合作社法實(shí)施十周年反思與展望
——基于山東省農(nóng)民合作社發(fā)展的調(diào)研分析

李中華

合作社法實(shí)施十周年反思與展望
——基于山東省農(nóng)民合作社發(fā)展的調(diào)研分析

李中華

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施十周年來(lái)，農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，作出了很多積極貢獻(xiàn)。但客觀地講，其發(fā)展尚處于初級(jí)階段，盡管實(shí)現(xiàn)了快速的數(shù)量增長(zhǎng)，同時(shí)也面臨一些發(fā)展困境，應(yīng)當(dāng)予以充分重視和研究。下面，以山東省為例談幾個(gè)問(wèn)題。

一、成績(jī)顯著 值得肯定

截至2016年11月底，山東省在工商部門注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量為17.3萬(wàn)家，出資總額為4293億元，成員總數(shù)為487.3萬(wàn)人（戶），合作社數(shù)量和出資總額保持全國(guó)領(lǐng)先的地位。合作社對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等起到越來(lái)越重要的作用。一是提高了農(nóng)民參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2015年底，提供產(chǎn)銷一體化服務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量達(dá)到6.8萬(wàn)家，占全省合作社總數(shù)的49%。二是助推了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。到2014年底，全省已建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄、實(shí)行質(zhì)量可追溯制度的合作社達(dá)8500多家，通過(guò)“三品”認(rèn)證的合作社達(dá)到1810家。三是提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。合作社帶動(dòng)發(fā)展了一大批專業(yè)村、專業(yè)鄉(xiāng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化布局和規(guī)?；a(chǎn)，為龍頭企業(yè)提供了可靠的原料產(chǎn)品。四是加快了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用。目前，山東省80%以上的農(nóng)民專業(yè)合作社都能為農(nóng)戶提供多種形式的技術(shù)推廣服務(wù)。五是促進(jìn)了農(nóng)民收入持續(xù)增加。據(jù)典型調(diào)查，農(nóng)民專業(yè)合作社社員比非入社社員戶均增收一般都在20%以上。六是創(chuàng)新了農(nóng)村社會(huì)管理機(jī)制。合作社通過(guò)培訓(xùn)、引導(dǎo)和示范成員等，正在成為新形勢(shì)下黨和政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要載體。

二、存在問(wèn)題 不容忽視

從合作社自身發(fā)展水平看，呈現(xiàn)出“四低”的問(wèn)題。一是帶動(dòng)能力低。缺乏一批知名度較高、規(guī)模比較大、產(chǎn)品過(guò)得硬、品牌叫得響的合作社。二是服務(wù)能力低。大部分合作社還停留在為社員提供簡(jiǎn)單的生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)上，真正達(dá)到生產(chǎn)、加工、銷售一體化的則寥寥無(wú)幾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年，山東省創(chuàng)辦農(nóng)產(chǎn)品加工實(shí)體的合作社僅為828家。三是規(guī)范化程度低。相當(dāng)一部分合作社運(yùn)作不規(guī)范，民主管理決策等制度流于形式，相當(dāng)一部分合作社與社員只是一種產(chǎn)品買賣關(guān)系，缺乏應(yīng)有的凝聚力和號(hào)召力。四是管理者素質(zhì)低。合作社發(fā)起者、管理者多是村干部、種養(yǎng)能人或農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人，管理理念、服務(wù)能力難以跟上形勢(shì)發(fā)展需要。

從合作社當(dāng)前面臨的社會(huì)環(huán)境看，存在著“三高”的問(wèn)題。一是市場(chǎng)變化對(duì)合作社提出了更高的要求。目前，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的消費(fèi)者需求導(dǎo)向越來(lái)越明顯，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全受到高度關(guān)注，加之農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，而合作社受技術(shù)、資金、人才等方面制約，在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)方面顯得力不從心。二是政策扶持體系尚未完善，抬高了合作社發(fā)展的門檻。稅收、信貸、科技、人才、用電、用水、用地等方面的政策措施還不配套，很多優(yōu)惠政策沒(méi)有得到有效落實(shí)，發(fā)展環(huán)境并不寬松。尤其是融資渠道不暢，由于缺乏可抵押或質(zhì)押的資產(chǎn)，合作社很難直接得到金融機(jī)構(gòu)的信貸支持。三是過(guò)度依賴政府和龍頭企業(yè)，提高了合作社做強(qiáng)做大的難度。在合作社發(fā)展之初，確實(shí)需要政府、龍頭企業(yè)等外界力量的大力支持。但一味依賴外界支持，忽視自身建設(shè)，合作社將難以發(fā)展壯大。

從合作社整體發(fā)展情況來(lái)看，存在著“三不”的問(wèn)題。一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)。目前，山東省農(nóng)民合作社主要集中在種植業(yè)和畜牧業(yè)，數(shù)量約占80%，而林業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)、水利等合作社數(shù)量則較少，規(guī)模也較小。二是地區(qū)發(fā)展不均衡。目前，臨沂、濰坊、棗莊、菏澤等地農(nóng)民合作社發(fā)展較快，地方政府出臺(tái)的措施、探索的力度也較大，但相比較而言還有一些地區(qū)發(fā)展速度、重視程度、發(fā)展質(zhì)量都弱一些。三是認(rèn)識(shí)不到位。一些地方干部甚至是主要負(fù)責(zé)同志缺乏對(duì)合作社和《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的正確認(rèn)識(shí)與全面了解。另外，由于農(nóng)民教育工作的滯后，很多農(nóng)民群眾缺乏對(duì)合作社的基本認(rèn)知和正確判斷。

三、查擺原因 理清思路

法制建設(shè)滯后?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》和《山東省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》已經(jīng)滯后于蓬勃發(fā)展的合作社實(shí)踐，亟待修訂和完善。

政府的指導(dǎo)服務(wù)滯后。指導(dǎo)部門的多部門化和行業(yè)化，造成條塊分割，令出多門，互不對(duì)口，信息不對(duì)稱。農(nóng)民專業(yè)合作社指導(dǎo)服務(wù)的隊(duì)伍和力量明顯不足，難以適應(yīng)合作社日益增長(zhǎng)的需求。此外，合作社的服務(wù)指導(dǎo)種類偏少，除了培訓(xùn)部分理事長(zhǎng)和結(jié)合項(xiàng)目聯(lián)系少數(shù)合作社之外，再無(wú)其他。

政府支持合作社發(fā)展的力度和方式有偏差。第一是認(rèn)識(shí)不到位。第二是財(cái)政支持力度小而散。第三是對(duì)合作社采取單一管理式模式，主要停留在資金、項(xiàng)目爭(zhēng)取和示范社評(píng)選等表層。第四是資金跟著項(xiàng)目走，澆花不澆根，財(cái)政資金使用效益不高。

合作社功能發(fā)揮受限。我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的作用發(fā)揮尚不到位，聯(lián)合組織建設(shè)受制約，導(dǎo)致其所經(jīng)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品的加工轉(zhuǎn)化水平、科技含量和附加值都較低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，獲利空間狹窄。

農(nóng)村信用合作體系尚未建立。受現(xiàn)行金融制度的影響，農(nóng)民專業(yè)合作社難以獲得貸款。雖然各地政府都對(duì)專業(yè)合作社實(shí)行優(yōu)惠政策，但由于很多合作社沒(méi)有健全的財(cái)會(huì)制度和資信歷史，也沒(méi)有足夠的抵押資產(chǎn)，貸給合作社的資金數(shù)額少，成本高，風(fēng)險(xiǎn)大，根本無(wú)法滿足合作社發(fā)展的需要。盡管有些地方政府通過(guò)財(cái)政渠道籌集了部分擔(dān)保資金，為合作社的貸款進(jìn)行擔(dān)保，但也屬于治標(biāo)不治本。

四、展望未來(lái) 明晰路徑

構(gòu)建政府服務(wù)指導(dǎo)體系。應(yīng)充分借鑒湖北、湖南和新疆等地的經(jīng)驗(yàn)做法，明確農(nóng)業(yè)部門為合作社指導(dǎo)部門。應(yīng)依托農(nóng)業(yè)行政主管部門設(shè)立農(nóng)民合作社指導(dǎo)服務(wù)局等指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌開(kāi)展合作社的指導(dǎo)、跟蹤、服務(wù)、扶持、評(píng)價(jià)和調(diào)研等工作。

加大規(guī)范合作社發(fā)展的力度。應(yīng)逐步建立強(qiáng)制性外部審計(jì)監(jiān)管制度，對(duì)合作社信息采集精準(zhǔn)化，出臺(tái)相關(guān)的合作社檢測(cè)實(shí)施辦法；建立合作社的退出機(jī)制，及時(shí)取締不規(guī)范合作社。

引導(dǎo)農(nóng)民合作社合作與聯(lián)合發(fā)展。應(yīng)及時(shí)出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社合作與聯(lián)合發(fā)展的引導(dǎo)政策。鼓勵(lì)業(yè)務(wù)和產(chǎn)品相近的合作社通過(guò)合并重組等措施，形成規(guī)模效應(yīng)。鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的合作社之間或合作社和企業(yè)之間組建聯(lián)合社，延伸合作社的鏈條，實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合。也應(yīng)探索構(gòu)筑聯(lián)合社的再聯(lián)合或組建合作社集團(tuán)。

財(cái)政支持政策創(chuàng)新。要持續(xù)完善合作社扶持政策體系。扶持合作社的項(xiàng)目和資金要以合作社信用值為標(biāo)準(zhǔn)，符合規(guī)范要求的合作社給予大幅度傾斜。發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)引作用，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入。

加強(qiáng)農(nóng)民信用體系建設(shè)。要加快和完善農(nóng)村信用體系建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，構(gòu)筑農(nóng)民專業(yè)合作社信用信息平臺(tái)，建立信用監(jiān)管機(jī)制。要?jiǎng)?chuàng)新合作社融資模式，在繼續(xù)開(kāi)展縣級(jí)“融資增信試點(diǎn)”的同時(shí)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，引導(dǎo)更多金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)民合作社開(kāi)展信用合作。應(yīng)加快啟動(dòng)以日韓農(nóng)協(xié)模式和臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)會(huì)模式為參考的、旨在推動(dòng)“三位一體”綜合合作與服務(wù)的農(nóng)民合作社建設(shè)試點(diǎn)。

加大人才培養(yǎng)力度。應(yīng)鼓勵(lì)高等院校開(kāi)設(shè)合作社課程，為合作社輸送高素質(zhì)人才。吸引優(yōu)秀大學(xué)生參加到農(nóng)民合作社的建設(shè)發(fā)展中，不斷提高合作社的管理能力。各級(jí)政府和有關(guān)部門應(yīng)分層次對(duì)各市縣的領(lǐng)導(dǎo)干部及鄉(xiāng)村干部進(jìn)行定期培訓(xùn)。

（作者單位：青島農(nóng)業(yè)大學(xué)合作社學(xué)院）