以首都生態(tài)圈推進京津冀生態(tài)共建

朱躍龍++閔慶文++劉某承

確保首都生態(tài)安全責任重大，保護生態(tài)環(huán)境是京津冀三地的共同使命，加強生態(tài)環(huán)境共建是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的率先突破領(lǐng)域。通過深化各種生態(tài)合作方式，構(gòu)建以首都為核心、以山水林田湖生態(tài)修復(fù)為主體、區(qū)域共建共享的首都生態(tài)圈是保障首都生態(tài)安全的重要途徑，對深入落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略具有重大現(xiàn)實意義。

一、京津冀生態(tài)合作的現(xiàn)狀與問題

京津冀三地山水相連，唇齒相依，同屬一個生態(tài)共同體，生態(tài)環(huán)境利益關(guān)系密切，開展上下游之間的生態(tài)合作由來已久。進入21世紀以來，京津冀區(qū)域之間的生態(tài)合作愈加密切，經(jīng)歷了由點到面、由小范圍到大區(qū)域、由試點到協(xié)議、由項目到機制的發(fā)展過程。特別是隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略，生態(tài)合作步入新階段，在合作內(nèi)容、形式、機制建設(shè)等方面不斷深化。

近些年，以實施《21世紀初（2001-2005年）首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》為開端，生態(tài)合作建設(shè)主要實施了張承地區(qū)水源保護林工程、稻改旱、林業(yè)病蟲害聯(lián)防聯(lián)治、森林防火共建、壩上地區(qū)退化林分改造等工程。經(jīng)過多年建設(shè)，京津冀區(qū)域間生態(tài)合作取得了明顯的工程效益：擴大了張承地區(qū)重點集水區(qū)森林資源總量，增強了森林植被涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)的能力；建立了京冀接壤地區(qū)森林保護聯(lián)防聯(lián)動機制，有效地提升了京冀交界區(qū)域森林火災(zāi)、林業(yè)有害生物防控應(yīng)急能力，保障了周邊森林資源的安全；節(jié)約了農(nóng)業(yè)用水，減少了面源污染，保障了上游地區(qū)入庫水質(zhì)、水量，為改善生態(tài)環(huán)境、涵養(yǎng)水源、保障水資源供給發(fā)揮了積極作用。

在深入落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，力爭實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共建率先突破的背景要求下，京津冀生態(tài)合作需要進一步加強，但從目前合作現(xiàn)狀看，還有較大差距，存在問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：合作建設(shè)缺乏頂層設(shè)計，合作層級較低；合作環(huán)節(jié)重建設(shè)輕管護，合作認同感有所下降；合作主體以雙邊合作為主，多邊機制尚未建立；合作領(lǐng)域較少，主要集中在林業(yè)、水資源兩個領(lǐng)域，合作區(qū)域不平衡，主要集中在北部張承地區(qū)；合作方式不夠多樣，主要依賴行政力量，市場機制和社會參與不足。

二、構(gòu)建首都生態(tài)圈的總體考慮

首都生態(tài)圈是以首都為核心，面向京津冀區(qū)域，以保障清潔水資源、防治風沙危害、減緩大氣環(huán)境污染為核心目標，以山水林田湖生態(tài)修復(fù)為主體工程措施，京津冀三地共建共享，確保首都生態(tài)安全的區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

構(gòu)建首都生態(tài)圈要在推進京津冀協(xié)同發(fā)展的總體部署下，按照生態(tài)環(huán)境共建要率先突破的形勢要求，著眼保障清潔水資源、防治風沙危害、減緩大氣環(huán)境污染的核心目標，著力實施山水林田湖生態(tài)修復(fù)工程，在建設(shè)區(qū)域上，以北部張承生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、南部京津保中心區(qū)生態(tài)過渡帶建設(shè)為重點；在建設(shè)領(lǐng)域上，以營林造林、治水還濕、復(fù)草退耕、國家公園建設(shè)為重點；在建設(shè)方式上，以創(chuàng)新合作機制、促進多方參與為重點，著力營造統(tǒng)籌規(guī)劃、共建共享、有序推進的生態(tài)合作建設(shè)格局。

三、鞏固張承生態(tài)功能區(qū)建設(shè)

張承地區(qū)處于北京上游，生態(tài)區(qū)位極其重要。張承地區(qū)是北京重要的水源地，分布著官廳和密云兩大水庫近八成的流域面積，分別為兩大水庫提供近80%和95%的來水量；是風沙由內(nèi)蒙古侵襲北京的主要通道和阻擋高原風沙入侵京津的最后防線。張承地區(qū)肩負著為北京涵水源、阻沙源、凈大氣的重要使命，是維護首都生態(tài)安全的重要屏障。

（一）總體安排

在構(gòu)建首都生態(tài)圈的過程中，要進一步鞏固提升張承生態(tài)功能區(qū)的重要地位，以水源涵養(yǎng)和防風固沙為主攻方向，繼續(xù)實施京津風沙源治理、小流域綜合治理、生態(tài)水源林建設(shè)、退化林分改造、草原生態(tài)恢復(fù)、農(nóng)業(yè)節(jié)水等工程，開展一批國家公園建設(shè)，深化現(xiàn)有生態(tài)合作機制，探索建立橫向生態(tài)補償機制，不斷提高張承地區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)水平與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（二）重點任務(wù)

一是推進小流域綜合治理。以小流域為治理單元，推廣本市生態(tài)清潔型小流域治理經(jīng)驗，沿密云水庫、官廳水庫上游實施小流域綜合治理工程，統(tǒng)籌實施水土保持、截污治污、河道整治、村莊綠化等工程，進一步提高官廳水庫和密云水庫上游地區(qū)的水源涵養(yǎng)能力，減少入庫泥沙量和污染物。

二是加大營造生態(tài)水源林和防風固沙林。強化燕山-太行山水源涵養(yǎng)區(qū)和壩上高原生態(tài)防護區(qū)生態(tài)功能，重點推進天然林保護、京津風沙源治理、太行山綠化、退耕還林、京冀生態(tài)水源林和森林撫育工程，繼續(xù)實施壩上地區(qū)退化林分改造，完善森林防火、病蟲害防治聯(lián)防聯(lián)治工作機制。

三是大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)。在壩上地區(qū)，壓縮傳統(tǒng)高耗水蔬菜種植面積，適度發(fā)展精品蔬菜種植區(qū)，鼓勵發(fā)展特色節(jié)水旱作農(nóng)作物，大幅降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耗水。在壩下地區(qū)，鞏固稻改旱成果，重點支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵發(fā)展節(jié)水生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)種植效益。

四是恢復(fù)草原退化生態(tài)。在重點地區(qū)鞏固退牧還草、禁牧育草治理成果，實施草原輪牧輪休，逐步恢復(fù)草場生態(tài)。建立基本草場制度，落實草原生態(tài)獎補機制，設(shè)立護草員隊伍，開展生態(tài)高效草場建設(shè)試點示范，促進草牧生態(tài)平衡。

五是建立一批國家公園。以開展國家公園體制建設(shè)試點為契機，整合自然保護區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)等優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源，探索建立松山-海坨山、霧靈山、百花山-野三坡等一批國家公園，理順國家公園管理體制，探索建立合作共建共管新模式。

六是探索建立橫向生態(tài)補償機制。與開展區(qū)域水權(quán)交易、碳排放權(quán)交易相結(jié)合，試點建立以水資源補償、森林生態(tài)效益補償為核心的生態(tài)補償機制，由中央和北京、張承三地政府按照生態(tài)消費的初始比例共同出資設(shè)立生態(tài)補償基金，主要用于生態(tài)工程建設(shè)、生態(tài)管理能力和機制建設(shè)、當?shù)鼐用裆a(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變?nèi)齻€方面。

四、構(gòu)筑京津保中心區(qū)生態(tài)過渡帶

京津保中心區(qū)位于首都南部，屬于城市建設(shè)密集區(qū)，是京津冀生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的主消費區(qū)，但長期以來生態(tài)建設(shè)較為薄弱，濕地萎縮、功能退化較為嚴重，生態(tài)供給難以支撐日益增長的生態(tài)服務(wù)需求。京津保中心區(qū)生態(tài)過渡帶處于中心區(qū)城市的外圍，是城市群之間的綠色隔離帶，是與中心區(qū)關(guān)系最為密切的生態(tài)空間和生態(tài)安全屏障，是維系京津冀區(qū)域生態(tài)平衡、加強生態(tài)建設(shè)的重點區(qū)域，承擔為中心區(qū)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要功能，作為首都生態(tài)圈構(gòu)建的薄弱區(qū)域，需要重點加強建設(shè)。

（一）總體安排

構(gòu)筑京津保中心區(qū)生態(tài)過渡帶要以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，優(yōu)先劃定區(qū)域生態(tài)紅線，以濕地恢復(fù)、森林建設(shè)為主攻方向，實施退耕還濕、綠色廊道、平原造林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等工程，構(gòu)建以綠色廊道為骨架，林、田、濕（地）鑲嵌，點、線、面連結(jié)的大尺度生態(tài)格局，顯著提升京津保中心區(qū)生態(tài)供給能力。

（二）重點任務(wù)

一是加快劃定生態(tài)紅線，限定城市增長邊界。劃定生態(tài)保護紅線，明確生態(tài)空間是京津保中心區(qū)生態(tài)過渡帶建設(shè)的首要任務(wù)，是確保京津保核心城市群綠色隔離、避免城市無序擴張發(fā)展的重要手段。特別對于地處京津保之間的廊坊市，要重新評估城市規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，嚴格生態(tài)紅線的控制性作用。各區(qū)域應(yīng)制定相應(yīng)的土地利用控制性規(guī)劃或法規(guī)，嚴格生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)及住宅用地規(guī)模管制，充分利用農(nóng)業(yè)及工業(yè)用地中可開展生態(tài)建設(shè)的空間進行綠化造林等生態(tài)建設(shè)。

二是構(gòu)建綠色景觀廊道。沿永定河、北運河、潮白河等河流水系以及京臺高速、京昆高速等交通干道兩側(cè)，營造有厚度、有色彩的景觀生態(tài)林，構(gòu)建放射狀的綠色廊道，形成京津保中心區(qū)生態(tài)過渡帶的生態(tài)骨架。

三是推進平原造林建設(shè)。以新機場臨空經(jīng)濟區(qū)、京津冀共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊、濕地周邊、地下水下降區(qū)為重點，逐步推進平原造林建設(shè)，營造農(nóng)田林網(wǎng)，建設(shè)大尺度森林體系，提高平原地區(qū)森林覆蓋率。

四是實施濕地恢復(fù)工程。嚴禁濕地占用，嚴禁圍湖造地，推進退耕還濕。嚴格保護濕地資源，調(diào)蓄雨洪水、再生水等可利用水資源，建設(shè)水系連通工程，逐步擴大濕地面積，建設(shè)保津濕地生態(tài)走廊，有條件的地區(qū)鼓勵建設(shè)濕地公園。

五是強化城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)。以生態(tài)保護為基本原則，加快城市建成區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步退出污染型產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。大力推進城市和村莊綠化美化，建設(shè)城鄉(xiāng)生態(tài)休閑公園，提高城鄉(xiāng)人均綠地面積。

五、完善首都生態(tài)圈建設(shè)生態(tài)合作機制

構(gòu)建首都生態(tài)圈是京津冀三地的共同責任，也離不開社會各界的積極參與，要在現(xiàn)有生態(tài)合作基礎(chǔ)上，采取多種方式，深化合作機制建設(shè)，營造共建共享的合作氛圍，促進首都生態(tài)圈建設(shè)各項任務(wù)落實。

（一）健全組織領(lǐng)導機制

在京津冀協(xié)同發(fā)展組織領(lǐng)導框架下，各地設(shè)立生態(tài)合作專項協(xié)調(diào)機構(gòu)，定期召開議事協(xié)調(diào)會議，制定年度生態(tài)合作工作方案，明確生態(tài)合作重大建設(shè)任務(wù)。協(xié)調(diào)機構(gòu)由三地政府主管領(lǐng)導領(lǐng)銜，機構(gòu)成員單位需包括發(fā)改、林業(yè)、水務(wù)、財政、環(huán)保、農(nóng)業(yè)及其他相關(guān)部門，下設(shè)辦公室，建議設(shè)在發(fā)改部門，負責生態(tài)合作日常工作。

（二）建立資金投入機制

三地每年應(yīng)安排一定資金用于生態(tài)合作，并列入財政預(yù)算，建立生態(tài)合作專項資金，由協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)籌管理。同時，積極爭取國家資金支持，整合現(xiàn)有資金，用于重點工程建設(shè)。

（三）完善項目管理機制

對生態(tài)合作項目實施分類管理，對于濕地建設(shè)、林分改造、生態(tài)林、小流域治理、綠色走廊等建設(shè)投資類項目，按照政府固定資產(chǎn)投資項目方式進行管理。對于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、森林資源安全保護、人才教育合作等資金支持類項目，通過設(shè)立專項資金方式進行管理。項目實施探索采用政府購買服務(wù)的方式，委托第三方組織實施。

（四）健全績效考核評估機制

建立項目實施評價機制，評價結(jié)果作為合作項目后期實施的依據(jù)，根據(jù)評價結(jié)果適時調(diào)整合作項目。建立生態(tài)合作效益評估制度，科學衡量生態(tài)合作取得的績效，監(jiān)督生態(tài)合作資金等投入的使用管理情況和政策的落實情況。

（五）培育社會參與機制

制定相關(guān)政策，積極吸引社會組織參與生態(tài)保護與修復(fù)建設(shè)工程。發(fā)揮碳匯基金、義務(wù)植樹、捐資造林等公共平臺的作用，擴大社會力量參與。引入社會監(jiān)督機制，對政府投資的建設(shè)項目、生態(tài)資源保護等設(shè)立監(jiān)督獎勵，吸引社會關(guān)注，營造社會共同參與的良好氛圍。

（六）完善人才培養(yǎng)機制

建立三地相關(guān)對口部門互相選派干部任職交流制度，相互學習借鑒工作經(jīng)驗，加強工作聯(lián)系。建立大學生村官交流制度，增強生態(tài)合作意識，傳播生態(tài)文明理念，培養(yǎng)生態(tài)合作青年后備人才。

（作者單位：朱躍龍，北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所；閔慶文、劉某承，中國科學院地理科學與資源研究所）