內(nèi)，首先必須界定其由哪些方面構(gòu)成。進(jìn)行這一界定的意義，在于厘清哪些交易成本是必須投入的，哪些成本是不必要的、可以進(jìn)行削減的，從而使控制成本有的放矢。

威廉姆森（2002）將交易成本劃分為“事前”和“事后”兩方面。其中，“事前”的交易成本是指草擬合同、就合同內(nèi)容進(jìn)行談判以及確保合同得以履行所付出的成本。存在“事前”的交易成本，是因?yàn)樵诤炗喥跫s時(shí)，交易雙方都難以把握未來的不確定性，因此需要事先規(guī)定雙方的權(quán)利和責(zé)任。而“事后”的交易成本包括四種形式：一是不適應(yīng)成本，即交易行為逐漸偏離合作方向，導(dǎo)致交易雙方不適應(yīng)的成本；二是討價(jià)還價(jià)成本，即如果雙方想糾正事后不合作的情況而進(jìn)行討價(jià)還價(jià)所產(chǎn)生的成本；三是建立及運(yùn)轉(zhuǎn)成本，即為了解決合同糾紛而建立治理結(jié)構(gòu)所付出的成本；四是保證成本，即為了確保各種承諾得以兌現(xiàn)所付出的成本。[9]

綜合威廉姆森的分析，本文結(jié)合制度或政策執(zhí)行過程的階段性特征，將高校執(zhí)行力的交易成本劃分為決策成本（C1）、運(yùn)行成本（C2）以及糾偏成本（C3）。其中：決策成本是指在制定制度或政策過程中所支付的信息搜集、方案比較等方面的成本；運(yùn)行成本是指為了實(shí)現(xiàn)制度或政策的功能，所投入的人力、物力、財(cái)力等成本；糾偏成本是指為了防止執(zhí)行偏離目標(biāo)或當(dāng)偏離目標(biāo)出現(xiàn)時(shí)，進(jìn)行的監(jiān)督和控制所耗費(fèi)的成本。因此，交易成本的函數(shù)為：C=C1+C2+C3。

從這三項(xiàng)成本的指向看，在提高執(zhí)行力方面似都有必要性，倘若如此，則交易成本和執(zhí)行力之間應(yīng)持續(xù)呈現(xiàn)正相關(guān)性—但這與前文的分析不符。那么其原因何在？在此，需要特別指出的是，必須注意到這三類成本均存在著內(nèi)部矛盾性，即同時(shí)存在著必要性和非必要性。具體而言：

第一，決策成本。為了使執(zhí)行的過程順利進(jìn)行，在決策時(shí)進(jìn)行廣泛的征求意見和專業(yè)性的論證是必要的，但由于涉及利益的復(fù)雜性，有時(shí)會(huì)采取原則性、模糊性的規(guī)定，或是陷入“議而不決”的困境，導(dǎo)致決策不科學(xué)或是決策過程冗長(zhǎng)而無效，增加不必要的交易成本。

第二，運(yùn)行成本。為了執(zhí)行某項(xiàng)制度或政策，成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力等資源是必要的，但執(zhí)行主體可能存在著追求個(gè)人利益或部門利益的傾向，導(dǎo)致不必要的“尋租”成本，從而增加執(zhí)行中的不必要成本。

第三，糾偏成本。為了獲得良好的執(zhí)行效果，對(duì)執(zhí)行主體和客體的行為進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估是必要的，但執(zhí)行主體和客體可能為維護(hù)自身既得利益或追求利益最大化，在制度或政策不利于自我利益時(shí)，用各種手段抵制或規(guī)避監(jiān)督，從而導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

正是這種兩面性，導(dǎo)致了交易成本和執(zhí)行力之間并非持續(xù)正相關(guān)，而是在突破某特定值后呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。因此，要合理地投入并控制交易成本，核心就在于科學(xué)處理好交易成本的兩面性，既維護(hù)其合理的部分，又控制、削減其不必要的成分。

交易成本視域中的高校執(zhí)行力提升路徑

1.堅(jiān)持民主集中制，控制好決策成本

有研究表明：政策執(zhí)行是政策特性（沖突性、明晰性）的函數(shù)。其中，政策沖突性是指不同行為主體在政策目標(biāo)或政策執(zhí)行方式上存在不一致意見的程度，政策明晰性是指在政策目標(biāo)或政策執(zhí)行方式上存在模糊性的程度。[10]為此，在制度或政策制定過程中要努力實(shí)現(xiàn)方案的民主性和專業(yè)性，降低執(zhí)行失敗風(fēng)險(xiǎn)。在民主性方面，要針對(duì)高校師生民主意識(shí)較強(qiáng)的特點(diǎn)，堅(jiān)持“辦學(xué)以人才為本，以教師為主體”“教育以育人為本，以學(xué)生為主體”，把師生作為大學(xué)治理的重要力量和學(xué)校最主要的人才資源，廣開言路集中師生智慧研究制定學(xué)校發(fā)展的制度和政策。同時(shí)，要科學(xué)合理確定征求意見的群體范圍，注重實(shí)現(xiàn)代表性、多樣性和適度性的有機(jī)統(tǒng)一，有效控制決策信息搜集、方案優(yōu)化等方面的資源消耗。在征求有代表性的群體意見的基礎(chǔ)上，要堅(jiān)持實(shí)行民主集中制，對(duì)意見和建議進(jìn)行整合、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，使制度或政策目標(biāo)明確、內(nèi)容具體，使政策方案具有更好的針對(duì)性和操作性，減少討價(jià)還價(jià)所造成的決策成本，保證制度或政策能夠得到準(zhǔn)確有效的執(zhí)行。

2.調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置，控制好運(yùn)行成本

執(zhí)行主體的個(gè)人利益或部門利益傾向，其重要結(jié)構(gòu)性根源在于權(quán)力配置的不合理。新中國(guó)成立后，以前蘇聯(lián)大學(xué)為模板，我國(guó)形成了行政主導(dǎo)下的大學(xué)組織管理體系，大學(xué)按照嚴(yán)格的科層組織系統(tǒng)建構(gòu)與運(yùn)行，行政權(quán)力在大學(xué)中占據(jù)重要地位。時(shí)至今日，大學(xué)的管理體制依然帶有濃厚的“科層化”特征，“從學(xué)校內(nèi)部組織的縱向關(guān)系上來看，……形成了金字塔式的行政控制關(guān)系；從橫向關(guān)系……由于這些部門掌握著分配辦學(xué)資源的絕大部分權(quán)力，……從而導(dǎo)致行政權(quán)力的泛化現(xiàn)象。”[11]這種傳統(tǒng)的管理體制有正式的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度，工作程序標(biāo)準(zhǔn)化，有清晰明確的工作目標(biāo)，但其導(dǎo)致的權(quán)力壟斷性則是其不可忽視的弊端。而現(xiàn)代組織變革的趨勢(shì)表明：動(dòng)態(tài)性與靈活性的加強(qiáng)將成為組織未來發(fā)展變化的首要特征，組織結(jié)構(gòu)的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化是發(fā)展的重要趨勢(shì)。因此，為了克服權(quán)力壟斷所可能導(dǎo)致的不必要的運(yùn)行成本，就要改革傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合理的權(quán)力配置體系。要通過對(duì)科層制的分權(quán)化、扁平化改革，簡(jiǎn)化制度或政策執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，使學(xué)校和院系、師生能夠通過盡可能精簡(jiǎn)但卻必要的環(huán)節(jié)形成互動(dòng)，為克服“中阻?！爆F(xiàn)象提供組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。同時(shí)，也要推進(jìn)管理重心下移，既保證基層擁有相應(yīng)的權(quán)力來履行職責(zé)，也要明確院系所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，建立健全問責(zé)機(jī)制，在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上推進(jìn)執(zhí)行過程。

3.對(duì)執(zhí)行主體和客體采取不同的糾偏措施，控制好糾偏成本

糾偏既要監(jiān)督和控制執(zhí)行主體的行為，又要使執(zhí)行客體逐步認(rèn)可制度或政策。在針對(duì)執(zhí)行主體方面，基于理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，制度或政策的制定者和執(zhí)行者之間可能存在著利益過濾機(jī)制，在執(zhí)行過程中執(zhí)行者會(huì)基于其自身收益的大小來選擇性執(zhí)行。因此，一方面，要提升高校執(zhí)行力，應(yīng)為執(zhí)行監(jiān)控提供必要的投入，建立健全以黨的監(jiān)督為先導(dǎo)、權(quán)力監(jiān)督為主體、群眾監(jiān)督為動(dòng)力的監(jiān)督體系，有效地控制執(zhí)行主體的權(quán)力“尋租”成本；另一方面，制度或政策的執(zhí)行效果不僅取決于執(zhí)行主體的工作，還需要目標(biāo)群體對(duì)制度或政策的實(shí)際接受能力與支持行為，如毛澤東同志就曾指出：“凡是需要群眾參加的工作，如果沒有群眾的自覺和自愿，就會(huì)流于徒有形式而失敗?！盵12]因此，要保障制度或政策在執(zhí)行過程中不偏離其目標(biāo)，還需要重視宣傳和解釋工作，特別是對(duì)有抵觸心理的執(zhí)行客體要進(jìn)行循序漸進(jìn)、耐心細(xì)致的政策解釋工作，增強(qiáng)其對(duì)制度或政策的理解和認(rèn)同，并對(duì)少數(shù)因制度或政策施行而利益受損的政策對(duì)象，要依法依規(guī)對(duì)其進(jìn)行合情合理的適當(dāng)補(bǔ)償，消減其抵觸行為所造成的不必要成本。

注釋：

①基于筆者以“高校執(zhí)行力”為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中的檢索.

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（作者單位：廖秋子，北京大學(xué)法學(xué)院；吳旭，北京大學(xué)黨委政策研究室）

[責(zé)任編輯：于 洋]