中國人民政協(xié)的現(xiàn)狀、問題與解決辦法（三）

郝志東

（接上期）

三、政協(xié)委員的遴選與履職能力、界別的劃分與功能

根據(jù)中國政協(xié)網(wǎng)的統(tǒng)計，政協(xié)第12屆全國委員會有主席1名，副主席21名，政協(xié)常委299名，委員2225人。加上全國各地的地方政協(xié)，委員有約50到60萬名。第12屆政協(xié)全國委員會設(shè)立34個界別（見表一）。

這裡至少有兩個問題值得關(guān)注。第一是委員的產(chǎn)生及其履職的能力，第二是界別的劃分與功能。我們下面逐一討論。

1、政協(xié)委員的產(chǎn)生和履職能力

全國各級政協(xié)委員的產(chǎn)生步驟如下。全國委員會的名單，由各黨派中央（如中共、民盟、九三學社等）、各人民團體（如工會、婦聯(lián)、共青團、工商聯(lián)等）、無黨派民主人士、各個界別（如教育界、文藝界、宗教界）等協(xié)商提出。地方的全國委員會委員，由各省、自治區(qū)、直轄市的上述相應組織協(xié)商推薦。政協(xié)的地方委員會委員人選則由地方上述各黨派、各人民團體、無黨派人士、各界別協(xié)商提出。上述名單提出之後，中共各級黨委的組織部或統(tǒng)戰(zhàn)部對名單進行綜合平衡，並和推薦單位協(xié)商，形成一個建議名單。該名單交到政協(xié)常務委員會，再由常委們協(xié)商、表決，過半數(shù)以後即可確定。30

還有一種說法是除了中國共產(chǎn)黨的政協(xié)委員由同屆黨委組織部提名外，其他黨派、組織與個人的名單由同屆黨委統(tǒng)戰(zhàn)部提名。其建議名單由統(tǒng)戰(zhàn)部匯總，並徵求組織部、政協(xié)黨組意見，然後再報黨委審定，最後由政協(xié)主席會議和常委會審議通過。31正如葛劍雄所說，“有了這個名單之後，就讓我們兩千多個人一次性按表決器表決，我們按了，通過了，然後就發(fā)表名單”。32顯然，像他們這些常委也都是做一些儀式性的表決，他們不可能對2000多位委員候選人有深度瞭解，可以投下理性的一票。

無論是何種程式，黨委的領(lǐng)導貫穿其中，並起決定性的作用。無論是組織部也好，還是統(tǒng)戰(zhàn)部也好，還是政協(xié)黨組也好，都是共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。

這個遴選機制保證了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，但是也有很多弊病。比如提名和協(xié)商過程缺乏公開、公正和透明的機制，使得很多不具備參政議政的能力的人但是比較聽話的人被選了上來。政協(xié)委員的身份也變成了一種榮譽，一種政治待遇。從政府部門退下來的領(lǐng)導被安排在政協(xié)，便可以繼續(xù)保持這些人的榮譽和待遇。政協(xié)變成了“政治養(yǎng)老院”、“官員俱樂部”、“富人俱樂部”、“名人堂”。33對一些人來是說，政協(xié)委員的名譽是繼續(xù)撈取個人名利的一個工具。於是，他們在政協(xié)會議上很少發(fā)言，怕說多了說走嘴，得罪領(lǐng)導，對自己不利。34或者發(fā)表一些不著邊際的“雷人雷語”，比如“房價哪怕漲到1000萬一平米也是合理的”；“增設(shè)新區(qū)，以解決處級幹部升遷難的問題”；走遍全世界，看病最不難、最不貴的是中國；提案加大拆遷力度，增加外來人口的居住成本，讓他們不得不走等等。35這些人並不瞭解民情，單憑自己的一孔之見，便大發(fā)議論，引起社會的反感，質(zhì)疑這些人到底是怎麼選上來的。當然，他們不是被民主選上來的。這些人是無法扮演一個政協(xié)委員的角色的。

有民主黨派的政協(xié)委員抱怨他們被選上政協(xié)委員之前並沒有人問他們是否願意當政協(xié)委員，自己被選上也不知道被選上，被選下來，也不知道被選下來，無論上下，都沒有人和他們商量，也不告知，更不向他們徵求意見。也許被選上的人，聲稱自己來京開會是來“認真學習”的，不知道自己是要政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的。36

但是人們最多的抱怨可能是政協(xié)委員構(gòu)成的三多：老闆多、明星多、冠軍多。與此同時，儘管有農(nóng)業(yè)界，但是沒有來自田間地頭的農(nóng)民，有的是科研院所的專家、主管農(nóng)業(yè)的官員，以及農(nóng)民企業(yè)家。有工會代表，但是沒有農(nóng)民工的代表。事業(yè)上的成功成了政協(xié)委員的一個標準，精英的意見被重視，草根的聲音被忽視。而且很多“明星委員”對政治不見得關(guān)心，議政能力很弱，連個提案都寫不好，開會要麼請假，要麼無提案，總之是無作為的人很多。37

另外有些政協(xié)委員本身在黨政部門擔任職務，一人多職。這些人既是運動員，又是裁判員，又是監(jiān)督員。這本來就是不可能的任務。各個機構(gòu)都沒有獨立性，不可能有真正的監(jiān)督與制衡。38

2、界別的代表性和界別的劃分問題

從表一的界別劃分來看，政協(xié)代表了政治、經(jīng)濟、文化、社會的各個群體，從理論上講是要代表各個群體的利益，來和執(zhí)政黨、政府和人大來進行政治協(xié)商、參政議政，對其進行民主監(jiān)督。但是吊詭的是，他們真的代表了社會不同的利益階層的不同訴求嗎？比如八個民主黨派，他們有自己的政見嗎？如果有的話，是什麼呢？民盟代表民主的訴求嗎？民主促進會促進民主嗎？農(nóng)工民主黨代表農(nóng)民和工人嗎？工會代表農(nóng)民工嗎？教育界的委員代表教育界的利益嗎？關(guān)於這一後點，葛劍雄有一個很明確的說法，39

共產(chǎn)黨沒讓我們政協(xié)委員代表人民，我們都是個人的身份，比如我是教育界的，並不是讓我代表教育界。只是說明，我是教育界出來的人。

如果民主黨派沒有自己獨特的觀點，教育界的委員不代表教育界說話，工會不代表工人說話，那麼這個界別的意義就不大了。這是政協(xié)改革必須重視的問題。教育界的委員一定要代表教育界的利益，出版界的委員要代表出版界的利益，少數(shù)民族的代表和宗教界的委員要代表少數(shù)民族和宗教界的利益，否則界別的劃分就沒有太大的意義了。

即使各界的代表都能夠代表自己界別的老百姓的利益，現(xiàn)在界別的劃分可能還是有些問題的。比如青年界有共青團和青年聯(lián)合會，他們?yōu)槭颤N不是一個界別呢？其實科協(xié)和科學技術(shù)界也可以組成一個界別。香港和澳門人士本來就應該是政協(xié)的有機組成部分，可以設(shè)為一個以政治為原則的界別（一國兩制的代表）或者兩個以地域與政治為原則的界別。他們都有自己“一國兩制”的利益，不應該是特邀代表。其他特邀人士都應該被放入各個界別裡面，不應該是一個單獨的界別。另外有的界別委員多，有的界別委員少，似乎看不到多少道理。我們在改革措施部分，會再來討論這個問題。

還有一個問題是界別的組織性問題。這是李君如在一篇文章中提到的問題。40其實共產(chǎn)黨和各民主黨都有組織，也有組織性。工會、婦聯(lián)、共青團等也都有組織，有組織性。問題是其他派別。比如所謂教育界，文藝界，體育界等便沒有組織了，都代表個人，無法代表自己的界別。這既是界別組織的問題，也是界別意識不強、界別活動不明顯、無法以界別的身份發(fā)表意見和建議、以界別的身份進行黨派之間的協(xié)商以及互相監(jiān)督並監(jiān)督執(zhí)政黨、政府與人大的問題。41這些問題都需要解決。

四、政協(xié)的改革方案

在上面的討論中我們可以看到，改革的方向和方法已經(jīng)相對明顯。我們下面就從政協(xié)的法律地位與履職的方式、政協(xié)界別的劃分與委員的遴選、政協(xié)改革的思想準備這三個方面來分析改革的可能性。

1、政協(xié)法律地位需要提高、履職方式需要改變

我們在文獻梳理中，發(fā)現(xiàn)不少學者都提到了法律地位的問題，42不少人認為現(xiàn)在政協(xié)的“軟監(jiān)督”與低效率是因為政協(xié)的憲法定位不明確的原因：一方面政協(xié)是國家治理機構(gòu)的一部分，但是另外一方面它卻不是一個權(quán)力機關(guān)。解決這個尷尬問題的辦法是從憲法上來重新定義政協(xié)的地位，也即“上議院”的地位。政協(xié)的法律地位和它的履職方式是聯(lián)繫在一起的。

其實，關(guān)於政協(xié)作為上議院的設(shè)想並不是今天才有的。早在中華人民共和國建國初期，當時的黨和國家的領(lǐng)導人就有了將政協(xié)建設(shè)成為一個上議院的討論。1956年底，國家主席劉少奇在一次國務會議上提出中國應該實行上、下議院的兩院制。當年12月，中國共產(chǎn)黨在《中共中央對中央統(tǒng)戰(zhàn)部關(guān)於加強政協(xié)地方工作的意見的批示》中指出，“政協(xié)在我國的政治生活中具有重要的地位，不僅具有統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的作用，而且在實際上起著類似‘上議院的作用”。1982年修訂憲法，胡喬木提出兩院制的構(gòu)想，以強化對人大自身的約束、提升政協(xié)的政治地位。43但是，由於種種原因，包括部分國家主要領(lǐng)導人的反對，政協(xié)迄今為止都沒有能夠發(fā)展成為上議院，幾年來也時而有中國不搞“兩院制”的說法。但是這並不是說今後仍然不可以搞雙院制。如果中國三十多年來的經(jīng)濟成績得益於“解放思想”，那麼在政治上的成績，也需要解放思想，包括在政協(xié)體制上的思想解放（我們在下面會討論思想解放的問題）。

邵鴻建議在下一次修憲時，應將人民政協(xié)的行政、地位、職能、任務、產(chǎn)生辦法等問題寫入憲法的主體部分，並且啟動制訂《人民政協(xié)組織法》或者《政治協(xié)商法》，釐清政協(xié)與黨委、政府、人大和司法機關(guān)等權(quán)力部門的關(guān)係、政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的程式、委員的權(quán)利、義務等等問題。44那麼，如果可以將政協(xié)建設(shè)成為上議院，它的職能可能是什麼，他和黨委、政府與人大關(guān)係是什麼呢？

首先，如果政協(xié)是上議院，那麼它的協(xié)商對象就應該是人大和政府，而不直接和執(zhí)政黨協(xié)商、參政議政，或者直接監(jiān)督執(zhí)政黨。因為人大和政府由共產(chǎn)黨來領(lǐng)導，政協(xié)和人大、政府來協(xié)商，也就是和黨委進行協(xié)商了，監(jiān)督政府就是監(jiān)督黨委了，沒有必要再多此一舉。如上所述，其實就現(xiàn)狀來說，政協(xié)也極少和黨委進行協(xié)商或監(jiān)督黨委。這一點可以維持不變。與此同時，共產(chǎn)黨對政協(xié)的領(lǐng)導，則通過中共在政協(xié)的黨組來進行，並且體現(xiàn)在中共黨員佔多數(shù)、中共的主張得到多數(shù)人的票決同意來體現(xiàn)。

其次，由於政協(xié)是上議院，那麼它就應該有適當?shù)牧⒎?quán)、對政府部門的質(zhì)詢權(quán)、對政府官員彈劾的知情權(quán)與協(xié)商權(quán)。關(guān)於立法權(quán)和重大事項的決策權(quán)，岳世平說， 45

為了真正提高政協(xié)在決策中的地位，應該賦予政協(xié)代表大會和政協(xié)委員會一定的立法權(quán)限，將國家預算、重大人事安排、重大投資專案安排和重大政策出臺等首先交到人民政協(xié)進行民主協(xié)商，在政協(xié)通過後才交到人民代表大會中來審議。

其實除了國家和地方政府的預算、重大人事安排之外，重要的法律如國安法、社會組織法、政治體制改革等等法律也應該先交政協(xié)通過之後再由人大審議通過。46如果有不同看法，應該協(xié)商出來一個折中方案。至於政府重大項目的投資和安排以及政府重點政策的出臺，政協(xié)的責任是決策前的質(zhì)詢以及與決策執(zhí)行中的監(jiān)督。至於對官員的彈劾權(quán)，應該由人大來實施，但是之前應該與政協(xié)協(xié)商，取得政協(xié)的理解，徵求政協(xié)的意見，但不一定要經(jīng)過政協(xié)的同意。如此一來，黨委、人大、政協(xié)、政府各司其職，政協(xié)也真正起到了政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的功能。這就再也不是“軟監(jiān)督”，而是“硬約束”了。47

政協(xié)法律地位的確定是解決政協(xié)目前所有問題的關(guān)鍵。而將政協(xié)的位置調(diào)整為上議院，並行使我們上面討論的立法、監(jiān)督等職責，則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。劉軍寧總結(jié)了兩院制的幾個長處：兩院制比一院制有更充分的代表性；兩院制有助於分權(quán)制衡，防範不受約束的權(quán)力，有利於糾錯；避免立法機關(guān)的草率，避免衝動立法。48這些觀點是受到政治學理論和實踐的支撐的。其實政協(xié)已經(jīng)與122個國家的213個機構(gòu)和12個國際區(qū)域性組織建立了聯(lián)繫並有友好交往。中國政府在對外交往中也自覺或者不自覺地把政協(xié)和人家的上議院相對應，將人大與人家的眾議院相對應。49所以將政協(xié)建設(shè)成為上議院也是水到渠成的事情。

（未完待續(xù)）

30朱明，“論政協(xié)委員素質(zhì)與委員遴選機制的改進”，《安徽警官職業(yè)學院學報》，2004年第6期；關(guān)於政協(xié)的構(gòu)成與選拔的標準，也見前引Yan Xiaojun， “Regime Inclusion and the Resilience of Authoritarianism.”

31徐祖榮，“政協(xié)委員遴選機制的創(chuàng)新設(shè)計”，《上海市社會主義學院學報》，2011年第5期。

32《共識網(wǎng)》，“葛劍雄：政協(xié)不是推動中國民主化的主體”。

33沈澤瑋，“涉賄選或涉貪：輿論追問兩會代表‘到底代表誰？”，《聯(lián)合早報》，2014年3月4日。

34上引朱明，“論政協(xié)委員素質(zhì)與委員遴選機制的改進”。

35見楊愛珍，“政協(xié)委員的‘代表性缺少及其解決途徑”，《新視野》，2015年第5期，第39頁；朱繼東，“個別政協(xié)委員‘雷人雷語現(xiàn)象透視”，《中州學刊》，2012年11月；前引Cabestan， The Chinese People's Political Consultative Conference.

36《中青線上-中國青年報》，“政協(xié)委員建議完善委員遴選機制”，2010年3月10日。

37高原，“政協(xié)委員的推選邏輯”，《法治週末》，2012年12月5日。

38楊長河，“淺議黨務政務公開與人民政協(xié)職能和公民有序政治參與”，《中國人民政協(xié)理論研究會2011年度論文集》，中國人民政協(xié)理論研究會秘書處編，中國文史出版社出版。

39《共識網(wǎng)》，“葛劍雄：政協(xié)不是推動中國民主化的主體”。

40李君如，“人民政協(xié)與協(xié)商民主”，《中國政協(xié)》，2009年第12期。

41甘泉，《人民政協(xié)利益表達功能的效果、困境及調(diào)試研究：以N市為例》，南昌大學專業(yè)（碩士）學位研究生學位論文，2012年12月23日，第23頁；前引徐行，崔翔，“試論人民政協(xié)民主監(jiān)督的實現(xiàn)形式和運作機制”。

42比如邵鴻，“發(fā)展完善人民政協(xié)制度，推進社會主義協(xié)商民主”，《中央社會主義學院學報》，2014年2月；李紅梅，“試析人民政協(xié)發(fā)展協(xié)商民主的創(chuàng)新空間”，《理論研究》，2012年第4期；見前引岳世平，“現(xiàn)階段我國人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及對策建議”；前引21世紀環(huán)球報導，“專家呼籲政協(xié)進行體制改革”；前引施翔，“論人民政協(xié)中的協(xié)商民主及協(xié)商制度”；前引李君如，“人民政協(xié)與協(xié)商民主”，《中國政協(xié)》；前引楊根喬，“推進人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機制建設(shè)的思考”；周放良，“推進政協(xié)履職能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑”，《文史博覽》（理論），2014年11月；周青山，“優(yōu)化政協(xié)委員履職環(huán)境的路徑選擇”，《湖北師範學院學報》（哲學社會科學版），2013年第4期，第72頁；張繼良，“人民政協(xié)履行職能的主要問題與對策”，《當代世界與社會主義》，2011年第4期；等等。

43轉(zhuǎn)載於前引楊愛珍，“政協(xié)委員的‘代表性缺少及其解決途徑”，第39頁；鐘俊、朱仕雄，“論違憲審查制度的改革完善：人民政協(xié)模式之考察”，《湖北行政學院學報》，2012年第6期，第50頁。

44前引邵鴻，“發(fā)展完善人民政協(xié)制度，推進社會主義協(xié)商民主”，第11頁。

45見岳世平，“現(xiàn)階段我國人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及對策建議”，第18頁。

46也見前引21世紀環(huán)球報導，“專家呼籲政協(xié)進行體制改革”。

47關(guān)於“軟監(jiān)督”、“硬約束”的討論，見郭世松，“人民政協(xié)民主監(jiān)督‘硬約束問題研究“，《中央社會主義學院學報》，2015年2月第1期。

48劉軍寧，“中國的立法機關(guān)應實行‘兩院制”，《華爾街日報》中文網(wǎng)，http：//cn.wsj.com/gb/20130312/LJN072834.asp2013年3月12日。

49見前引何包鋼“人民政協(xié)改革發(fā)展路線圖：以協(xié)商民主的視野”，未刊稿