世界一流大學章程建設模式及啟示

葉 陽 方思越 虞 蘭

2015年10月，國務院《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》提出，建設世界一流大學和一流學科，關鍵一環(huán)是完善內部治理結構，建立健全高校章程落實機制，加快形成以章程為統領的完善、規(guī)范、統一的制度體系。[1]2016年1月，教育部《依法治教實施綱要（2016—2020年）》提出“健全章程核準后的執(zhí)行和監(jiān)督評價機制建設，督促學校以章程為統領，完善內部治理結構和規(guī)章制度。”[2]綜觀世界一流大學，可發(fā)現一個共同特征：擁有支撐一流大學成長和發(fā)展的制度體系。[3]因此，要把我國一流大學創(chuàng)建為世界一流大學，更需認真學習與借鑒世界一流大學的成功經驗，全面構建和完善大學制度體系。

一、我國大學制度體系建設現狀及其問題

以往，由于缺乏“基本法”《章程》的統領，國內大學在制度管理上多不成體系，主要是由各部門按教育法律法規(guī)及實踐慣例操作。自2013年11至今，國內大多數大學章程的制定與核準工作已基本完成，[4]但在章程配套制度體系建設方面尚處于起步階段，大致可分為三類情況：一是有章程和制度管理辦法，且已開始研究制度體系建設的學校。如清華大學、上海交通大學、同濟大學、北京航天航空大學、大連海事大學等。[5]二是有章程、尚無制度管理辦法，正在或尚未探索制度體系建設的學校。除上述大學外，多數章程已經核準發(fā)布的大學都屬于此類。[6]三是尚無章程和制度管理辦法，尚未啟動制度體系建設的學校，如少數市屬普通本科大學。目前國內大學制度體系建設主要問題在于：第一，章程與制度銜接不足，制度管理缺乏統籌規(guī)劃。多數大學對制度制定缺乏整體規(guī)劃和年度制定計劃，導致章程與制度之間、制度與制度之間未銜接、沖突或重復，制度散亂，缺乏體系。第二，缺乏制度管理辦法，制度制定程序不規(guī)范。目前多數大學未出臺制度制定或管理辦法，制定程序缺乏一致性，過程中缺乏充分調研、民主決策、廣泛論證、合法性審核等關鍵環(huán)節(jié)。第三，無歸口管理部門，缺乏專業(yè)機構和人員。多數制度仍是由職能部門起草制定，缺乏合法性審核等，更缺乏制度實施后的落實及監(jiān)督部門。第四，實施評估和優(yōu)化機制，制度傳承斷裂，未形成生命周期。大學制度體系建設應包括制定、實施、監(jiān)督和反饋“四個環(huán)節(jié)”，目前尚無大學建立完善的制度實施評估監(jiān)督和反饋優(yōu)化機制。[7]

二、世界一流大學章程的三種模式

目前，世界一流大學章程主要有三種模式：

（一）單一型章程

單一型章程，是由大學權力機構制定統一的總綱領章程以統領整個大學事務，一般是提綱挈領、結構嚴謹、體系完備的獨立文件，類似于成文法；[8]另行配套的具體制度也必須按照既定程序制定和調整，并以章程為統攝和依據，與章程原則保持一致。該模式主要為德法等大陸法系國家大學采用，如法國巴黎第一大學、[9]德國柏林洪堡大學 。[10]

（二）復合型章程

復合型章程，即由總綱性的章程和具體制度等構成的體系，更突出配套性、操作性，類似于習慣法。該模式的常見體例有兩種：

主章程加具體制度：主章程(Ordinance/Statutes)是由學校權力機構制定的、對特許狀（Charter）或大學法令的細化和配套，而具體規(guī)程(Regulations)則依據特許狀、法令、章程制定，是對主章程所涉內容的補充或實施細則，共同形成制度體系。英美法系大學章程多為復合型，如《牛津大學章程》《劍橋大學章程與條例》、我國香港地區(qū)的大學章程等。 《劍橋大學章程與條例》（2016年版）[11]全文分為包含主章程（Statutes）和具體條例（Ordinances）兩部分，Ordinances常是由受認可的行政機構頒布的對法律進行解釋和補充的文件組成。 《牛津大學章程》[12][13][14]也屬于該體例，全文由序言和17個章節(jié)組成，絕大多數章節(jié)都包含章程（Statutes）和具體制度（Regulations）兩部分。我國香港地區(qū)大學承襲部分英國傳統，大學章程主要包括條例（Ordinance）和規(guī)程（Statutes）兩部分。[15]大學條例由香港立法局通過立法會制定，屬于香港的正式法律；大學董事會根據大學條例制定更為詳細的規(guī)程；大學有關部門根據條例與規(guī)程再制定配套制度，如《香港大學條例與章程》（University Ordinance and Statutes）[16]即香港大學的主章程；其他規(guī)程和制度包括一般規(guī)定（General Regulations），如香港理工大學是以《香港理工大學條例》（Ordinance of PolyU）為核心，配套規(guī)程（Statutes）以及相應的規(guī)定、政策、程序、手冊、習慣等；學校層面暫無制度統一匯編，但各部門層面都有業(yè)務范圍內的制度匯編。[17]

主章程加附錄，制度列入附錄，構成體系。日本多數大學將制度由高到低分為章程、規(guī)程、細則、手續(xù)等層次, 對管理工作的原則、方針、執(zhí)行要求、實施方法做了明確的條文規(guī)定, 并確定不同層次的立案與審議機關及制定程序。[18]最高層次的章程是學校的“根本大法”, 是有關辦學方針、培養(yǎng)目標、學制、學部學科設置、課程設置、教學制度、學籍等大學組織管理的最基本的規(guī)則；中間層次的是有關章程執(zhí)行中的具體細則, 有《細則》《內規(guī)》等；低層次的制度如《通知》《事務手續(xù)》等具體的處理事務的程序。如《國立大學法人京都大學組織章程》[19]分總章程和附錄：總章程主要規(guī)定京都大學的基本組織情況，附錄收入的是京都大學的具體規(guī)程和制度。[20]此外，日本大學在建立章程配套規(guī)章制度的過程中, 根據不同層次的規(guī)章制度, 確定不同層次的立案與審議機關,按照既定的程序制定、公布和實施一項制度。[21]

（三）巨型章程

巨型章程是主章程、總則、細則、指南、流程等渾然一體，形成完全意義上的制度體系。這是美國大學治理體系中常見的章程形態(tài)，類似于整套規(guī)章制度匯編。[22]比如美國斯坦福大學的全校制度體系分為12個篇章（Chapters），包括指導政策和原則、人力資源、財務管理、捐贈、采購、計算機和信息網絡、健康和安全、服務、組織章程、學生就業(yè)和助教、國際活動，每個篇章下有相應的政策制度。其中以1885年加利福尼亞州立法機關批準生效的“創(chuàng)始基金”文件為依據，形成了《行政管理指南》（University Code of Conduct）、[23]《董事會章程》和《評議會章程》三個文件體系，置于“指導政策和原則”篇章下，以此為核心制定全校政策、規(guī)定和細則。 再如，美國《哈佛大學政策和指南》也采取該模式，[24]其特點是注重條款的演變歷程（對經過多次修訂的條款，在注解中記錄其由來、修訂過程），重點選取了最新的制度和典型制度，對多數制度都提供多層級網絡鏈接查詢。此外，澳大利亞墨爾本大學自1853年建校以來，定期出版全校的規(guī)章制度匯編（150年來從未間斷）。[25]其章程制度體系主要以大學法律、主章程、規(guī)定、政策、程序組成，即以大學章程為核心，構建多層級制度體系，提供多層級網絡鏈接，通過逐層點擊可引出系列相關制度；同時，規(guī)定、政策、程序等制度本身有專門的制定程序和生命周期動態(tài)管理程序，包含歷史沿革的清晰導航圖，這些寶貴資料已成為研究墨爾本大學發(fā)展歷史的重要依據。[26]

三、我國大學章程建設的思路

在探索大學制度體系建設中，需重點思考的是如何借鑒世界一流大學的大學章程模式，建設符合我國國情及校情的大學制度體系。復合型與單一型章程的區(qū)別主要在于：第一，體系規(guī)模不同。前者規(guī)模更龐大，體系完整，涵蓋大學事務各方面；后者是總綱性、原則性規(guī)定；第二，法律淵源不同，前者的法律淵源是大學獨有的特許狀或大學法令，而后者一般是普遍適用的教育基本法。[27]目前國內大學章程模式偏向單一型章程， 但大學事務繁多，該模式操作難度大，而復合型模式與大學特點結合緊密，對我國大學完善制度體系具有較強的借鑒意義，主要包括：首先，其主章程法律特點明顯，法律地位高，例如美國、香港等地大學章程本身是法律，具有法律效力。其次，規(guī)范性強，制定程序嚴密。正是由于法律性,在很強法律文化氛圍內誕生的大學章程及制度體系,具有嚴格的規(guī)范及程序, 以保證其嚴密性。再次，章程配套制度體系內容全面、重點突出、層次清晰。通過主章程（Statute）、規(guī)定（Regulations）、政策（Policies）、程序（Processes）或類似的分類分級，不僅建立了大學管理基本原則，又涵蓋大學事務各方面。最后，章程及配套制度的實施、修訂、評估、優(yōu)化有序，具有完整生命周期。當然，我們可以借鑒上述大學的治理理念和體系框架上，但具體到大學章程及制度的性質、分類和體系結構上，由于存在國情和校情差異，我們還需要根據實際情況具體分析和應用。

我國大學《章程》雖不是法律，但可視為大學內部“基本法”，而與其相配套的制度體系將是大學按照《章程》自主管理和自我約束的有效保障，也是學校依法接受行政監(jiān)督和司法審查的重要依據。國內大學應以《章程》為指導，以規(guī)范性文件的編制為抓手，遵循“統一、規(guī)范、實效、繼承”的原則，規(guī)范學校制度編制程序，按類別、分層級構建科學、高效、全面的學校規(guī)章制度集合；應按程序對現有制度進行梳理、清查，建立合理的效用評估標準，評估與優(yōu)化互動，共同構建制度的全生命周期閉環(huán)管理，推動整套規(guī)章制度體系不斷發(fā)展和完善，提高管理效力，服務、保障學校教學、科研等各項工作的正常有序，支撐世界一流大學建設目標的順利實現。具體建議如下：

首先，設計完善的制度體系。按照學?！墩鲁獭罚诸悇e、層級設計一個從管理到服務，從制度到細則多維度多層次的制度體系結構。具體可參考日本《國立大學法人京都大學組織規(guī)程》、美國《斯坦福大學行政管理指南》《哈佛大學政策和指南》等大學的構建模式，從縱向（注重制度發(fā)展脈絡和延續(xù)性，標注起草、修訂時間）、橫向（職能和事務兩方面分類）兩個方面著手梳理和構建。在具體制度的檢索查看方式上，可借鑒美國哈佛大學、斯坦福大學、澳大利亞墨爾本大學章程制度體系的呈現方式，提供多層級網絡鏈接，通過逐層點擊可指引至具體相關制度。

其次，建立完善的制度體系。具體包括：第一，規(guī)范程序，解決規(guī)章制度建設中的困境。規(guī)范的制度制定程序的是保障制度合法性、合理性、科學性的基礎。第二，設置制度體系建設的歸口統籌管理部門，對制度體系進行統一規(guī)劃和建設，作為牽頭或協調部門制定相關制度，并設置專業(yè)人員提供合法性保障。[28]第三，圍繞《章程》的具體條款，按照大學的管理職能和事務內容分類梳理及清查現有規(guī)章制度，從決策、執(zhí)行兩大類別以及規(guī)定、辦法、程序、細則四個文種著手查漏補缺，建立涵蓋學校全領域的制度體系。

再次，建立制度評估與優(yōu)化機制，構建完整的制度生命周期。制度體系的建設過程是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的，整個過程包括“立、改、廢、編、釋、審”。因此，要對規(guī)章制度的制定和執(zhí)行過程進行監(jiān)督和評估，根據結果定期進行清理、匯編和優(yōu)化工作，[29]構建制度的全生命周期閉環(huán)管理。對于職能類的制度，按約束范圍和程度確定為決策、執(zhí)行兩大類別。評估規(guī)章制度制定的全壽命周期的各個環(huán)節(jié)實施全過程管理與控制，涵蓋規(guī)章制度制定前的策劃、調研及需求分析、制定過程中的具體要求和流程，運行過程中的不斷修訂，以及規(guī)章制度的廢止。對于事務類的制度，按制度實施效果進行評估，采集制度制定時的學校數據，結合社會發(fā)展和國家政策變化，多維評估政策實施效果，從最終的管理對象效用評估，客觀分析學校各項規(guī)章制度執(zhí)行情況和適用性。

總之，設計并建立以章程為核心的制度體系，明確規(guī)范性文件的制定程序，建立專門機構，建立制度的評估與優(yōu)化制度等來逐步實現。明確制度建設將遵循“統一、規(guī)范、實效、繼承”的宗旨，統一制度架構和管理流程，體現總體管理的思路。通過上述改革，可以有效改善國內大學章程建設方面的現存問題：章程與制度銜接不足，制度管理缺乏統籌規(guī)劃；缺乏制度管理辦法，制度制定程序不規(guī)范；無歸口管理部門，缺乏專業(yè)機構和人員；實施評估和優(yōu)化機制，制度傳承斷裂，未形成生命周期。

綜上所述，“將權力關進制度的籠子”，[30]構建完善的制度體系是大學行政工作水平提高的重要標志，是大學依法治校的根本保障，也是保障教職員工和學生權益的必然要求。我國大學制度體系建設需要過程，非一朝一夕可以實現，《章程》要真正成為大學治理的“根本大法”，需要以制度完善為核心，創(chuàng)造性地進行制度體系建設，在過程中要始終堅持合法性、正當性、民主性、人本性、科學性等重要原則，并落實到具體的依法治校實踐中。[31]

注釋：

[1] 統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/05/content_10269.htm.

[2] 依 法 治 教 實 施 綱 要（2016—2020年 ）[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201605/t20160510_242813.html.

[3] 范柏乃，褚立波.創(chuàng)建世界一流大學的制度支撐體系[J].高等教育研究，2009,(7):18.

[4] 十八大以來黨中央推進教育現代化創(chuàng)新實踐[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201604/t20160421_239406.html.

[5] 經筆者調研獲知，如上海交通大學、同濟大學、華東師范大學、北京航天航空大學、中國農業(yè)大學、蘭州大學、大連海事大學、大連理工大學等已有制度管理辦法或制定程序；如上海交通大學、同濟大學、北京航天航空大學、大連海事大學等已在校級層面建立機構統籌負責制度體系研究和建設。

[6] 經筆者調研獲知，如北京大學、復旦大學、南開大學、東華大學等。

[7] 劉志菊.高校依法治校制度構建探索[J].河南商業(yè)高等專科學校學報，2015,(5):57.

[8] 楊向衛(wèi)，仵桂榮.論大學章程的細化機制[J].高校管理，2013:125-126.

[9] 墨爾本大學制度框架[EB/OL].http://www.unimelb.edu.au/governance/regulatory-framework.

[10] 巴黎第一大學官網[EB/OL].http://www.univ-paris1.fr/.

[11] 柏林大學官網[EB/OL].https://www.hu-berlin.de/de.

[12] 劍橋大學官網Statutes and Ordinances 2016[EB/OL].http://www.admin.cam.ac.uk/univ/so/.

[13] 牛津大學官網[EB/OL].http://www.admin.ox.ac.uk/statutes/.

[14] 牛津大學章程（中文版）[EB/OL].http://wenku.baidu.com/link?url=fLR2z-iboTjIbNUSGaNUlG2O-F_YAZ3GjizXW_Zd7vX9Rc1-I4csOQakPEGI9Qee--TdpJYF083L5jEJiHAbI67QyVMTGbpsTdk4c2R1PNC.

[15] 《牛津大學章程》（英文版）[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/1fe2ce58d1f34693daef3efb.html?re=view.

[16] 馬陸亭.大學章程地位與要素的國際比較[J].教育研究，2009,(6):71.

[17] 香港大學官網[EB/OL].http://www4.hku.hk/pubunit/calendar/2016-2017/a/c/32-2016-2017/375-university-ordinance-statute.s.

[18] 經筆者于2016年5月至香港理工大學調研獲知。

[19][22] 張寶泉.日本大學的規(guī)章制度管理[J].外國教育研究，1986,(1):36-41.

[20] 京都大學官網[EB/OL].http://www.kyoto-u.ac.jp/ja ,http://fzc.hzau.edu.cn/tszs/201510/t20151008_60280.html.

[21] 關于國立大學法人京都大學組織的規(guī)程[EB/OL].http://fzc.hzau.edu.cn/tszs/201510/t20151008_60280.html.

[23] 蔣蕾.中外大學章程制度體系建設比較研究[J].高校教育管理，2015,(1):51-62.

[24] 斯坦福大學官網[EB/OL].https://adminguide.stanford.edu/chapter-1.

[25] 哈佛大學官網[EB/OL].http://provost.harvard.edu/pages/policies.

[26][29][30]于久霞，劉輝，向異之.論高校規(guī)章制度體系建設[J].黑龍江教育(高教研究與評估)，2011,(8):21.

[27] 墨爾本大學制度框架[EB/OL].http://www.unimelb.edu.au/governance/regulatory-framework.

[28] 楊向衛(wèi)，仵桂榮.論大學章程的細化機制[J]. 高校管理，2013:125.

[31] 依紀依法嚴懲腐敗，著力解決群眾反映強烈的突出問題（2013年1月22日）十八大以來重要文獻選編（上）[G].中央文獻出版社，2014:135.