職教集團(tuán)發(fā)展的制度困境與對策

□趙 昕

職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展是近些年來我國職業(yè)教育在“探索以公有制為主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)明晰、多種所有制并存的辦學(xué)體制”的實(shí)踐中不斷探索、逐漸產(chǎn)生并明確的一種具有中國特色的新型辦學(xué)思路和發(fā)展模式。職業(yè)教育集團(tuán)自產(chǎn)生以來，逐漸受到政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)等的廣泛關(guān)注。但隨著職教集團(tuán)的發(fā)展熱潮，一些深層次的、瓶頸性的問題逐漸凸顯，從經(jīng)驗(yàn)的探索走向制度的重構(gòu)已經(jīng)成為一種必然的選擇，制度上的突破與創(chuàng)新將成為繼續(xù)深入推進(jìn)職教集團(tuán)發(fā)展的關(guān)鍵，決定職教集團(tuán)的未來走向與命運(yùn)，從制度設(shè)計(jì)上著手推進(jìn)職教集團(tuán)建設(shè)應(yīng)當(dāng)是突破瓶頸問題的治本之策。

一、背景與現(xiàn)狀：政策推動下的改革熱潮與經(jīng)驗(yàn)摸索

20世紀(jì)90年代，我國開始組建職業(yè)教育集團(tuán)的實(shí)踐。2002年《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革和發(fā)展的決定》中強(qiáng)調(diào)要“深化職業(yè)教育辦學(xué)體制改革，形成政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會力量積極參與的多元辦學(xué)格局”[1]，在此之后，職教集團(tuán)化辦學(xué)的發(fā)展方向和思路逐漸得到了國家政策層面的明確和支持，中央和地方政府開始重視職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展，并介入了對職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的宏觀指導(dǎo)，將職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展作為新時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作、改善民生、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展、探索有中國特色的職業(yè)教育發(fā)展路子的重要戰(zhàn)略。[2]2005年，國務(wù)院在《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中明確提出，要積極推進(jìn)體制改革與創(chuàng)新，增強(qiáng)職業(yè)教育發(fā)展活力。推動公辦職業(yè)學(xué)校資源整合和重組，走規(guī)?；?、集團(tuán)化、連鎖化辦學(xué)的路子。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出“支持一批示范性職業(yè)教育集團(tuán)學(xué)校建設(shè)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源開放共享”；同時 《中等職業(yè)教育改革創(chuàng)新行動計(jì)劃（2010-2012年）》提出，組建特色鮮明的職業(yè)教育集團(tuán)，促進(jìn)優(yōu)勢互補(bǔ)、以城帶鄉(xiāng)的合作發(fā)展，促進(jìn)職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)的對接。

國家政策的鼓勵和扶持，使得職業(yè)教育集團(tuán)化的辦學(xué)模式在全國各地逐漸萌發(fā)并快速發(fā)展，以省級行政區(qū)域?yàn)橹鳎鞯亻_始大批量、規(guī)模化地組建和發(fā)展職業(yè)教育集團(tuán)。截至2012年初，全國除西藏外的30個省份已組建了500多個職教集團(tuán)，覆蓋100多個行業(yè)部門、1萬多家企業(yè)、近600個科研機(jī)構(gòu)和30%以上的中職學(xué)校、80%以上的高職院校。[3]

從我國職教集團(tuán)的發(fā)展歷程來看，職教集團(tuán)的發(fā)展始于院校和企業(yè)合作的自發(fā)性意愿與辦學(xué)模式探索，但主要推動力量則來自于政府的政策導(dǎo)向，是一種基于自上而下政策推動與自下而上的職業(yè)教育內(nèi)在發(fā)展需求相結(jié)合的改革實(shí)踐活動，其可持續(xù)發(fā)展必然地離不開政策與制度的保障。

二、發(fā)展中的困境與反思：基于利益相關(guān)者的制度缺失

職教集團(tuán)是一個具有多元主體構(gòu)成特征的聯(lián)盟組合，其辦學(xué)行為已經(jīng)不同于單一職業(yè)教育主體的辦學(xué)行為，而是包括眾多職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、政府、企業(yè)、行業(yè)組織在內(nèi)的眾多主體共同協(xié)作的結(jié)果[4]，是一個典型的利益相關(guān)者組織，各利益相關(guān)方均有使其自身需要得以滿足的利益訴求。當(dāng)前，諸多職教集團(tuán)陷入了實(shí)質(zhì)性運(yùn)作難以有效開展的困境，從根本上來說，這一境況的產(chǎn)生是源于基于利益相關(guān)者的制度的缺失，現(xiàn)有制度已明顯落后于實(shí)踐的發(fā)展，缺乏制度規(guī)約與激勵的實(shí)踐必然面臨發(fā)展的瓶頸，而基于利益相關(guān)方的制度的缺失將致使職教集團(tuán)的發(fā)展失去必要的根基與前行的動力。

（一）名不正言不順——法律地位與屬性之困

根據(jù)國家和一些地方政府相關(guān)文件的明確規(guī)定，職業(yè)教育集團(tuán)為非法人型組織，沒有責(zé)任能力。職教集團(tuán)中，組成成員的隸屬關(guān)系不變、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變、撥款渠道不變、人事與組織關(guān)系不變，即雖然具有統(tǒng)一的名稱卻沒有統(tǒng)一的身份，成員與集團(tuán)的關(guān)系從法律角度難以界定。由于集團(tuán)中企業(yè)與院校分屬企業(yè)法人與事業(yè)法人，由獨(dú)立的不同性質(zhì)的法人單位所組成的集團(tuán)其屬性難以確定。法人身份的缺失及身份屬性的模糊，使職教集團(tuán)在登記注冊、納稅、資產(chǎn)投入與管理等方面難以找到適用的法律法規(guī)，也難以以法人主體的身份就職教集團(tuán)運(yùn)行過程中的相關(guān)事宜代表各集團(tuán)內(nèi)成員單位進(jìn)行處理并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；此外，由于對職教集團(tuán)這一組織本身的性質(zhì)、職能和社會地位尚未有科學(xué)而明確的界定，政府很難從政策、資金等方面提供大力度的實(shí)質(zhì)性支持。

（二）冷熱不均——互利共贏之困

在職教集團(tuán)的成立及運(yùn)行中，職業(yè)院校的“熱”始終與行業(yè)企業(yè)的“冷”形成強(qiáng)烈的對比，集團(tuán)辦學(xué)常陷入校企合作難以深入開展的困境。在多數(shù)情況下，企業(yè)與職業(yè)院校并未開展實(shí)質(zhì)性的合作項(xiàng)目，而僅僅是在名義上加入了職教集團(tuán)。絕大多數(shù)合作項(xiàng)目的開展是依靠職業(yè)院校主動與企業(yè)、行業(yè)聯(lián)系或是通過政府力促才得以進(jìn)行，企業(yè)主動尋求職業(yè)院校進(jìn)行合作的項(xiàng)目很少。一是職教集團(tuán)內(nèi)院校培養(yǎng)的人才不能滿足企業(yè)的需求。二是出于資金、管理等方面的考慮，校企合作的形式多數(shù)仍停留在企業(yè)提供就業(yè)崗位、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)資源，學(xué)校承擔(dān)企業(yè)的部分培訓(xùn)任務(wù)等淺層次上，在專業(yè)建設(shè)、課程體系與實(shí)踐教學(xué)體系建設(shè)、技術(shù)研發(fā)等全方位、多層次的合作較少。三是國家政策對于企業(yè)參與職業(yè)教育缺乏鼓勵與支持性政策，對于企業(yè)參與職業(yè)教育的義務(wù)與責(zé)任也沒有相應(yīng)的約束性規(guī)定。由此，職教集團(tuán)內(nèi)院校與企業(yè)的利益結(jié)合點(diǎn)難以得到很好的結(jié)合，企業(yè)無論從高素質(zhì)人才供給還是政策鼓勵政策方面均得不到實(shí)質(zhì)性的鼓勵與支持，得不到其所期待的利益回報。

職教集團(tuán)內(nèi)各成員間難以實(shí)現(xiàn)利益的互利與共贏，嚴(yán)重影響了企業(yè)參與職教集團(tuán)建設(shè)的積極性和主動性。因此，從根本上來說，企業(yè)難以深度參與職教集團(tuán)建設(shè)與運(yùn)行的根本原因在于缺乏一種使職教集團(tuán)的各方利益均得到有效的保障，實(shí)現(xiàn)多方的互利共贏的動力機(jī)制或利益機(jī)制。

（三）“集”而不“團(tuán)”——治理與運(yùn)行之困

職教集團(tuán)是由若干個具有獨(dú)立法人身份的企業(yè)和職業(yè)院校組成的，大多數(shù)職教集團(tuán)是以契約的關(guān)系而聯(lián)結(jié)在一起的，成員間并不存在隸屬關(guān)系、上下級管轄關(guān)系，也不存在利益關(guān)系，是一種較為松散的關(guān)系，契約對于各成員的約束力較弱。這種“集”而不“團(tuán)”的松散型關(guān)系難以發(fā)揮集約效應(yīng)，造成了集團(tuán)治理與運(yùn)行的困難。一是雖然絕大多數(shù)職教集團(tuán)在成立之初都建立了章程和規(guī)定，但是比較規(guī)范、明晰、有力的組建體制還沒有完全形成，大多數(shù)職教集團(tuán)均是采用松散型的組織結(jié)構(gòu)，加入自愿，退出自由，約束性不強(qiáng)，集團(tuán)所有成員“責(zé)、權(quán)、利”之間的架構(gòu)很不清晰。二是由于職教集團(tuán)內(nèi)的各成員單位隸屬關(guān)系、管理體制、人事關(guān)系、資金關(guān)系諸多方面都不一致，多數(shù)職教集團(tuán)僅僅是成員單位簡單的疊加，缺乏明確、常設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或執(zhí)行機(jī)構(gòu)，管理起來非常困難，導(dǎo)致集團(tuán)后期運(yùn)行乏力。三是當(dāng)前有不少職教集團(tuán)成立了各種理事會或委員會，但由于缺乏對職教集團(tuán)身份的認(rèn)定、地位和作用確認(rèn)的相關(guān)管理政策，致使理事會或委員會沒有成為真正的完整的“責(zé)、權(quán)、利”承擔(dān)實(shí)體。四是職教集團(tuán)作為一個組織整體，由于組織結(jié)構(gòu)松散的先天性不足，多數(shù)未能制定立足當(dāng)前謀劃長遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，發(fā)展帶有一定的盲目性，嚴(yán)重影響了職教集團(tuán)發(fā)展的可持續(xù)性。

（四）政府缺位——激勵與保障之困

政府的缺位是職教集團(tuán)的發(fā)展遭遇瓶頸的重要原因。一是部分政府將職教集團(tuán)建設(shè)作為一個政績工程或面子工程，“成立時積極撮合，成立后不聞不顧”，對職教集團(tuán)成立之后的運(yùn)行缺乏有效的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督，制約了職教集團(tuán)健康有序的運(yùn)行和發(fā)展。二是在政策層面，雖然對職教集團(tuán)的意義、作用、指導(dǎo)思想和基本原則等作出了規(guī)定，但沒有很好地從頂層設(shè)計(jì)上對職業(yè)教育集團(tuán)中各成員單位的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確的分工和界定，缺乏明確的、可操作的、具有約束力的支持、激勵和保障性措施，如以財稅等優(yōu)惠政策調(diào)動企業(yè)參與職業(yè)教育是一種重要的制度策略，但在實(shí)踐中缺乏配套措施難以實(shí)施，或者調(diào)節(jié)力度不足，對企業(yè)的損耗補(bǔ)償水平偏低，起不到實(shí)際的激勵作用。三是職教集團(tuán)內(nèi)部利益主體多元化，決定了其利益訴求的多元化，這種多元化的結(jié)構(gòu)也使職教集團(tuán)在發(fā)展過程中將遇到諸多制約性因素，政府進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)將起到至關(guān)重要的作用。但在當(dāng)前的職教集團(tuán)化辦學(xué)實(shí)踐中，政府發(fā)揮的作用更多的是硬性管理而非宏觀上的有序調(diào)控，且手段較為單一，通常是以行政指令為主。四是職教集團(tuán)缺少引導(dǎo)性經(jīng)費(fèi)的支持。政府財政投入方式直接影響對職教集團(tuán)發(fā)展的支持力度。由于職教集團(tuán)性質(zhì)和現(xiàn)有體制等多種因素制約，職教集團(tuán)建設(shè)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)難以立項(xiàng)，這在一定程度上影響了職教集團(tuán)的深入可持續(xù)發(fā)展。

三、走出困境的策略建議：強(qiáng)化政策保障，完善制度設(shè)計(jì)

職教集團(tuán)作為一種新生的職業(yè)教育發(fā)展模式，在不斷摸索的過程中陷入暫時的困境是不可避免的。推動職教集團(tuán)的健康可持續(xù)發(fā)展必須強(qiáng)化政策保障，完善制度設(shè)計(jì)，形成以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，突出強(qiáng)制性、規(guī)范性、操作性和保障性的制度框架，保障各利益相關(guān)方的合理利益能得到有效滿足。

（一）建立并完善法律法規(guī)保障機(jī)制

法律法規(guī)是保障職教集團(tuán)健康有序發(fā)展的重要基礎(chǔ)，通過建立科學(xué)合理的法律制度框架以規(guī)范職業(yè)教育集團(tuán)的活動。一是明確職教集團(tuán)的法律地位和法律屬性，在一定條件下，可賦予職教集團(tuán)獨(dú)立的法人地位，在注冊登記、經(jīng)營管理等方面有法可依、有律可循；賦予其相應(yīng)的權(quán)利，自主進(jìn)行內(nèi)部的資源優(yōu)化整合，組織集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的設(shè)計(jì)與實(shí)施，使集團(tuán)內(nèi)成員由無利益關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ヒ蕾?、共生共存、利益一致的關(guān)系。二是以法律法規(guī)的形式，明確職教集團(tuán)的辦學(xué)目的、性質(zhì)、辦學(xué)的運(yùn)作權(quán)限和基本規(guī)范；明確牽頭單位、行業(yè)企業(yè)、成員學(xué)校等不同利益相關(guān)者在職教集團(tuán)運(yùn)作中的權(quán)利和義務(wù)，促進(jìn)和保障各利益相關(guān)方共同承擔(dān)職教集團(tuán)辦學(xué)的責(zé)任和義務(wù)。三是以法律法規(guī)的形式明確行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育與培訓(xùn)的責(zé)任和義務(wù)，并制定強(qiáng)制性和激勵性條款保證其認(rèn)真履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

（二）完善基于共贏與共享的動力機(jī)制

驅(qū)動各方積極發(fā)展職教集團(tuán)的根本動力是其利益訴求得以實(shí)現(xiàn)，基于共贏共享的動力機(jī)制則是職教集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展的根本推動力量。

企業(yè)參與職教集團(tuán)的動因主要包括兩個方面：一是人力資源的回報，即以較低的成本獲得符合企業(yè)生產(chǎn)管理需要的高素質(zhì)技能型人才，提高企業(yè)競爭力。二是經(jīng)濟(jì)利益的回報。因此，職教集團(tuán)內(nèi)院校在寄希望企業(yè)能夠?yàn)槠涮峁┊厴I(yè)生就業(yè)及實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)支持外，還應(yīng)通過提升教學(xué)質(zhì)量，不斷提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，為企業(yè)提供充足的人才資源保障的同時還可以提供培訓(xùn)支持。而對于企業(yè)，政府可通過制定相關(guān)的鼓勵政策允許和鼓勵企業(yè)通過參與職教集團(tuán)獲取合理利潤。如企業(yè)可以單獨(dú)或與院校合作建立實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)場所，如生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)基地，在土地使用等方面享受優(yōu)惠政策；企業(yè)也可以直接投資職教集團(tuán)，通過擴(kuò)大招生規(guī)模、提高辦學(xué)質(zhì)量，獲得合理回報。此外，職教集團(tuán)內(nèi)校企、校際之間形成的資源整合優(yōu)勢也是推進(jìn)職教集團(tuán)化辦學(xué)的重要切入點(diǎn)，通過資源的整合使職教集團(tuán)內(nèi)成員能夠共享優(yōu)質(zhì)資源，形成共建共享共發(fā)展。

（三）構(gòu)建利益相關(guān)者共同治理的管理架構(gòu)

按照分層治理的原則，處在不同層次的利益相關(guān)者參與治理的動機(jī)、方式不同，這就決定了他們將以不同的路徑通過集團(tuán)治理獲取利益。職教集團(tuán)的治理應(yīng)通過公共式的管理，實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)方一定制度制約下的共同參與、平等互信、合作協(xié)商、確認(rèn)共同目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)利益主體多元化下的利益協(xié)調(diào)化。因此，其重點(diǎn)應(yīng)是利益的協(xié)調(diào)，而制度則是利益的保證。

一是要協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)方之間的利益關(guān)系，建立健全職業(yè)教育集團(tuán)的運(yùn)行機(jī)制。從合作辦學(xué)的實(shí)際和需要出發(fā)，以制度的形式明確職業(yè)教育集團(tuán)內(nèi)成員的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，形成成員之間互惠互利、平等自愿、共同發(fā)展的穩(wěn)定合作辦學(xué)關(guān)系。二是設(shè)立理事會或董事會、常務(wù)理事會及秘書處，明確其職責(zé)范圍；同時，建立健全相應(yīng)的監(jiān)督及協(xié)商機(jī)制，保證各機(jī)構(gòu)間的互相配合與協(xié)作。三是完善組織章程、工作程序及各項(xiàng)管理制度。如可實(shí)行理事會制度（其前提是職教集團(tuán)本身具有獨(dú)立的法人資格，這樣理事會才能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用），明確理事會的定期會議和臨時會議制度、決策機(jī)制等；在組織章程中對有關(guān)工作目標(biāo)和任務(wù)、成員與管理、經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)管理等要做出明確、具體的規(guī)定。建立完備的管理、監(jiān)督與評價機(jī)制，對不能夠按照集團(tuán)章程履行職責(zé)的成員單位進(jìn)行必要的制約。

（四）強(qiáng)化政府主導(dǎo)，完善政策保障

政府是決定制度的主體。從國外職教集團(tuán)、校企合作以及我國職教集團(tuán)的發(fā)展歷程來看，政府主導(dǎo)下的制度建設(shè)是保障職教集團(tuán)健康有序可持續(xù)發(fā)展的必要條件。在職教集團(tuán)的建設(shè)中，政府必須履行好其作為主導(dǎo)者、推動者、協(xié)調(diào)者、投資者以及規(guī)范者的責(zé)任。

一是政府要做好主導(dǎo)者，協(xié)調(diào)并理順各利益相關(guān)者之間的關(guān)系和利益沖突，建立完整的規(guī)則體系，以相關(guān)法律法規(guī)為保障，調(diào)動社會各利益相關(guān)方，引入市場機(jī)制，整合資源，聯(lián)合行業(yè)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利互贏。二是制定靈活寬松的政策，在職教集團(tuán)實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)用地、生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)等方面給予相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵并允許企業(yè)通過投資于職業(yè)教育獲得合理的回報；對在職教集團(tuán)發(fā)展中發(fā)揮重要作用的企業(yè)成員應(yīng)予以激勵性的稅收減免和貸款優(yōu)惠政策。三是加大對職教集團(tuán)的財政投入，通過設(shè)立專項(xiàng)，引導(dǎo)并鼓勵與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密對接的職教集團(tuán)發(fā)展。四是制定相關(guān)保障性措施，如嚴(yán)格的勞動準(zhǔn)入制度，為職教集團(tuán)內(nèi)校企合作奠定制度基礎(chǔ)；擴(kuò)大職教集團(tuán)辦學(xué)自主權(quán)，允許集團(tuán)自主選擇與企業(yè)合作的方式、自主設(shè)置專業(yè)，賦予集團(tuán)一定招生自主權(quán)和用人自主權(quán)[5]。五是強(qiáng)化政府的監(jiān)督職能。推行職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)質(zhì)量認(rèn)證制度，嚴(yán)格管理程序和強(qiáng)化過程管理；完善其他相關(guān)制度，如職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的準(zhǔn)入、退出和過程評價制度等，保障職教集團(tuán)的健康有序發(fā)展。

[1]國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61755.htm.

[2]余秀琴.中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展[D].天津大學(xué),2009：69-70.

[3]魯昕.適應(yīng)需求 改革創(chuàng)新 努力提高職業(yè)教育服務(wù)國家戰(zhàn)略的能力——在2012年度職業(yè)教育與成人教育工作會議上的講話[EB/OL].http://www.jxhjxy.com/news/News_View.asp?NewsID=9668.

[4]張少輝，林壽彤.基于利益相關(guān)者的職業(yè)教育集團(tuán)治理結(jié)構(gòu)研究[J].中國成人教育，2010(08):29.

[5]劉寶.安徽省職業(yè)教育集團(tuán)發(fā)展的問題與對策研究[J].職教論壇,2010(24):31.