加強境外國有資產(chǎn)監(jiān)管的有效途徑

◎盧永真 姜華欣 胡遲

加強境外國有資產(chǎn)監(jiān)管的有效途徑

◎盧永真 姜華欣 胡遲

隨著全球化進程的推進，我國國有企業(yè)的境外投資活動日趨頻繁，境外國有資產(chǎn)規(guī)模的迅速擴大對現(xiàn)有監(jiān)管制度及監(jiān)管部門的監(jiān)管能力和手段提出新的考驗和要求。建立和完善境外國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管機制已成為深入推進國有企業(yè)改革發(fā)展的緊迫任務(wù)。

國有企業(yè)；國有資產(chǎn)監(jiān)管；境外投資

“走出去”進行境外投資，是企業(yè)實現(xiàn)全球化的重要方式，有助于企業(yè)在更大范圍和更廣領(lǐng)域合理配置資源。隨著全球化進程的推進，我國國有企業(yè)的境外投資活動日趨頻繁，境外國有資產(chǎn)的迅速增長對現(xiàn)有監(jiān)管制度及監(jiān)管部門的監(jiān)管能力和手段提出新的考驗和要求，我國亟須完善境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管機制。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》及國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》等相關(guān)文件都對此提出了明確要求。由此可見，建立和完善境外國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管機制已經(jīng)成為深入推進國有企業(yè)改革發(fā)展的緊迫任務(wù)。

現(xiàn)狀

目前，我國國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管主要包含三個方面：

1.行使出資人職能的監(jiān)管

（1）以“事前管理”為主的境外投資監(jiān)管制度。主要以投資前或投資中的風(fēng)險防控為主，屬于“事前管理”的監(jiān)管方式。我國建立境外投資監(jiān)管制度的目的是，最大限度地防止由于決策失誤而導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失。國務(wù)院國資委和地方各級國資委通常采取四種管理手段，即年度投資計劃或投資預(yù)算的管理、投資項目的核準或者備案管理、風(fēng)險評估論證制度及重大事項報告制度。

（2）以“事后管理”為主的境外國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度。主要是對國有資產(chǎn)境外投資形成的境外資產(chǎn)實行監(jiān)管，屬于“事后管理”的監(jiān)管方式。我國建立境外國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度的目的是掌握境外國有資產(chǎn)的基本信息，確立國有資產(chǎn)變動的基本規(guī)范，并以此作為加強監(jiān)管的基礎(chǔ)。境外國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度的主要內(nèi)容包括產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計和資產(chǎn)評估等。

2.外派監(jiān)事會的監(jiān)管

根據(jù)《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》和《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》等相關(guān)規(guī)定，國資委監(jiān)事會對企業(yè)境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督檢查，是根據(jù)需要組織開展專項檢查。監(jiān)事會境外資產(chǎn)檢查以監(jiān)事會相關(guān)辦事處為主，通過公開招標方式選派會計師事務(wù)所協(xié)助檢查工作。監(jiān)事會工作以問題和風(fēng)險為導(dǎo)向，將檢查重心聚焦在企業(yè)“走出去”重大決策和運營過程中可能涉及國有資產(chǎn)流失的事項和環(huán)節(jié)，著力發(fā)現(xiàn)并報告企業(yè)存在的可能危及國有資產(chǎn)安全、造成國有資產(chǎn)流失或侵害國有資本權(quán)益的問題、風(fēng)險和線索。

3.紀檢監(jiān)察審計方面的監(jiān)管

在紀檢監(jiān)察審計層面，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)開展了派駐紀檢組的試點工作，以強化對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督。企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定，向國資監(jiān)管機構(gòu)紀委報告線索處置和案件查辦情況；建立了當?shù)刂薪槟甓蓉攧?wù)審計制度，明確規(guī)定境外企業(yè)年度財務(wù)報告須經(jīng)當?shù)刈詴嫀煂徲?。對落后地區(qū)不具備條件或較為敏感的業(yè)務(wù)，明確要求經(jīng)企業(yè)內(nèi)部審計后由國內(nèi)注冊會計師進行復(fù)核。通過專業(yè)財務(wù)審計，境外企業(yè)會計信息質(zhì)量顯著提高。同時，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)還探索開展了境外經(jīng)濟責(zé)任審計和問責(zé)試點。為層層落實經(jīng)營責(zé)任，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)聘請國內(nèi)注冊會計師對相關(guān)企業(yè)境外資產(chǎn)進行延伸審計試點，檢查和及時了解企業(yè)境外業(yè)務(wù)管控、金融衍生業(yè)務(wù)和經(jīng)營投資損失等方面的問題。

存在的問題

1.監(jiān)管缺乏整體協(xié)調(diào)性

國有企業(yè)因為資產(chǎn)規(guī)模巨大，成為各類監(jiān)督檢查機構(gòu)的重點監(jiān)督對象。為加強監(jiān)督，審計署、紀檢監(jiān)察、財政部及國資委等機構(gòu)不斷加大對國有企業(yè)的檢查頻次，通過開展審計、檢查和巡視對國有資產(chǎn)齊抓共管。一方面各機構(gòu)各自安排檢查計劃，各自組織，重復(fù)檢查、監(jiān)督資源浪費現(xiàn)象較為普遍，加重了企業(yè)日常配合檢查工作的負擔(dān)。另一方面對國有企業(yè)境外公司的治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、內(nèi)部控制和資源配置效果等深層次問題指導(dǎo)不足，從而形成了監(jiān)管盲區(qū)。此外，各監(jiān)督檢查機構(gòu)均有嚴格的保密管理規(guī)定，缺乏必要的監(jiān)督信息共享和成果共用機制，造成整改部門難以針對普遍存在的問題建立切實有效的制度。

2.境外國有資產(chǎn)檢查覆蓋面不足

自2003年國務(wù)院國資委成立以來，中央企業(yè)資產(chǎn)總額從8萬億元增加到2014年底的38.73萬億元。截至2014年底，絕大部分中央企業(yè)在境外（含港澳地區(qū)）設(shè)立了分支機構(gòu)，遍及全球150余個國家或地區(qū)，境外資產(chǎn)規(guī)模達到4.6萬億元。由于檢查力量不足和受出境限制，自2010年以來，國務(wù)院國資委監(jiān)事會先后對39家中央企業(yè)所屬12個國家和地區(qū)的礦產(chǎn)、電力和建筑施工等項目開展了境內(nèi)外現(xiàn)場檢查。監(jiān)事會境外國有資產(chǎn)檢查主要依據(jù)企業(yè)境外資產(chǎn)規(guī)模、機構(gòu)與項目數(shù)量、經(jīng)營管理現(xiàn)狀等確定檢查項目組及檢查人數(shù)。而外事管理要求第一年末制訂出境計劃，第二年執(zhí)行，制度上缺乏靈活性；同時每個出國團組人數(shù)嚴格控制，境外檢查時間控制在19天以內(nèi)，使得檢查力量、時間安排等與檢查工作實際需求之間存在差距，一定程度上影響了境外國有資產(chǎn)檢查的效果。

3.投資東道國對我國國資監(jiān)管行為較敏感

境外國有企業(yè)既要受到我國的監(jiān)管體制管理，同時還要接受投資東道國法律體制的管理。投資東道國出于對其國家主權(quán)的敏感及法律條款的差異，對我國國資監(jiān)管機構(gòu)對境外企業(yè)的審計和監(jiān)管難以接受。如我國國資監(jiān)管部門或上級母公司對子公司實行正常的監(jiān)管，放在美國法律背景下（尤其是美國法律中的“另一個自我”原則的廣泛使用），極有可能被美國司法機關(guān)判定為是影響干預(yù)境外子公司獨立性的行為，從而要求國資監(jiān)管部門特別是上級母公司為境外子公司的巨額債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。

4.黨風(fēng)廉政建設(shè)和廉潔從業(yè)管理落實不到位

仇恨暴風(fēng)驟雨般入侵雪螢的大腦，瞬間破壞了正常程序，扼殺了她的思維。在沒有理智之光的地獄里，魔鬼出動。她從包里取出了那把匕首，慢慢地，慢慢地將其舉高，舉過頭頂。

國有企業(yè)所屬境外企業(yè)在不同程度上存在黨建和紀檢監(jiān)察工作薄弱的問題，其中，重生產(chǎn)經(jīng)營、輕反腐倡廉建設(shè)比較普遍。國有企業(yè)所屬境外企業(yè)的主要負責(zé)人對“一崗雙責(zé)”要求重視不夠。企業(yè)內(nèi)部紀檢監(jiān)察工作的力度不足，作用發(fā)揮不充分；對違紀違法問題查處“失之于軟、失之于寬”，堅持原則、敢于擔(dān)當不夠，警示和震懾作用有限。

改進和完善的有關(guān)建議

1.加快完善境外投資立法和內(nèi)部協(xié)調(diào)機制

一是盡快完善與境外投資相關(guān)的法律法規(guī)。借鑒發(fā)達國家法律體系，由多部委聯(lián)合研究制訂《中國海外投資法》，涵蓋審批、登記、稅收、外匯、援助、保險和安全等主要內(nèi)容，為企業(yè)海外投資提供堅實的法律保障。二是盡快成立國有企業(yè)境外投資協(xié)調(diào)機構(gòu)。建議由國務(wù)院國資委統(tǒng)一牽頭，設(shè)立專門機構(gòu)或常態(tài)化的機制，負責(zé)我國企業(yè)海外投資的協(xié)調(diào)工作，避免內(nèi)部無序競爭，并落實對外投資的激勵、稅收、融資、保險、保護和援助等政策。三是加快完善企業(yè)境外投資配套服務(wù)。在項目審批上，簡化海外投資審批流程，明確審批要點與標準，提高審批效率；在融資服務(wù)上，簡化企業(yè)融資手續(xù)，降低融資標準，提高融資額度，擴大融資擔(dān)保規(guī)模；在信息服務(wù)上，政府駐外部門及時提供政治、經(jīng)濟和法律等領(lǐng)域的有效信息，為業(yè)務(wù)調(diào)整提供依據(jù)；在處理重大困難事項上，政府出面協(xié)助溝通，提升協(xié)商效率、降低協(xié)商成本。此外，對重點項目或者重點企業(yè)海外投資，應(yīng)考慮開辟綠色通道，以幫助企業(yè)抓住時機，更好地開展國際化運作。

2.有效運用各種監(jiān)管方式建立常態(tài)化監(jiān)管體系

一是充分發(fā)揮國有企業(yè)外派監(jiān)事會的制度優(yōu)勢，把外派監(jiān)事會作為平臺，將審計、紀檢和巡視等各種有效監(jiān)督力量整合起來，形成有效監(jiān)管合力。以外派監(jiān)事會為載體，建立對境外資產(chǎn)常態(tài)化監(jiān)管機制，全部監(jiān)管職能由監(jiān)事會統(tǒng)一行使，實行歸口管理。二是突出監(jiān)管重點，以點帶面。緊緊圍繞海外國有資產(chǎn)流失的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴肅查處侵吞、貪污、輸送和揮霍國有資產(chǎn)的違法違紀案件，重點查處利用職務(wù)之便在投資并購、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、招標投標、物資采購和選人用人等國際化經(jīng)營過程中的營私舞弊、收受賄賂和權(quán)錢交易等行為。三是加強規(guī)范引導(dǎo)，促進經(jīng)驗推廣。建立健全關(guān)于國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管的規(guī)章制度，提出總體工作要求。搭建境外國有資產(chǎn)管理工作交流平臺，建議組織集中培訓(xùn)，促進經(jīng)驗交流和案例分享。

3.加強對海外投資與并購的指導(dǎo)

建議由國務(wù)院國資委、外交部、國家發(fā)改委和商務(wù)部等部門聯(lián)合，總結(jié)梳理近年來我國企業(yè)海外投資的經(jīng)驗和教訓(xùn)，按照合規(guī)性、經(jīng)濟性、謹慎性和分級授權(quán)原則，指導(dǎo)企業(yè)的對外投資、新項目開發(fā)和兼并收購行為，加強對我國企業(yè)重點投資的海外大區(qū)和敏感資源國重大風(fēng)險的研判與預(yù)警，給企業(yè)提供及時指導(dǎo)，不斷提升企業(yè)在當前嚴峻復(fù)雜新形勢下防范和管控海外項目安全風(fēng)險的能力；定期出臺關(guān)于海外投資的指導(dǎo)性意見，并從國家層面為企業(yè)積極謀求話語權(quán)。

一是建立完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全資產(chǎn)分類管理制度和內(nèi)部控制機制，定期開展資產(chǎn)清查，加強風(fēng)險管理，對其運營管理的國有資產(chǎn)承擔(dān)保值增值責(zé)任。二是健全董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層以及董事會專門委員會機構(gòu)，建立議事規(guī)則，明確決策層、執(zhí)行層及監(jiān)督層職責(zé)權(quán)限，形成有效的職責(zé)分工和制衡機制，充分發(fā)揮董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層以及董事會專門委員會作用。三是積極開展控制活動。根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，梳理境外投資、資產(chǎn)管理和流程投資風(fēng)險點，采取不相容職務(wù)分離控制；授權(quán)審批控制，明確特別授權(quán)范圍、權(quán)限、程序和責(zé)任，對重大業(yè)務(wù)和資產(chǎn)管理事項，實行境外企業(yè)負責(zé)人和財務(wù)負責(zé)人集體審批或聯(lián)簽。四是建立與國際接軌的市場化經(jīng)營管理者激勵機制，調(diào)動經(jīng)營管理者的積極性，有利于加強對境外企業(yè)的監(jiān)督；建立境外企業(yè)經(jīng)營者的行為規(guī)范體系，有效約束經(jīng)營者的行為，對境外企業(yè)決策者違反決策程序?qū)е聡匈Y產(chǎn)流失和日常經(jīng)營中故意或者過失導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的，追究其民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

5.建立定期內(nèi)部審計制度

當前，海外國有資產(chǎn)的增長遠超預(yù)期，是前所未有的，而相對應(yīng)的國家審計制度還沒有建立。因此，不能把防范國有資產(chǎn)流失的期望全部放在系統(tǒng)性的國家審計上。目前，相對有效的審計辦法主要包括三種：一是“抽查式”。通過抓重點、抓典型，形成對大部分國有企業(yè)的威懾力。二是“委派式”。通過第三方審計機構(gòu)的介入，開展調(diào)查審計工作。三是“自查式”。每一個企業(yè)自身的情況都不一樣，只有企業(yè)自身對自己在海外的子公司最為了解，企業(yè)自查是目前能夠?qū)崿F(xiàn)境外國有資產(chǎn)大范圍審計的可操作方式之一。

未來在條件成熟時，公司總部可以建立海外審計中心，以加強集團、板塊兩個層面對海外地區(qū)公司、項目公司的審計力度，做到“審計”全覆蓋；通過努力，構(gòu)建“四維一體”（即資源國政府審計、獨立第三方年度財報審計、股東/伙伴聯(lián)合審計、中方控股公司或項目審計）的審計體系；打造“三級聯(lián)動”（集團公司、海外板塊、地區(qū)公司或項目）審計機制；整合權(quán)威性（審計發(fā)現(xiàn)整改與違規(guī)違紀處理并存）的審計發(fā)現(xiàn)整改平臺。

6.企業(yè)集團建立海外紀檢監(jiān)察中心

公司總部要從集團層面加強對海外地區(qū)公司和重點項目巡視工作，從集團公司和業(yè)務(wù)板塊兩個層面做到“巡視全覆蓋”。在條件成熟時，公司總部要建立海外紀檢監(jiān)察中心，加強集團層面對海外投資項目跟蹤檢查，整合紀檢資源，由集團國際部、海外紀檢監(jiān)察中心以及海外審計中心派駐人員，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，及時發(fā)現(xiàn)問題，消除隱患，使日常管理和跟蹤檢查落到實處。建立健全海外項目日常管理跟蹤檢查機制和常態(tài)化紀檢監(jiān)察機制。

7.培養(yǎng)國際化經(jīng)營人才

公司要增加國際化業(yè)務(wù)管理人才儲備，加強管理人員國際化業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，充分考慮全資、控股和參股等境外企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的差異性，著力健全公司管理部門、責(zé)任單位和境外全資、控股企業(yè)機構(gòu)設(shè)置，配備必要的法律、財務(wù)和審計等專業(yè)管理人員，加強對董事及高級管理崗位人員選聘工作管理，滿足規(guī)范管理與業(yè)務(wù)飛速發(fā)展的需要。公司可以參照國務(wù)院國資委招標選聘社會中介機構(gòu)開展境外資產(chǎn)檢查的模式，充分利用社會中介機構(gòu)在語言、文化、政治經(jīng)濟管理政策方面的優(yōu)勢，增強境外資產(chǎn)管理力量。

8.持續(xù)提升監(jiān)管技術(shù)與方法

充分應(yīng)用境外資產(chǎn)運營監(jiān)測（控）中心對境外國有資產(chǎn)運營的監(jiān)管能力，完善境外企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)動態(tài)采集、傳輸和接收的信息平臺，開展監(jiān)測分析、跟蹤管理、全景展示，建立異動或問題的及時反饋、風(fēng)險預(yù)警和協(xié)調(diào)處理機制，提高關(guān)鍵經(jīng)營數(shù)據(jù)獲取的便利性、關(guān)鍵流程管控的及時性，強化規(guī)章制度執(zhí)行力，實現(xiàn)對海量信息的挖掘處理，提高工作效率，改進監(jiān)管效果。推動開展對境外國有資產(chǎn)運營的現(xiàn)場稽核、檢查和審計，提升監(jiān)管質(zhì)量。建議國資監(jiān)管機構(gòu)建立境外國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督信息共享平臺和工作機制，促進企業(yè)之間交流、借鑒先進經(jīng)驗和成功做法，持續(xù)改進、創(chuàng)新監(jiān)管手段和監(jiān)管方式。

（作者單位：國務(wù)院國資委研究中心）

■池青鳥使 胡時芳/攝

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.02.004 ■ 編輯：張涵