淺論檢察機關(guān)在職務犯罪舉報人保護上的困境及對策

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摘要：隨著全國反腐工作的深入，舉報人保護引起中央政府和社會民眾越來越多的關(guān)注。今年4月，最高人民檢察院、公安部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規(guī)定》，有力推進了檢察機關(guān)保護職務犯罪舉報人工作。但是實踐所面臨的困難紛繁復雜，檢察機關(guān)應對措施捉襟見肘，舉報人需要更高層次、更加完善的保護，如何進一步提高檢察機關(guān)保護舉報人的能力是本文論述的重點。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；職務犯罪；舉報人保護

舉報工作是檢察機關(guān)依靠群眾查辦職務犯罪的重要環(huán)節(jié)，也是反腐敗斗爭的重要組成部分。根據(jù)最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)，2013年至2015年，全國檢察機關(guān)共受理舉報線索107.4萬件，較上一個三年增長95.9%，群眾舉報或通過群眾舉報深挖出來的職務犯罪案件占立案總數(shù)的70%以上。但與之對應的是，多年來職務犯罪舉報人慘遭被打擊報復的新聞報道屢見不鮮，被舉報人的報復手段花樣百出，有的殘忍至令人發(fā)指。如何保護職務犯罪舉報人的合法權(quán)益已經(jīng)引起中央和社會的普遍關(guān)注，學術(shù)界對于相關(guān)法律制度一直有著廣泛的探討。所以研究舉報保護工作中存在的困境，創(chuàng)新機制，加強保護，對檢察機關(guān)有效查處職務犯罪案件有著極為緊迫的現(xiàn)實需要。

一、當前職務犯罪舉報人保護所面臨的困境

1、現(xiàn)有法律對舉報人保護僅僅是權(quán)利上的宣示，缺乏可操作性的規(guī)定。

我國《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必需查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復?！薄缎淌略V訟法》第109條第三款規(guī)定：“公安機關(guān)、人民檢察院或者人民法院應當保障報案人、控告人、舉報人及其近親屬的安全。”我國也于2003年12月10日簽署了《聯(lián)合國反腐敗國際公約》，2005年全國人大常委會批準了該公約。該公約第四十七條規(guī)定，“締約國應該考慮建立起保護舉報人的法律制度”，并在第三十三條專門規(guī)定了 “保護舉報人”的內(nèi)容。但我國至今未制定單行具體的《舉報保護法》，以致我國在保護舉報人方面缺乏完善的法律依據(jù)。

今年4月，最高人民檢察院、公安部、財政部近日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規(guī)定》，該規(guī)定進一步完善了國家保護、獎勵職務犯罪舉報人制度，為檢察機關(guān)開展舉報人保護和舉報獎勵工作，提供了具體可行的依據(jù)，增強了舉報人的底氣，少了后顧之憂。雖然較《憲法》、《刑事訴訟法》等法律法規(guī)而言，該規(guī)定對職務犯罪舉報人保護作出了更加詳細的規(guī)定，具有巨大的進步意義，但是我們學習時也發(fā)現(xiàn)該規(guī)定并沒有更加大膽的制度創(chuàng)新，且該規(guī)定本身的法律效力有限，在實踐中需配以詳細的實施細則，才能真正發(fā)揮它應有的作用。

2、打擊報復行為多樣化、隱性化，定性上存在諸多困難。

在錯綜復雜的利益鏈條里，被舉報人往往因為職權(quán)關(guān)系而處于優(yōu)勢地位，公權(quán)力極易被違法違規(guī)利用于打擊報復舉報人。諸多案例可以看到，被舉報人一旦得知自己被人舉報，必然發(fā)動一切關(guān)系尋找舉報人，找到后利用自己或者利益共同體手中的權(quán)力，威脅、打擊舉報人。從政府機關(guān)、國企到基層組織，行政上我國一直奉行民主集中制，單位權(quán)力集中在個別領(lǐng)導手上，雖然近年來相關(guān)權(quán)力監(jiān)督制度進一步完善，但打擊報復舉報人的行為也呈現(xiàn)出多樣化、以“合法”手段掩蓋非法目的的特征，比如借輪崗需要、聘用合同期屆滿、職務晉升、發(fā)放獎金等機會將舉報人輪崗、解聘、不提級、不晉升或扣發(fā)獎金，又或直接跳過集體討論而做出對舉報人不公正的行政處理，又或利用舉報人工作中的缺點，借題發(fā)揮，對舉報人做出不適當?shù)奶幏值鹊?。這些手段無法明確定義為瀆職犯罪亦或行政違法行為，即使舉報人反映給檢察機關(guān)，檢察機關(guān)的應對辦法也很有限，實踐中檢察建議的運用限制較多，需要更多跨部門領(lǐng)導層面非常態(tài)化的溝通，導致舉報人的合法權(quán)益無法得到維護。

3、多頭舉報變相增加了保護舉報人的難度。

實踐中，我們經(jīng)常遇到這樣的情況：群眾舉報的線索剛接收不久就接到上級部門或其他機關(guān)單位移送的相同或類似線索，這些線索的來源通常都是同一舉報人或共同舉報人。究其原因，主要有三：一是，對檢察機關(guān)、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督部門的不信任，一旦無法及時得到相應的亦或期待的反饋結(jié)果，則沒有選擇信任、尊重監(jiān)督部門，轉(zhuǎn)向其他監(jiān)督部門舉報；二是，為了引起政府、群眾甚至新聞媒體更多的關(guān)注、同情，舉報人往往采取“一稿多投”方式，尋求多種救濟渠道，及時實現(xiàn)舉報目的；三是，舉報人不了解我國的監(jiān)督制度和相關(guān)機構(gòu)設置，對檢察機關(guān)的職能做擴大解釋，將一般的違規(guī)行政行為或者黨員違紀行為“納入”檢察機關(guān)的監(jiān)督對象，而現(xiàn)實中常見官員的貪腐行為捎帶一般違紀行為，舉報人為了全面反映被舉報人的“罪行”，在向其他監(jiān)督部門舉報時必然全部列明，這就造成線索提前失密，舉報人身份泄露。無論出于何種原因或考慮，多頭舉報擴大了知情面，舉報材料在傳遞、移送過程中增加了失密、泄密的機會，給查辦職務犯罪帶來了不便和更大的辦案難度，更增加了舉報人的危險性，不利于檢察機關(guān)對舉報人的保護工作。

4、檢察力量有限，保護舉報人力不從心。

近年來，為了適應辦案任務和安全的雙重壓力，基層檢察院通過擴招法警或者簽約協(xié)警的方式，在一定程度上壯大了檢察警力，但是這僅僅滿足一般的辦案需要，一旦出現(xiàn)舉報人急需采取人身保護措施時，現(xiàn)有警力捉襟見肘。而客觀上出于保密的考慮，檢察機關(guān)通常沒有和公安機關(guān)協(xié)作辦案，保護舉報人自然就無法借助公安機關(guān)的力量。另一方面，檢察機關(guān)的辦案經(jīng)費有限，無法支撐長期、全面的保護工作。況且，舉報人保護是一項專業(yè)性較強、危險性較高的工作，檢察院的法警缺乏相對應的技能培訓，也沒有針對性的應急機制，緊急情況的應對能力有待提高，若倉促出警，所謂的保護措施可能流于形式，一旦突發(fā)危險情況，如何保護舉報人和自身的安全。

二、檢察機關(guān)的可行性對策

1、改變現(xiàn)有的“舉報”認識觀念。

舉報是憲法賦予公民的基本權(quán)利，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)有職責從保障公民基本權(quán)利的高度對待舉報人權(quán)利保護工作，摒棄過時的舉報工具主義觀，實現(xiàn)在舉報問題上從工具屬性到權(quán)利屬性的根本轉(zhuǎn)變?！芭e報工具主義，就是把舉報當作同違法犯罪作斗爭的實用工具，舉報只是發(fā)現(xiàn)違法犯罪案件線索的途徑而已?！雹僭谶^去，我們一直將舉報作為案件查處的線索來源來對待，對舉報人權(quán)利的保護、舉報案件線索的處理等與舉報密切相關(guān)制度建設、實際運用，都是服務于反腐辦案，忽略了舉報的本質(zhì)是相對人或舉報人權(quán)益受到侵害的事實，盡管檢察機關(guān)每年都在大力宣傳舉報工作的重要性，承諾保護舉報人的合法權(quán)利，但在一定層面上那也只是斗爭策略而已。至于舉報人合法權(quán)利的實際落實、保障情況，缺乏可預見性、穩(wěn)定性，時好時差，縱然事后積極救濟，也不過是從修補 “工具”、更有利今后使用工具的需要出發(fā)，不可能有根本好轉(zhuǎn)，更不可能奢望以舉報人為本的制度性保障。唯有徹底轉(zhuǎn)變對舉報的認識，回歸舉報的權(quán)利屬性，從人權(quán)保障的角度出發(fā)，才能真正保障舉報人的合法權(quán)益不受違法侵害。

2、大力推進專門性法律的制定。

當今世界各國和有關(guān)地區(qū)紛紛通過立法對舉報人給予法律保護。美國制定了《吹口哨人保護法》，英國制定了《公眾利益披露法案》，澳大利亞制定了《舉報者保護法》，我國香港地區(qū)制定了《防止賄賂條例》，建立了較為完備的舉報人權(quán)利保護制度。這些法條和條例的核心目標是防止舉報人遭受打擊報復，通過法律維護其合法權(quán)益。我國政府已加入的《聯(lián)合國反腐敗公約》明確要求締約國應該考慮建立保護舉報人的法律制度，第33條專門規(guī)定了“保護舉報人”的內(nèi)容。作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)應當在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新有效機制，協(xié)助立法機關(guān)盡快出臺舉報人保護方面的專門性法律，積極推進舉報人保護的法治進程。只有將舉報人保護制度上升至立法層面來構(gòu)建，才能整合一切保護舉報人的司法力量，有力遏制打擊報復行為，保證職務犯罪偵查工作的順利開展和司法公信力的有效提升。

3、在立法保護不力的情況下，尋求紀檢監(jiān)察部門的支持。

最高人民檢察院、公安部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規(guī)定》第八條規(guī)定，“有證據(jù)表明舉報人及其近親屬可能會遭受單位負責人利用職權(quán)或者影響打擊報復的，人民檢察院應當要求相關(guān)單位或者個人作出解釋或說明。當給予組織處理或者紀律處分的，人民檢察院可以將相關(guān)證據(jù)等材料移送組織部門和紀檢監(jiān)察機關(guān)，由組織部門和紀檢監(jiān)察機關(guān)依照有關(guān)規(guī)定處理?！泵鎸σ恍┠壳傲⒎o法規(guī)范的打擊報復行為，檢察機關(guān)可以積極聯(lián)系組織部門或紀檢監(jiān)察部門，構(gòu)建合作查處機制，派專人回訪落實，督促有關(guān)組織部門或紀檢監(jiān)察部門采取糾正措施或作出紀律處分的決定。

4、注重宣傳秘密舉報的重要性和正確的舉報途徑。

舉報人在向檢察機關(guān)舉報職務犯罪線索時，其本身應當提高自我保護的意識。舉報保密既是檢察機關(guān)的職責，也是舉報人自身的注意事項。因此，檢察機關(guān)在做舉報宣傳時要加強有關(guān)的宣傳教育，幫助舉報人了解自我保護措施。舉報人要注意舉報的方式方法，不要公開舉報，不要多頭舉報，以免內(nèi)容泄露或打草驚蛇。同時，檢察機關(guān)需繼續(xù)拓展更加隱秘、有效的舉報渠道，除堅持原來行之有效的書面、口頭、電話等舉報方式外，增加了網(wǎng)絡新媒體的舉報渠道，最大限度方便舉報人。出于舉報保密的需要，在借用網(wǎng)絡渠道時，要注意網(wǎng)絡安全問題，實行舉報預約制度，降低網(wǎng)絡等新媒體渠道的舉報內(nèi)容審核標準，舉報人只需在預約的時間到檢察機關(guān)提供詳細的舉報內(nèi)容即可。

5、制定事前防范、事中保護、事后救濟并重的保護機制，有效保障舉報人及其親屬的人身、財產(chǎn)安全。制定保護舉報人的專門法律法規(guī)是基礎(chǔ)，而構(gòu)建更加科學完善的保護機制是貫徹法律規(guī)定的有效保證。檢察機關(guān)應當根據(jù)職務犯罪舉報的特征，詳細設立舉報人保護的啟動條件，并根據(jù)可能形成的威脅內(nèi)容和緊迫程度，對應規(guī)定不同層級的保護措施，針對性地制定風險預警和安全保護預案，預案內(nèi)容應當包括警力配比、保護方式、保護期間、應急措施等（這些內(nèi)容有賴于國家立法層面予以規(guī)定授權(quán)，最高人民檢察院協(xié)調(diào)相關(guān)部門制定更為細致的規(guī)定，以便實踐部門依照運用），以有限的警力、財力發(fā)揮最大的保護效能。檢察機關(guān)可以在其司法警察部門下成立專門的舉報人保護小組，執(zhí)行保護任務期間發(fā)現(xiàn)報復人員立即予以控制，并扭送公安機關(guān)查辦。該小組成立的目的不僅在于切實保護舉報人及其親屬的人身、財產(chǎn)安全，而且極大震懾那些打擊報復舉報人的人員，澆滅其囂張的氣焰。舉報人因受打擊報復造成人身傷害或者名譽損害、財產(chǎn)損失的，檢察機關(guān)應該積極展開事后救濟，支持其依法提出賠償請求，積極開展救濟工作，維護舉報人合法權(quán)益。

在這里，除了正常的人身、財產(chǎn)安全保護外，還應重視保障舉報人今后長期正常的生活環(huán)境?！叭缭诿绹淖C人保護法中，聯(lián)邦政府除盡最大可能確保證人人身安全外，還應視情況給予經(jīng)濟資助，包括提供新的臨時住所，介紹新的工作，甚至免費為其改換身份，幫助其在一個不會被別人認出的新的城市生活等等?！雹陲@然在一些案件中，鑒于案情特殊、被舉報人勢力大、舉報人壓力大等諸多因素，為舉報人提供新的身份和居住條件是非常有必要的，也是最有效的保護措施。

6、尋求財政專項支持，建立適應需求的舉報人保護隊伍。任何制度的實施，必然需要相對應的人力物力保障。舉報人保護不單單是舉報人及其親屬的人身安全保障，更要考慮到因此所產(chǎn)生的人力物力需求，比如警力配比、后勤保障、工資核算、人身保險等等，這些應該得到財政專門的支持。此外，定期的、專業(yè)的培訓是必不可少的，只有通過模擬實戰(zhàn)培訓，才能真正提高保護能力，適應保護舉報人的需求。

總的來看，現(xiàn)在我國立法上還未明確國家應當向舉報人承擔何種責任，沒有明確舉報人和受理舉報機關(guān)之間的法律關(guān)系性質(zhì)，沒有突出以保護舉報人權(quán)利為原則的制度和程序建設，有關(guān)規(guī)定或失之于原則和抽象，或失之于分散和凌亂，不利于保護舉報人的權(quán)利和鼓勵人民群眾與腐敗行為做斗爭的積極性。面對立法和實踐所引發(fā)的種種困難，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，應當以保護公民的舉報權(quán)為己任，探索與舉報權(quán)利保護有關(guān)的保密制度、舉報人安全保障制度、舉報人受益制度、舉報人權(quán)利救濟制度，努力推進舉報人保護的立法進程，以構(gòu)建完備的公民舉報權(quán)保護體系。

[注釋]

① 賴彩民、賴德亮：《加強公民舉報權(quán)的制度保障》，載自《法學》2006年第7期。

② 徐飛行：《職務犯罪實名舉報問題研究》，載自《四川警官學院學報》2014年2月第26卷第1期。

（作者單位：莆田市涵江區(qū)人民檢察院，福建 莆田 351100）