信息化視野下的分段集約執(zhí)行模式的思考與重構(gòu)

文/王立群 張宇

專題研究

信息化視野下的分段集約執(zhí)行模式的思考與重構(gòu)

文/王立群 張宇

分段集約執(zhí)行模式以分權(quán)制衡為理論依據(jù)，從分權(quán)控的角度出發(fā)進行執(zhí)行實施工作，以促進執(zhí)行公正與司法廉潔。隨著分段集約模式逐步深入，出現(xiàn)實際結(jié)案率下降等問題。結(jié)合當(dāng)前司法改革的方向和要求，從分段集約執(zhí)行機制的實證分析出發(fā)，以信息化為抓手，探討執(zhí)行機制的重構(gòu)，對保障執(zhí)行工作質(zhì)量、提高執(zhí)行工作效率具有重要意義。

長期以來，法院執(zhí)行實施中大部分采用“一人包案”的傳統(tǒng)執(zhí)行模式。實行“一執(zhí)一書”工作模式，對推進執(zhí)行工作發(fā)展起過重要作用，但同時存在廉政風(fēng)險易發(fā)、執(zhí)行效率低下等諸多弊端。2011年，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運行的若干意見》中規(guī)定：“人民法院可以將執(zhí)行實施程序分為財產(chǎn)查控、財產(chǎn)處置、款物發(fā)放等不同階段并明確時限要求，由不同的執(zhí)行人員集中辦理，互相監(jiān)督，分權(quán)制衡，提高執(zhí)行工作質(zhì)量和效率。”分段集約執(zhí)行機制成為執(zhí)行實施改革的大方向，開始在全國多家法院紛紛試行。目前，在此輪司法改革中，法官員額制、司法責(zé)任制對執(zhí)行工作的權(quán)力運行提出了新的改革要求，執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)要求對執(zhí)行實施工作實現(xiàn)有效管理和監(jiān)督制約，執(zhí)行信息化建設(shè)要求對執(zhí)行實施工作進行團隊化分工協(xié)作。

現(xiàn)行分段集約執(zhí)行模式的反思

分段集約執(zhí)行機制是指將執(zhí)行工作各環(huán)節(jié)進行細分，執(zhí)行法官僅是相對固定地承辦執(zhí)行案件，以所有執(zhí)行案件的執(zhí)行環(huán)節(jié)為中心搭建執(zhí)行機構(gòu)，配置執(zhí)行人員，以執(zhí)行各環(huán)節(jié)專業(yè)化、集約化的分工和工作方式，實現(xiàn)案件的立體交叉執(zhí)行。分段集約執(zhí)行機制是以提高執(zhí)行工作質(zhì)量和效率為最終價值追求，其實質(zhì)是對執(zhí)行實施權(quán)配置的再具體細分。

傳統(tǒng)的“一人包案”執(zhí)行模式造成了執(zhí)行權(quán)過分集中，導(dǎo)致了執(zhí)行權(quán)資源與其他資源交換的可能性，帶來了執(zhí)行秩序一定程度的混亂，產(chǎn)生了一些消極腐敗現(xiàn)象。因此，“要防止濫用權(quán)力，必須以權(quán)力約束權(quán)力”?，F(xiàn)行分段集約執(zhí)行機制即以分權(quán)制衡為理論依據(jù)，從分權(quán)控權(quán)的角度出發(fā)來進行執(zhí)行實施工作。具體而言，雖然各地法院分權(quán)的方案略有不同，但大體可歸納為執(zhí)行查控權(quán)、執(zhí)行處置權(quán)、執(zhí)行發(fā)還權(quán)等執(zhí)行實施權(quán)分權(quán)模式，其目的在于通過分權(quán)改變一人包案的做法，變一人集權(quán)為多人分權(quán)制衡，從而盡可能地減少消極執(zhí)行、違規(guī)執(zhí)行等現(xiàn)象的發(fā)生，促進執(zhí)行公正與司法廉潔，保障執(zhí)行工作的質(zhì)量。另外，分段集約執(zhí)行機制通過將執(zhí)行實施權(quán)細分達到執(zhí)行工作分工，以“合并同類項”的方式將同類的執(zhí)行工作或事務(wù)統(tǒng)歸同一工作組或執(zhí)行法官處理，從集約高效的角度出發(fā)提高執(zhí)行工作效率。具體而言，各地法院雖有差異，但基本上均是成立相應(yīng)的查控組、處置組、結(jié)案組等分工協(xié)作，其目的在于通過對執(zhí)行資源的統(tǒng)一調(diào)配，從而達到1+1＞2的效果。

隨著分段集約執(zhí)行模式運行的逐步深入，出現(xiàn)了實際執(zhí)行結(jié)案率不升反降、本次執(zhí)行程序終結(jié)案件比重增大、各分段工作組忙閑不均等問題，其原因在于分段集約執(zhí)行模式在程序設(shè)計上與執(zhí)行實施固有特性不符，導(dǎo)致該模式無法有效提高執(zhí)行工作質(zhì)量與效率。

（一）執(zhí)行案件的持續(xù)增長，導(dǎo)致了有限的執(zhí)行人員按階段分工不能適應(yīng)案多人少的現(xiàn)實

近年來執(zhí)行案件持續(xù)增長，執(zhí)行實施工作面臨著嚴峻的壓力，案多人少的情況屢見不鮮。分段集約執(zhí)行模式按階段橫向分工的程序設(shè)計，使得多數(shù)法院負責(zé)查控財產(chǎn)的人員減少，即使法院調(diào)配主要人員力量在執(zhí)行查控階段，甚至是配置所有人員力量進行查控工作也在超負荷工作，仍然會出現(xiàn)案件“進口窄”的問題，導(dǎo)致案件積累在查控階段而無法按規(guī)定按期限往下一階段流轉(zhuǎn)的情況，后續(xù)執(zhí)行階段人員較執(zhí)行查控階段工作強度低，從而導(dǎo)致無法維持各階段的工作平衡。

（二）執(zhí)行實施工作的靈活性，決定了單一固化的執(zhí)行流程不能適應(yīng)復(fù)雜的執(zhí)行實踐的現(xiàn)實

執(zhí)行案件的實踐中，申請執(zhí)行人可能隨時向法院提供新的財產(chǎn)線索，無論此時執(zhí)行實施工作處于哪個階段，執(zhí)行人員均必須予以核實。因此，實踐中常常會發(fā)生案件已經(jīng)流轉(zhuǎn)至處置階段或程序性結(jié)案階段，申請執(zhí)行人又提供新的財產(chǎn)線索的情況，這時就會出現(xiàn)對于新的財產(chǎn)線索由誰負責(zé)進行調(diào)查的問題。如由后續(xù)階段工作組的人員進行財產(chǎn)查控，則有違分段執(zhí)行的程序設(shè)計；如流轉(zhuǎn)回至財產(chǎn)查控工作組人員進行財產(chǎn)查控，則會降低執(zhí)行工作效率；如對申請執(zhí)行人提供的財產(chǎn)線索不予核實，則顯然違背了執(zhí)行實施工作的目的。另外，由于執(zhí)行實施工作具有很強的客觀條件制約性，如果案件在規(guī)定期限內(nèi)無法處置完畢，即需將案件流轉(zhuǎn)至結(jié)案組進行程序性結(jié)案。但問題在于程序性結(jié)案后對于財產(chǎn)的控制與處分由誰負責(zé)？不論由結(jié)案組負責(zé)或是由處置組負責(zé)，都將使分權(quán)與制衡流于形式。

（三）執(zhí)行實施工作具有連續(xù)性，決定了案件流程被簡單分割、過度分段與執(zhí)行實施工作的全局性不相適應(yīng)

不同的執(zhí)行行為之間存在著前后依托、環(huán)環(huán)相扣的關(guān)系。在分段集約執(zhí)行的工作模式下，如果案件流程被簡單分割、過度分段，則會導(dǎo)致每個執(zhí)行人員只需按照要求做好每階段工作即可，而無需對案件進行整體考慮。更為嚴重的問題在于會導(dǎo)致出現(xiàn)重復(fù)勞動，比如各階段執(zhí)行人員為了解案情均需對案件進行重復(fù)性閱卷、與當(dāng)事人重復(fù)會見溝通等。

信息化視野下的執(zhí)行工作模式的特點

2016年以來，全國各級法院積極貫徹落實信息化建設(shè)部署，讓執(zhí)行工作有了新抓手，使執(zhí)行工作實現(xiàn)了重大變革，實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。在這場革命性變革中，以信息共享為標(biāo)志的網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)、以公布失信名單為主導(dǎo)的聯(lián)合信用懲戒、以集約化管理為平臺的執(zhí)行指揮中心建設(shè)，均通過利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)的便利，將“執(zhí)行難”這一長期困擾執(zhí)行工作的難點問題和復(fù)雜的社會問題轉(zhuǎn)化為簡單的信息技術(shù)問題，體現(xiàn)了中國特色的司法智慧。

（一）網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控多點覆蓋，提高案件辦理效率

“找人查物”是強制執(zhí)行工作的首要環(huán)節(jié)。以往，受制于傳統(tǒng)的執(zhí)行模式，一些具備條件的案件往往難以執(zhí)行到位，究其原因，在于法院缺乏有效的查控手段。在傳統(tǒng)的執(zhí)行案件辦理模式中，執(zhí)行人員經(jīng)常是“到處跑”“滿天飛”，習(xí)慣于“地毯式搜索”，是“萬里長征”式的實地查控，往往費時費力，案件辦理效率與質(zhì)量大打折扣。大力加強執(zhí)行信息化建設(shè)，改變“登門臨柜”查人找物的傳統(tǒng)模式，這是最高人民法院近年來執(zhí)行工作改革的重要一環(huán)。最高人民法院于2013年8月發(fā)布的《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)查詢、凍結(jié)被執(zhí)行人存款的規(guī)定》中明確：“人民法院通過網(wǎng)絡(luò)查詢、凍結(jié)、續(xù)凍、解凍被執(zhí)行人存款，與執(zhí)行人員赴金融機構(gòu)營業(yè)場所查詢、凍結(jié)、續(xù)凍、解凍被執(zhí)行人存款具有同等效力。”該規(guī)定為網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控機制建設(shè)提供了明確的法律依據(jù)，同時也提升了強制執(zhí)行的速度和效率。執(zhí)行法官通過融合多個平臺數(shù)據(jù)，建立“網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)”，可以將被執(zhí)行人身份信息、案件信息、財產(chǎn)信息、社保信息等“一網(wǎng)打盡”，在解決“被執(zhí)行人難找、財產(chǎn)難尋”問題上取得重大突破，極大地提高了執(zhí)行工作的效率。

（二）透明財產(chǎn)處置機制，轉(zhuǎn)變執(zhí)行工作方式

司法裁判的價值在于權(quán)益兌現(xiàn)，強制執(zhí)行處于訴訟過程的終端，是裁判文書“落地”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中，司法拍賣是財產(chǎn)變現(xiàn)的重要途徑。在傳統(tǒng)的委托拍賣方式下，成交率低、傭金高昂、暗箱操作、圍標(biāo)串標(biāo)，尤其是拍賣環(huán)節(jié)不透明、難公開，往往引發(fā)信訪。最高人民法院《關(guān)于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》要求，各地法院針對日益發(fā)展的經(jīng)濟形勢，樹立互聯(lián)網(wǎng)思維，將網(wǎng)絡(luò)司法拍賣作為強制執(zhí)行程序中處置財產(chǎn)的一種全新措施，著力破解“執(zhí)行難”和提高執(zhí)行工作質(zhì)效，在及時、有效兌現(xiàn)債權(quán)人權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。2016年8月，最高人民法院出臺了《關(guān)于人民法院網(wǎng)絡(luò)司法拍賣若干問題的規(guī)定》，確立網(wǎng)絡(luò)拍賣優(yōu)先原則，已在財產(chǎn)處置領(lǐng)域形成新的財產(chǎn)變現(xiàn)模式。網(wǎng)絡(luò)司法拍賣樹立了互聯(lián)網(wǎng)思維，加大了被執(zhí)行財產(chǎn)的處置力度，破解了財產(chǎn)變現(xiàn)難題，祛除了權(quán)力尋租空間，既加快了財產(chǎn)處置效率，又斬斷了拍賣中暗箱操作利益鏈條，實現(xiàn)了執(zhí)行當(dāng)事人利益最大化的重大變革。

（三）多維公開平臺，改變執(zhí)行管理模式

長期以來，人民法院的強制執(zhí)行不亞于一場“攻堅戰(zhàn)”，但卻同時面臨著執(zhí)行力量分散、協(xié)調(diào)不暢、指揮不力等諸多問題。因此，最高人民法院提出要依托執(zhí)行指揮中心，強化上級法院對下級法院統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的執(zhí)行工作管理體制。2009年，最高人民法院出臺了《關(guān)于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》，明確要求全國各級法院積極探索執(zhí)行指揮中心制度。近年來，各地法院通過智慧執(zhí)行的多種新探索，在執(zhí)行指揮中心建設(shè)上，充分發(fā)揮其“對上聯(lián)系、對下指揮、對內(nèi)聯(lián)動、對外協(xié)作”的“中樞”功能，不斷完善“立體化”功能，重點突出流程管理、網(wǎng)絡(luò)查控、信用懲戒、信息公開、決策分析功能建設(shè)，實現(xiàn)了信息化與強制執(zhí)行工作的深度融合。同時，各地法院的信息化建設(shè)，通過互聯(lián)網(wǎng)將執(zhí)行流程、執(zhí)行文書對外公開，自動地向當(dāng)事人推送案件流程等相關(guān)信息，使執(zhí)行權(quán)運行在陽光下。全國法院統(tǒng)一辦案管理平臺建成并投入使用，實現(xiàn)了執(zhí)行管理模式的歷史性轉(zhuǎn)變，既為執(zhí)行監(jiān)督裝上了“千里眼”“顯微鏡”，也將執(zhí)行權(quán)關(guān)進了“數(shù)據(jù)鐵籠”。管理手段與效能的日益現(xiàn)代化，使執(zhí)行工作變得日益高效便捷。

執(zhí)行工作模式重構(gòu)的思路與方法

從上述分析可以看出，分段集約執(zhí)行的工作模式雖然具有分權(quán)制衡、分工增益的優(yōu)點，但是其在程序設(shè)計上與執(zhí)行實施工作現(xiàn)實亦存在不相適應(yīng)的情形，從而導(dǎo)致其無法達到該模式架構(gòu)之初提高執(zhí)行工作質(zhì)量與效率的目的。而在此輪司法改革中，隨著信息技術(shù)在執(zhí)行領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，大量的執(zhí)行線索、財產(chǎn)信息以數(shù)據(jù)形式快速反饋。因此，對執(zhí)行工作模式的重構(gòu)，可以將分段集約執(zhí)行模式與執(zhí)行信息化建設(shè)相結(jié)合，通過構(gòu)建分工明確、互相協(xié)作的執(zhí)行團隊，實現(xiàn)執(zhí)行線索和財產(chǎn)信息的快速分類與處理，保證執(zhí)行措施及時有效，從而最大限度地提高執(zhí)行工作質(zhì)量與效率。

（一）重構(gòu)的思路

執(zhí)行實施工作分權(quán)制衡的目的在于通過內(nèi)部制衡來防止拖延執(zhí)行與執(zhí)行腐敗?，F(xiàn)階段，隨著執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)的建立，執(zhí)行庭長完全可以利用系統(tǒng)對查控財產(chǎn)的時間與數(shù)額數(shù)量等情況進行監(jiān)督，因此，對執(zhí)行查控權(quán)的內(nèi)部制衡可以通過外部監(jiān)督來取代?；诖耍梢赃M行如下細化考量：第一，對經(jīng)查詢無財產(chǎn)的執(zhí)行案件，無需制衡；第二，對經(jīng)查控存在錢款凍結(jié)的案件，做好監(jiān)督即可，無需制衡；第三，對需要查控車輛、房產(chǎn)、土地、股權(quán)等財產(chǎn)并通過司法拍賣進行處置從而實現(xiàn)債權(quán)的案件，權(quán)力的過度集中并非外部監(jiān)督可解決，因此需要分權(quán)制衡。

執(zhí)行實施工作采取分工的目的還在于提高執(zhí)行效率，因此，選擇能夠有效降低信息與時間成本的分工方式是激發(fā)執(zhí)行實施效用的關(guān)鍵。相比分段集約執(zhí)行工作模式下依據(jù)執(zhí)行實施的不同階段而進行的“橫向”分工方式，依據(jù)執(zhí)行實施工作的不同性質(zhì)劃分判斷性工作與事務(wù)性工作來進行“縱向”的分工方式，更能提高執(zhí)行工作效率。一方面，判斷性工作與事務(wù)性工作是命令與輔助的關(guān)系，信息對接成本較?。涣硪环矫?，充分借鑒傳統(tǒng)執(zhí)行模式的優(yōu)勢，節(jié)省案件在不同執(zhí)行環(huán)節(jié)間流轉(zhuǎn)的交換成本。

（二）重構(gòu)的方法

在上述重構(gòu)思路的指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)前司法改革的方向，通過“執(zhí)行實施權(quán)配置和執(zhí)行事務(wù)分工”為原則對分段集約執(zhí)行模式進行重構(gòu)，確立“以執(zhí)行指揮中心為中樞，以信息化手段為依托，以團隊化運行為基礎(chǔ)”的執(zhí)行工作模式。

（1）執(zhí)行指揮中心發(fā)揮中樞、管理、保障、服務(wù)功能，創(chuàng)新繁簡分流機制，在執(zhí)行案件啟動過程中，集約辦理執(zhí)行通知書等文書的制作與送達、網(wǎng)絡(luò)財產(chǎn)統(tǒng)查等事項；對流程節(jié)點、質(zhì)效指標(biāo)進行監(jiān)控；通過大數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)事前提示、同案規(guī)范、問題指導(dǎo)等。

（2）推進執(zhí)行團隊建設(shè)，由執(zhí)行法官、法官助理、書記員及司法警察組成，借助信息化手段，嚴格按照流程節(jié)點，規(guī)范辦理執(zhí)行實施案件。執(zhí)行法官負責(zé)團隊具體分工和運轉(zhuǎn)，行使司法裁判權(quán)，發(fā)布執(zhí)行命令。法官助理負責(zé)草擬文書、財產(chǎn)查控、流程審批、實地調(diào)查等執(zhí)行事務(wù)性工作，輔助執(zhí)行法官處理執(zhí)行事務(wù)。書記員和司法警察負責(zé)文書送達、記錄、協(xié)助采取強制措施等具體事項，在執(zhí)行法官或法官助理的指揮下協(xié)助進行事務(wù)性工作。

（作者單位：天津市高級人民法院執(zhí)行局）