淺析我國(guó)非營(yíng)利組織內(nèi)部控制問(wèn)題

胡鋒娟

摘要：非營(yíng)利組織是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要角色，它和政府一樣都為社會(huì)提供服務(wù)，但是，同政府部門(mén)相比，非營(yíng)利組織能夠更加貼近社會(huì)，更能夠發(fā)揮非營(yíng)利組織的社會(huì)效用。因此，為了充分發(fā)揮我國(guó)非營(yíng)利組織的功能作用，就必須盡快提升其運(yùn)營(yíng)效率、不斷改善其經(jīng)營(yíng)管理模式。本文將以紅十字會(huì)為例，對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織中的內(nèi)部控制的問(wèn)題進(jìn)行剖析，并根據(jù)存在的問(wèn)題探討具體的應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織；紅十字會(huì)；內(nèi)部控制問(wèn)題；策略

隨著我國(guó)社會(huì)多元化的發(fā)展，在一些非營(yíng)利組織中隱藏的問(wèn)題逐漸暴露在廣大公眾面前，頻繁發(fā)生在我國(guó)非營(yíng)利組織中的問(wèn)題，使它的廉潔性受到質(zhì)疑，究其實(shí)質(zhì)，這主要是與這些非營(yíng)利組織內(nèi)部管理與控制不完善造成的。因此，要想維護(hù)我國(guó)非營(yíng)利組織的公益性聲譽(yù)、有效解決目前在非營(yíng)利組織中存在的公信力問(wèn)題，就必須從源頭抓起，加強(qiáng)非營(yíng)利組織的內(nèi)部控制。

一、非營(yíng)利組織內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題分析

中國(guó)紅十字會(huì)是我國(guó)成立以來(lái)的第一家非營(yíng)利組織，在改革開(kāi)放前，我國(guó)的非營(yíng)利組織都是有政府出面籌資建設(shè)并進(jìn)行統(tǒng)一管理的，官辦色彩濃厚，并數(shù)量較少。上世紀(jì)70年代末期，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放政策，各種民間非營(yíng)利組織在逐漸放寬的社會(huì)監(jiān)督與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展下逐漸產(chǎn)生。截止到2014年底，我國(guó)的社會(huì)組織已經(jīng)超過(guò)了50萬(wàn)個(gè)。但是，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷完善和快速發(fā)展，我國(guó)各種非營(yíng)利組織的各種捐贈(zèng)并沒(méi)有增加。這不僅與我國(guó)經(jīng)濟(jì)受2008年去全球金融危機(jī)的影響有關(guān)，還同不斷爆發(fā)的各種丑聞?dòng)嘘P(guān)。究其實(shí)質(zhì)，主要是非營(yíng)利組織內(nèi)部控制出現(xiàn)了問(wèn)題。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不斷惡劣

內(nèi)部控制環(huán)境的好壞直接關(guān)系到非營(yíng)利組織內(nèi)部控制的實(shí)施效果和實(shí)施效率。非營(yíng)利組織的內(nèi)部控制環(huán)境主要包括：為內(nèi)部控制的順利實(shí)施提供完善的、嚴(yán)明的組織紀(jì)律，內(nèi)部控制的結(jié)構(gòu)框架，管理層的內(nèi)部控制意識(shí)，非營(yíng)利組織管理的基調(diào)和方向。如：組織的管理理念、誠(chéng)信原則、職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水平、社會(huì)責(zé)任與組織文化等。但是，由于非營(yíng)利組織的特殊性，內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)，例如：有的非營(yíng)利組織中將內(nèi)部控制制度制定成冊(cè)，并要求單位員工積極學(xué)習(xí)，但是在具體的落實(shí)和執(zhí)行中又存在流于形式、主觀性強(qiáng)等問(wèn)題。有的非營(yíng)利組織的管理者利用自己對(duì)單位內(nèi)部資產(chǎn)的控制權(quán)，玷污了社會(huì)和政府對(duì)自己的信任，貪污公款、挪用資金、以權(quán)謀私等行為。這主要就是由于這些管理者的內(nèi)部控制意識(shí)差、思想道德價(jià)值觀不高等問(wèn)題造成的。另外，非營(yíng)利組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)也尚不完善。例如：2011年，溫州市審計(jì)局就查出了溫州市紅十字會(huì)在組織結(jié)構(gòu)中存在的問(wèn)題，但是，當(dāng)?shù)诙赀M(jìn)行再次檢查時(shí)，這種狀況依然存在。由于編制少的問(wèn)題，該紅十字會(huì)的出納一職是由臨時(shí)工來(lái)?yè)?dān)任的，會(huì)計(jì)由市衛(wèi)生局來(lái)兼任。這就在很大程度上造成了非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的舞弊事件的發(fā)生。

（二）預(yù)算管理不健全

財(cái)務(wù)預(yù)算作為非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理中的核心問(wèn)題，其主要功能就是對(duì)公共資金進(jìn)行合理的配置，使其能夠?qū)Ψ菭I(yíng)利組織的履行情況進(jìn)行良好地約束。預(yù)算管理不僅能夠促進(jìn)非營(yíng)利組織內(nèi)部各方面充分發(fā)揮積極性，更能夠有效地促進(jìn)非營(yíng)利組織為能夠?yàn)樯鐣?huì)公共事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供保障。但是，就目前我國(guó)非營(yíng)利組織的現(xiàn)狀來(lái)看，大部分都認(rèn)為預(yù)算管理就是簡(jiǎn)單的進(jìn)行預(yù)算的編制，而忽視了對(duì)預(yù)算的執(zhí)行、評(píng)價(jià)、檢查與監(jiān)督等環(huán)節(jié)。例如：各非營(yíng)利組織所采用的預(yù)算方法并不統(tǒng)一，各職能部門(mén)資金的預(yù)算存在分割的問(wèn)題，非營(yíng)利組織內(nèi)部的預(yù)算管理一片亂象；再如：還有的非營(yíng)利組織中在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)缺乏計(jì)劃性、完整性、科學(xué)性、正確性，在預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中又缺乏執(zhí)行性，隨意性較大。

（三）缺乏順暢的信息溝通

公開(kāi)透明是一個(gè)非營(yíng)利組織生存與發(fā)展的基石，在透明的溝通與交流中，非營(yíng)利組織內(nèi)部相互之間構(gòu)建了信任的關(guān)系，這也為非營(yíng)利組織未來(lái)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，構(gòu)筑了未來(lái)的發(fā)展方向。信息的溝通主要是由內(nèi)部信息溝通、外部信息溝通共同構(gòu)成的，但是，在非營(yíng)利組織中信息溝通與反饋的情況并不容樂(lè)觀。例如：對(duì)于社會(huì)上的各種突發(fā)事件，在進(jìn)行應(yīng)急管理時(shí)必須同相關(guān)各方面之間進(jìn)行有效地溝通與交流，特別是實(shí)現(xiàn)與社會(huì)公眾的及時(shí)溝通。再如：社會(huì)公眾最關(guān)心的就是非營(yíng)利組織中各項(xiàng)費(fèi)用支出的情況，對(duì)籌集到的各種善款、資金的使用情況等諸多信息幾乎一無(wú)所知。善款信息的不透明一直以來(lái)就是影響紅十字會(huì)形象的詬病。

（四）缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)督

就目前我國(guó)非營(yíng)利組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀來(lái)看，只有少數(shù)的非營(yíng)利組織設(shè)立了獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)，但是真正能夠行使監(jiān)事職責(zé)的監(jiān)事會(huì)寥寥無(wú)幾。如：有的非營(yíng)利組織已經(jīng)在內(nèi)部構(gòu)建了一定的監(jiān)督體系，包括紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)等不同的職能部門(mén)，并且在內(nèi)部監(jiān)督方面取得了一定的成效。但是，非營(yíng)利組織所取得的這些成效是十分有限的，內(nèi)部構(gòu)建的監(jiān)督和審計(jì)部門(mén)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性，工作效率低下、工作內(nèi)容狹窄，從而造成非營(yíng)利組織內(nèi)部控制中的制衡作用未能得到全面發(fā)揮?？梢?jiàn)，存在于非營(yíng)利組織內(nèi)部的控制監(jiān)督體系，雖然能夠?qū)M織正常的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行制衡，但是由于內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)部控制制度之間缺乏有效的銜接性，再加之內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能不到位，如果不能得到妥善解決，必將對(duì)非營(yíng)利組織今后的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)威脅。

（五）缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與完善，我國(guó)非營(yíng)利組織在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的巨變下得到了迅速發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大。但是，非營(yíng)利組織在規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，由于政府投入資金的不足帶來(lái)了一系列資金需求膨脹的問(wèn)題。有的非營(yíng)利組織另辟蹊徑，通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款來(lái)實(shí)現(xiàn)資金的需求。資金的需求和貸款的增加使得很多非營(yíng)利組織已經(jīng)將一些有利可圖的商業(yè)活動(dòng)視為重點(diǎn)工作，忽視了組織捐款活動(dòng)，而對(duì)隱含其中的風(fēng)險(xiǎn)視而不見(jiàn)。

二、加強(qiáng)內(nèi)部控制，提升非營(yíng)利組織工作效率

（一）加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織內(nèi)部控制環(huán)境的完善

作為內(nèi)部控制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，內(nèi)部控制的環(huán)境對(duì)內(nèi)部控制的有效實(shí)施起著極為重要的作用，并對(duì)內(nèi)部控制的執(zhí)行情況有著最直接的影響。因此，非營(yíng)利組織必須加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)，從組織的文化建設(shè)、治理結(jié)構(gòu)建設(shè)與完善、人事政策等方面著手完善非營(yíng)利組織的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的預(yù)算管理

作為非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中的中心環(huán)節(jié)，預(yù)算管理也是內(nèi)部控制得以濕濕的重要保證。因此，這就要求非營(yíng)利組織必須盡快加強(qiáng)預(yù)算管理活動(dòng)，及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立全面預(yù)算管理的思想，并以此為契機(jī)加強(qiáng)對(duì)組織內(nèi)部各項(xiàng)收支活動(dòng)的管理，以此來(lái)保證非盈利組織內(nèi)部各項(xiàng)資金的合理、有效、科學(xué)適應(yīng)，彰顯內(nèi)部預(yù)算的約束性，從而增強(qiáng)組織的預(yù)算管理責(zé)任。紅十字會(huì)的每一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都會(huì)涉及到財(cái)務(wù)預(yù)算，因此，紅十字會(huì)必須加強(qiáng)預(yù)算的編制，確保每一筆預(yù)算的精細(xì)化，防止各種貪腐舞弊現(xiàn)象的發(fā)生；加強(qiáng)預(yù)算的審核，提高預(yù)算方案質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)對(duì)信息的披露

非營(yíng)利組織的生命源泉是來(lái)自社會(huì)的公信力，也是保證非營(yíng)利組織發(fā)展的基本前提。而非營(yíng)利組織公信力的提升是建立在信息高透明度基礎(chǔ)上的。這就要求非營(yíng)利組織必須將其財(cái)務(wù)信息、其他相關(guān)信息及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，特別是要提高信息公開(kāi)與披露的深度和廣度。

總之，隨著我國(guó)非營(yíng)利組織近年來(lái)頻繁爆出的丑聞，紅十字會(huì)更是成為腐敗的特區(qū)，因此，必須針對(duì)非營(yíng)利組織的現(xiàn)狀和特點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)其的內(nèi)部控制，加強(qiáng)非營(yíng)利組織內(nèi)部環(huán)境建設(shè)與完善、加強(qiáng)預(yù)算管理、加強(qiáng)信息公開(kāi)透明、加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范、加強(qiáng)監(jiān)督和審計(jì)等，為保證非營(yíng)利組織的健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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（作者單位：中國(guó)紅十字會(huì)杭州救災(zāi)備災(zāi)中心）