加強村級財務規(guī)范化管理的認識與建議
——以崇明區(qū)為例

■趙 萍

加強村級財務規(guī)范化管理的認識與建議
——以崇明區(qū)為例

■趙 萍

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制機制，對于鞏固發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，維護廣大農(nóng)民根本利益具有重要意義。村級財務管理是農(nóng)經(jīng)工作的一項基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到集體資金和資產(chǎn)的安全，關(guān)系到集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民自身利益的維護，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。為此，從中央到地方各級黨委和政府對該項工作都十分重視。崇明在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、創(chuàng)城、創(chuàng)衛(wèi)等過程中，特別是市委市政府對崇明島給予了國際生態(tài)旅游島的新的戰(zhàn)略定位，在“十三五”和今后一個時期，將面臨著大量土地開發(fā)、工程上馬，導致島內(nèi)外大量資金流轉(zhuǎn)，各種利益矛盾沖突加劇，對村級資金的管理也是一種新的挑戰(zhàn)。如果不進一步加強村級財務規(guī)范化管理，將直接影響集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民自身利益的維護，影響農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展。因此，加強村級財務規(guī)范化管理，是轉(zhuǎn)型期農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的一項重要任務。

一、崇明村級財務規(guī)范化管理現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)部從2004年起就在全國開展了農(nóng)村集體財務管理規(guī)范化建設(shè)活動。崇明從2008年起，全縣269個行政村都開展了財務規(guī)范化建設(shè)。一是制定了財務管理規(guī)范化制度。主要是村級財務預決算制度、村級財務委托鎮(zhèn)管制度、票據(jù)規(guī)范入賬制度、村級財務民主監(jiān)督制度等。二是強化了民主理財小組的職能。做到村村建立民主理財小組，實行每周開展民主理財日活動，票據(jù)入賬前有理財小組審核把關(guān)簽字后方能入賬，大額資金運行必須有理財小組監(jiān)督實行。三是明確了村級重大事項的議事規(guī)則，實現(xiàn)了財務公開，全面實施了村級財務網(wǎng)絡(luò)化管理。在各級部門的重視和全體村干部的共同努力下，崇明的村級財務規(guī)范化建設(shè)取得了一定的成效。但是，通過村級財務規(guī)范化驗收后，有些鎮(zhèn)村干部思想上出現(xiàn)松懈，疏于管理，對村級財務規(guī)范化長效管理未引起足夠重視，導致出現(xiàn)管理制度不夠健全、監(jiān)督職能發(fā)揮不到位、民主監(jiān)督把關(guān)還不嚴等現(xiàn)象。

二、當前村級財務管理存在的主要問題及其原因分析

（一）管理制度不夠健全

1.管理制度存在缺位。近年來，新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等正在深刻地改變著農(nóng)村的面貌，村級資源、資金、資產(chǎn)也在發(fā)生深刻的變化，但是我們的村級財務管理制度并沒有應時而變，有些村干部還存在著官本位的思想，權(quán)力觀、利益觀錯位，法制觀念比較淡薄，現(xiàn)有制度難以適應變化了的農(nóng)村經(jīng)濟狀況。

2.管理體制尚存缺陷。崇明正式撤縣設(shè)區(qū)，意味著崇明將面臨著巨大的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。城鄉(xiāng)一體化將更加快速地給我們的農(nóng)村經(jīng)濟生活帶來變化，但農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機制并沒有完全跟上城鎮(zhèn)化的步伐、沒有隨著形勢變化而及時有效地調(diào)整，受傳統(tǒng)管理模式影響，家長制作風仍積習難改。

（二）監(jiān)督職能發(fā)揮不到位

從理論上講，會計職能分為核算和監(jiān)督兩個部分。核算是監(jiān)督的基礎(chǔ)，監(jiān)督是核算的質(zhì)量保證。但是，目前村級財務的管理主體會計沒有充分行使其職能，主要表現(xiàn)為監(jiān)督不到位。

1.從目前實際情況來看，很多村報賬員對自身定位認知不夠清楚?！案杏X報賬員就像是單位的出納”，一方面缺乏會計專業(yè)知識，一方面覺得這項工作并不具有事項型特點，使得報賬員只是應付領(lǐng)導的要求。

2.當前青年人在村報賬員隊伍中已經(jīng)有一定占比。我們應該清楚認識到，報賬員作為村集體和上級各部門的鏈接點，報賬員應更加注重對自身專業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)道德教育上的提升。

（三）民主監(jiān)督把關(guān)不嚴

村務監(jiān)督委員會的民主監(jiān)督制約難到位。我國法律規(guī)定村級組織實行村民自治，法律賦予了村民較大的自治權(quán)。但在實際工作中，自治條件尚未完全成熟，村民監(jiān)督委員會沒能很好地發(fā)揮作用。上級管理依據(jù)缺乏與村級自治不能完全實現(xiàn)，極易造成監(jiān)管真空，權(quán)力濫用。村務監(jiān)督委員會監(jiān)督效果還不夠理想，監(jiān)督手段和形式還比較單一，存在不會監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的現(xiàn)象。具體來說有“三重三輕”：重簽章輕審核，對財務報支和村務公開等項目只是按程序簽章，但對其內(nèi)容的規(guī)范性和合理性審核不夠，發(fā)現(xiàn)問題少，否定和拒簽的更少；重財務監(jiān)督輕事務監(jiān)督，對工程項目建設(shè)、“三資”管理、支農(nóng)惠農(nóng)政策落實等重要事項的監(jiān)督不夠，存在走過場的情況；重事后監(jiān)督輕事前、事中監(jiān)督，對村務決策、管理和決議執(zhí)行等情況跟蹤監(jiān)督不夠，對村民意見建議收集和提交不夠，對村“兩委”班子決議質(zhì)疑、制止以及向鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映的很少。當前，對崇明來說，特別是以下三個重點領(lǐng)域，必須加強監(jiān)督。

1.征地拆遷領(lǐng)域。征地拆遷被視作生產(chǎn)生活資料和財產(chǎn)利益的重要分配和調(diào)整，是當前城鎮(zhèn)化過程中矛盾最集中的領(lǐng)域之一。一方面，征地拆遷前后環(huán)節(jié)較多，容易被鉆空子。另一方面，由于涉及群眾多、情況復雜，易造成操作過程中自由裁量尺度較大，讓弄虛作假和暗箱操作有了空間。

2.工程建設(shè)領(lǐng)域。2016年7月22日，崇明正式撤縣設(shè)區(qū)之后，相信一定會帶來大投資、大開發(fā)和大建設(shè)，要關(guān)注工程建設(shè)領(lǐng)域中可能會存在的問題。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、文化衛(wèi)生（生態(tài)廊道，自行車道）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊環(huán)境整治等項目中，防止存在招投標不規(guī)范、主要負責人直接操控謀取私利等問題。

3.集體資產(chǎn)管理領(lǐng)域。加強集體資產(chǎn)管理,實現(xiàn)保值增值是黨在農(nóng)村工作的一項重要政策。尤其是在產(chǎn)權(quán)制度改革，“村經(jīng)分離、鎮(zhèn)經(jīng)分離”后，由于將來可能會有利益分配的問題，每個社員越來越關(guān)注集體資產(chǎn)管理問題。但由于村干部對集體資產(chǎn)缺乏有效的認知,可能會產(chǎn)生集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴重等情況,致使集體資產(chǎn)管理成為農(nóng)村工作的熱點和難點問題之一。因此，必須嚴格管理。

三、加強村級財務規(guī)范化管理的對策和建議

（一）完善財務制度

1.加強資金管理。村集體經(jīng)濟組織向單位和農(nóng)戶收取現(xiàn)金時手續(xù)要完備，使用統(tǒng)一規(guī)定的收款憑證；村集體經(jīng)濟組織取得的所有現(xiàn)金均應及時入賬；應嚴格遵守庫存現(xiàn)金限額制度；村級組織只可開設(shè)一個基本存款賬戶。

2.健全現(xiàn)金開支審批制度。對手續(xù)不完備的開支，不準付款；原則上除零星、小額經(jīng)濟業(yè)務用現(xiàn)金報銷外，其他經(jīng)濟業(yè)務通過銀行轉(zhuǎn)賬；對不合理的開支，經(jīng)辦人有權(quán)向村務監(jiān)督委員或上級主管部門反映；外來的發(fā)票必須要有蓋章的合法憑證。

3.規(guī)范集體經(jīng)濟組織投資建設(shè)重大工程操作。村集體經(jīng)濟組織投資建設(shè)重大工程，應當制定工程投資建設(shè)項目書；履行“四議兩公開”和重大事項流程化管理程序；簽訂工程建設(shè)合同，約定工程建設(shè)工期、質(zhì)量等；需經(jīng)村民代表投票通過，監(jiān)督小組人員要全程參與，并及時向村民公開支出情況。

4.規(guī)范資產(chǎn)臺賬管理。村集體經(jīng)濟組織對本級集體資產(chǎn)建立臺帳，包括經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)；凡屬資產(chǎn)臺賬建立范圍內(nèi)的都必須建立，不得少建、漏建；資產(chǎn)臺賬登記的內(nèi)容、金額做到賬表一致、賬賬一致。

5.加強民主監(jiān)督。凡與村民群眾切身利益密切相關(guān)的重大事項，都必須由村民（村民代表）會議民主決策，不能由村委會班子直接決定，更不能由少數(shù)人甚至個人決定；已進行集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的村，必須建立健全集體經(jīng)濟組織成員（成員代表）大會制度和理事會、監(jiān)事會、法人治理機構(gòu)，實行民主決策和民主監(jiān)督；健全和鞏固“三重一大”事項民主決策機制，涉及金額較大、群眾關(guān)注的集體資產(chǎn)的承包租賃出讓、資產(chǎn)核算、項目招投標、工程審計等還可探索引入市場機制，委托第三方專業(yè)機構(gòu)實施。

（二）加強隊伍建設(shè)

1.強化業(yè)務培訓。要加大對基層農(nóng)經(jīng)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理記帳中心人員和村報賬員的培訓力度，通過開展定期培訓、組織參觀學習等途徑，提高其業(yè)務水平、思想覺悟，增強農(nóng)經(jīng)人員、財會人員的使命感、責任感，提高其整體素質(zhì)。

2.穩(wěn)定財會隊伍。要穩(wěn)定農(nóng)村集體“三資”管理財會人員隊伍，村級財會人員如無違反財經(jīng)法紀行為應盡量保持穩(wěn)定，不宜隨村干部換屆選舉而變動。

3.建立考核制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門要對村級財會人員建立登記備案、培訓考核和持證上崗制度。努力培養(yǎng)和造就一支高素質(zhì)的農(nóng)村集體“三資”管理隊伍。

4.提高工資待遇。村級財會人員應享有穩(wěn)定的津貼（補貼）和待遇保障，建議可參照享受財政補貼的村干部標準確定，充分調(diào)動其工作積極性，保證村級財務管理工作規(guī)范、有序開展。

（三）創(chuàng)新管理平臺

建立村級財務管理平臺，實行三大管理：村級組織基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費管理、村級公共管理服務經(jīng)費管理、村級集體經(jīng)濟“三資”管理。

1.村級組織基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費管理。確保村級組織基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費部分，縣級財政要及時足額到位。各村要將上級補助資金使用情況列入村級財務公開內(nèi)容，接受村民監(jiān)督。上級部門要加強村級組織運轉(zhuǎn)補助資金到位情況的管理監(jiān)督，農(nóng)業(yè)部門在開展村級集體經(jīng)濟審計工作中要加強對補助資金使用情況的審計監(jiān)督。

2.村級公共管理服務經(jīng)費管理。為了更好的使村級組織開展公共管理服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足部分，根據(jù)不同村的情況予以托底保障，村均不低于25萬元，確保村級組織正常運轉(zhuǎn)。村級組織規(guī)范使用公共管理服務經(jīng)費，不得出現(xiàn)新增負債，如發(fā)現(xiàn)違反管理規(guī)定，區(qū)里將相應扣減下年度的財政轉(zhuǎn)移支付資金。

3.村級集體經(jīng)濟“三資”管理。加強村級集體資金、資產(chǎn)、資源管理，標的5萬元以上集體資產(chǎn)出租、出讓進區(qū)公共資源交易平臺，利用網(wǎng)絡(luò)化平臺進行公開交易，規(guī)范操作。積極推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟活力，不斷提高集體經(jīng)濟組織及成員的收益水平。建立農(nóng)村集體“三資”經(jīng)營管理激勵機制，村集體經(jīng)濟組織應按年度明確經(jīng)營管理責任人的責任、經(jīng)營目標和激勵措施，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門審核備案后，向成員公開。每年召開本集體經(jīng)濟組織成員大會，聽取、審查村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理責任人履行職責和完成經(jīng)營目標情況，并落實激勵措施。探索合作經(jīng)營的發(fā)展路徑，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法依規(guī)采取承包、租賃、入股、引入戰(zhàn)略投資者等方式與其他市場法人主體進行合作經(jīng)營，開發(fā)集體資源，盤活集體資產(chǎn)，發(fā)展符合本集體經(jīng)濟組織實際的產(chǎn)業(yè)，提高集體經(jīng)濟組織收益。探索政經(jīng)分離的農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營方式，建立以黨組織為領(lǐng)導核心、自治組織為輔助、經(jīng)濟組織為支撐的村級治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)黨政分開、政企分開。探索引入理事會（董事會）領(lǐng)導下的職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營機制，管好資本所有權(quán)和收益分配權(quán)，提高集體經(jīng)濟經(jīng)營管理效率?！?/p>

（作者單位：上海市崇明區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理指導站）