關(guān)于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)與思考

趙 鯤 劉 磊

關(guān)于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)與思考

趙 鯤 劉 磊

黨的十八屆五中全會(huì)提出，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用。這是針對(duì)中國(guó)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱所做出的重大決策，是做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要指導(dǎo)。土地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必須順應(yīng)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的新形勢(shì)，不斷創(chuàng)新和完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和集中，為提升土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、資源利用率提供基礎(chǔ)和保障。

一、中國(guó)農(nóng)村承包耕地經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)部全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015 年6 月底，全國(guó)共有承包農(nóng)戶2.3 億戶，承包集體耕地合同面積13.3 億畝（據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)，實(shí)際面積約為18 億畝）。近年來(lái)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)加快，多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村承包耕地經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（一）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)加快，但大部分承包耕地仍由承包農(nóng)戶管理經(jīng)營(yíng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009－2015年，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)總面積從1.5 億畝增加到4.4 億畝，增長(zhǎng)了1.9倍，年均增長(zhǎng)速度超過(guò)19.5%，但承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)主體地位沒有根本改變。第一，承包農(nóng)戶仍然經(jīng)營(yíng)著絕大部分承包耕地。目前，全國(guó)仍有2/3 的耕地由原承包農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)，在已經(jīng)流轉(zhuǎn)的1/3 的承包耕地中，流入承包農(nóng)戶的比例約為58%。兩者合計(jì)，由承包農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的承包耕地比例仍超過(guò)87%。在第二第三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)的地區(qū)，例如山西、新疆、海南等省（區(qū)），這一比例甚至超過(guò)95%。第二，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展較快，但其形成的土地集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積占比依然較低。全國(guó)經(jīng)營(yíng)承包耕地面積在50 畝以上的農(nóng)戶由274 萬(wàn)戶增加到341 萬(wàn)戶，經(jīng)營(yíng)耕地面積約3.5 億畝，占全部耕地總面積的26.4%。在第二第三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的上海，這一比例較高，為31%。

（二）在傳統(tǒng)承包農(nóng)戶管理經(jīng)營(yíng)的耕地中，大部分已經(jīng)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、緊密合作等方式實(shí)現(xiàn)了不同程度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。從農(nóng)業(yè)部組織的大量實(shí)地調(diào)查結(jié)果來(lái)看，雖然大部分承包耕地仍由承包農(nóng)戶自己管理，但依靠自家人力畜力耕種的傳統(tǒng)模式已基本改變，通過(guò)緊密的組織帶動(dòng)或松散的服務(wù)帶動(dòng)等多種方式，農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化作業(yè)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)。一種方式是在合作組織帶動(dòng)下形成的較為緊密的規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式。在這種方式中，承包農(nóng)戶通過(guò)加入專業(yè)合作社等形式，以“生產(chǎn)在家、服務(wù)在社”的方式，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一購(gòu)買農(nóng)資、統(tǒng)一機(jī)械化作業(yè)、統(tǒng)一對(duì)外銷售等，把承包農(nóng)戶的分散生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢詰?yīng)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備的機(jī)械化生產(chǎn)、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。截至2015 年12 月底，全國(guó)工商部門注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社有153.1 萬(wàn)家，帶動(dòng)農(nóng)戶超過(guò)1 億戶，占承包農(nóng)戶總數(shù)的42%。另一種方式是社會(huì)化服務(wù)組織帶動(dòng)下形成的較為松散的規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式。在這種方式中，承包農(nóng)戶通過(guò)與農(nóng)機(jī)作業(yè)、植物保護(hù)、農(nóng)資供應(yīng)、產(chǎn)品營(yíng)銷等社會(huì)化服務(wù)組織簽訂購(gòu)買、銷售、托管、代耕等協(xié)議的形式，利用新型經(jīng)營(yíng)主體擁有的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備，完成承包耕地的部分田間作業(yè)和產(chǎn)前產(chǎn)后經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年全國(guó)共有35 萬(wàn)多個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，帶動(dòng)了47%的承包農(nóng)戶；同時(shí)，還有17.5 萬(wàn)個(gè)農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)組織，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)61.6%；此外，還有3.8 萬(wàn)個(gè)專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治組織，擁有專業(yè)服務(wù)人員59.2 萬(wàn)人。在這種情況下，名義上是農(nóng)戶自己管理耕地，但多數(shù)作業(yè)環(huán)節(jié)已經(jīng)交由新型主體完成。例如，2015 年3 月，筆者走訪了河北省石家莊市鹿泉區(qū)南龍貴村。該村3000 多畝耕地中有2000 多畝仍由承包農(nóng)戶管理。但是，據(jù)參加座談的村民介紹，自己實(shí)際上至多承擔(dān)打藥、澆水、施肥三個(gè)環(huán)節(jié)的作業(yè)，其他諸如耕地、播種、收割等環(huán)節(jié)的作業(yè)，都是外包給村里的兩個(gè)農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)來(lái)完成的。

二、不同規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式的區(qū)別與聯(lián)系

（一）從產(chǎn)權(quán)的角度看，不同規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式呈現(xiàn)出承包農(nóng)戶與新型經(jīng)營(yíng)主體之間不同的權(quán)利分享關(guān)系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成過(guò)程，也就是18 億畝承包耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步從2 億多傳統(tǒng)承包農(nóng)戶手中，轉(zhuǎn)移或聚集到規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶等新型經(jīng)營(yíng)主體的過(guò)程。從實(shí)踐進(jìn)程看，這種轉(zhuǎn)移不可能一蹴而就，只能是逐步發(fā)展、循序漸進(jìn)，在發(fā)展的不同階段就表現(xiàn)為不同的規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式，如前述服務(wù)組織帶動(dòng)下的松散服務(wù)型、合作組織帶動(dòng)下的緊密合作型以及土地流轉(zhuǎn)后的集中經(jīng)營(yíng)型。

如果將承包農(nóng)戶在承包地上的經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)分為種植決策權(quán)、田間管理權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán)，那么，這三種規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式可以歸納為兩種權(quán)利分享方式：第一種是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，即土地集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。承包農(nóng)戶以獲得租金為代價(jià)，將上述三項(xiàng)權(quán)利全部讓渡給新型經(jīng)營(yíng)主體。這是一種最為簡(jiǎn)單的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在租賃合同期內(nèi)，只要新型經(jīng)營(yíng)主體不違背合同約定，他與承包農(nóng)戶之間唯一打交道的機(jī)會(huì)就是按時(shí)交接租金。第二種是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)共享形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，包括緊密合作型、松散服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。加入專業(yè)合作社的農(nóng)戶仍然自己管理承包地，但必須按照合作社的規(guī)定，確定種什么、如何種、如何銷售，與合作社共享部分或全部種植決策權(quán)、田間管理權(quán)以及產(chǎn)品處置權(quán)。與服務(wù)組織協(xié)作的農(nóng)戶仍然享有種植決策權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)，但根據(jù)自己的需要，采取委托代耕、土地托管等多種形式與服務(wù)組織共享田間管理權(quán)。例如，許多托管服務(wù)組織提供的打藥、機(jī)耕、機(jī)收等專項(xiàng)服務(wù)，實(shí)際上是在承包土地上進(jìn)行田間作業(yè)的權(quán)利。而承包地上種什么、收獲的作物如何處置等權(quán)利，依然歸承包農(nóng)戶掌握。

（二）從發(fā)展的角度看，不同經(jīng)營(yíng)形式實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的程度不同，正體現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的階段性和漸進(jìn)性。新型經(jīng)營(yíng)主體是發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)力量，但由于在上述三種經(jīng)營(yíng)形式中獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利不同，其帶動(dòng)形成的規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度也有明顯差異。從筆者調(diào)查的情況看，在土地集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)中，流入方有的根據(jù)生產(chǎn)需要打機(jī)井、修水渠，有的實(shí)施測(cè)土配方施肥、改良土壤，有的平整土地以方便大型機(jī)械耕作，使土地、資金、技術(shù)、良種、農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)要素最大限度地結(jié)合起來(lái)，有利于更全面、更徹底地實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；C(jī)械化經(jīng)營(yíng)。在“生產(chǎn)在家、服務(wù)在社”的緊密合作型規(guī)模經(jīng)營(yíng)中，雖然合作社通過(guò)與社員的入社協(xié)議可以統(tǒng)一開展購(gòu)買、耕作、收獲、銷售等部分或全部作業(yè)，但由于承包農(nóng)戶沒有真正把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)出，新型經(jīng)營(yíng)主體難以利用現(xiàn)代物質(zhì)裝備統(tǒng)一平整土地、培肥地力、改善農(nóng)田設(shè)施，只能算是實(shí)現(xiàn)了作業(yè)環(huán)節(jié)或購(gòu)銷環(huán)節(jié)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。在委托代耕、土地托管等松散服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)中，由于承包農(nóng)戶與服務(wù)組織之間缺乏有力的制度約束，其所實(shí)現(xiàn)的作業(yè)、購(gòu)銷等環(huán)節(jié)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)大多帶有偶然性、不穩(wěn)定性。由于接受服務(wù)的農(nóng)戶缺乏統(tǒng)一組織，其承包地塊不易連片成方，大型農(nóng)機(jī)具的使用效率也會(huì)受到影響，更難以開展大規(guī)模的農(nóng)田基本建設(shè)。

（三）從實(shí)踐的角度看，不同規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式各有不同的適應(yīng)環(huán)境，并無(wú)優(yōu)劣之分。中國(guó)農(nóng)村人口眾多，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程，在實(shí)踐中必然表現(xiàn)出漸進(jìn)性、階段性，而承包農(nóng)戶在脫農(nóng)的不同階段，對(duì)轉(zhuǎn)移多少土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就會(huì)有不同的選擇。如果承包農(nóng)戶脫農(nóng)不充分、而新型經(jīng)營(yíng)主體也不愿全面承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，雙方就傾向于選擇松散服務(wù)型或緊密合作型的規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式，通過(guò)共享土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、共擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。如果承包農(nóng)戶已基本脫農(nóng)，而新型經(jīng)營(yíng)主體又已具備較強(qiáng)資金、技術(shù)實(shí)力及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，雙方就會(huì)傾向于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在農(nóng)村土地集體所有、不準(zhǔn)買賣的制度框架下，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成的土地連片方式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)是最徹底的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和方向。隨著承包農(nóng)戶向第二第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移穩(wěn)定性的提升，產(chǎn)權(quán)關(guān)系簡(jiǎn)單明確、交易成本較低的流轉(zhuǎn)方式將會(huì)被更多地采用。例如，筆者在河北省石家莊市鹿泉區(qū)調(diào)查的一家土地托管合作社，托管面積最多時(shí)曾達(dá)到12 萬(wàn)畝，但由于土地流轉(zhuǎn)面積的不斷擴(kuò)大，近兩年托管面積降低到3 萬(wàn)畝左右。同時(shí)，必須注意的是，由于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的漸進(jìn)性、長(zhǎng)期性和反復(fù)性，通過(guò)共享土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以組織或服務(wù)規(guī)模擴(kuò)大方式形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要路徑。

三、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展必須解決的問(wèn)題

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，一方面吸引了大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向第二第三產(chǎn)業(yè)，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中騰出了空間；另一方面又提升了農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了必要的生產(chǎn)力基礎(chǔ)。引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。同時(shí)，受制于人多地少的國(guó)情農(nóng)情、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)期性及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育的漸進(jìn)性，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展還面臨一些需要認(rèn)真研究和解決的問(wèn)題。

（一）土地要素與其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置的錯(cuò)位問(wèn)題。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要土地、資金、技術(shù)、人力、農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)要素統(tǒng)一優(yōu)化配置，以提升資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益。但是，從筆者調(diào)查的情況看，由于多數(shù)傳統(tǒng)承包農(nóng)戶依靠老人和婦女兼業(yè)種地，他們雖然頑強(qiáng)地保留著承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但大多已經(jīng)不再擁有必要的農(nóng)機(jī)具，也不再掌握新的種植技能。而那些購(gòu)買了現(xiàn)代農(nóng)機(jī)具、掌握先進(jìn)種植技能、擁有土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)能力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，許多卻難以獲得適度的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。例如，筆者走訪的南龍貴村，參加座談的6 名中老年農(nóng)民，連打農(nóng)藥用的噴霧器都沒有購(gòu)買，而是直接到農(nóng)資服務(wù)站租用。而同村的一位種糧大戶，雖然擁有拖拉機(jī)、收割機(jī)、播種機(jī)等20 多臺(tái)（套）農(nóng)機(jī)具，但由于農(nóng)戶承包地小而分散、老年農(nóng)民戀土而不流轉(zhuǎn)等原因，很難找到連片成方的大地塊，經(jīng)營(yíng)能力難以充分施展。這種資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素由新型經(jīng)營(yíng)主體集中掌握，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要素由傳統(tǒng)承包農(nóng)戶分散掌握的局面，既造成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備和技術(shù)的浪費(fèi)，也嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由新型經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)這一現(xiàn)實(shí)與現(xiàn)行扶持政策以傳統(tǒng)承包農(nóng)戶為主要瞄準(zhǔn)對(duì)象之間的錯(cuò)位問(wèn)題。大量的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使在沒有流轉(zhuǎn)的承包土地上，耕種、植保、收獲等主要作業(yè)環(huán)節(jié)也已經(jīng)由農(nóng)機(jī)大戶、植保大戶、合作社、社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)，從促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的角度講，應(yīng)該圍繞他們的需求制定針對(duì)性的扶持政策。但是，由于傳統(tǒng)承包農(nóng)戶仍然擁有承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等扶持政策多以承包土地?cái)?shù)量為基礎(chǔ)，以小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶為對(duì)象設(shè)計(jì)并實(shí)施。許多新型經(jīng)營(yíng)主體反映，他們是真正的種糧者，卻拿不到糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼，而有的農(nóng)戶已經(jīng)在城鎮(zhèn)工作生活，卻還領(lǐng)取糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼；為減少自然風(fēng)險(xiǎn)損失，他們?cè)敢舛嘟患{保險(xiǎn)費(fèi)以獲得更高額度的補(bǔ)償，卻找不到相應(yīng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品；他們的大型農(nóng)機(jī)具只能露天放置，收獲的糧食無(wú)處存儲(chǔ)，想興建倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施卻發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的設(shè)施農(nóng)用地政策遲遲得不到落實(shí)。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上漲過(guò)快導(dǎo)致的兩難問(wèn)題。近年來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷攀升，已經(jīng)成為影響規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體從事農(nóng)業(yè)、特別是糧食生產(chǎn)的重要因素。目前，一些平原地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格已經(jīng)達(dá)到每畝700～800 元，有的甚至超過(guò)每畝1000元。如果種植糧食作物，在正常年景下，每畝還有200～300元的純收入；如果遭遇較大的自然災(zāi)害，就很難有盈利。因此，基層干部對(duì)此十分為難：一方面，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是市場(chǎng)形成的，政府不能干預(yù)，即使干預(yù)，農(nóng)戶也不會(huì)接受；同時(shí)，傳統(tǒng)承包農(nóng)戶又把承包地流轉(zhuǎn)看作重要的財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源。可是另一方面，如果任其上漲，肯定會(huì)影響糧食生產(chǎn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展不起來(lái)，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力更難以提升。

（四）城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下的“人地分離”問(wèn)題。改革開放以來(lái)，中國(guó)開展了兩輪農(nóng)村土地承包，各村組按人口平均分配承包地，并收回因遷出、死亡而失去村組集體成員資格人員的承包地，轉(zhuǎn)而分配給新增集體成員，這也是解決“人地分離”問(wèn)題的重要途徑。但是，從筆者調(diào)查的情況看，一些地方在二輪承包時(shí)沒有按人口變化調(diào)整土地分配，導(dǎo)致“人地分離”問(wèn)題日趨嚴(yán)重。有的農(nóng)民據(jù)此反映，“現(xiàn)在活人沒地種，死人有地種”；“農(nóng)村中又有了新的地主，把地租給別人收租金，還拿著種地補(bǔ)貼”。當(dāng)前，隨著以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，大量農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)，他們?cè)谵r(nóng)村的承包地如果不能有序退出，而是永久地?fù)碛幸恍K承包地，就成為事實(shí)上的“小地主”，自己不耕種卻定期收租金，勢(shì)必提高務(wù)農(nóng)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，也阻礙耕地的成片整治，成為制約農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的重要因素。

四、政策建議

發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，既是提升中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是一項(xiàng)涉及土地制度改革、新型主體培育、扶持政策完善等諸多內(nèi)容的系統(tǒng)工程，亟須從以下幾個(gè)方面完善相關(guān)政策。

（一）堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度，為發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度，是在反復(fù)實(shí)踐的基礎(chǔ)上確立的，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，能夠容納不同生產(chǎn)力發(fā)展水平的需要。堅(jiān)持這一制度，一方面可以利用集體經(jīng)濟(jì)組織的框架，防止土地兼并和兩極分化；另一方面又可以發(fā)揮家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的天然優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。當(dāng)前，阻礙中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的，不是土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度，而是超小規(guī)模的分散經(jīng)營(yíng)方式。在完善法律或制定政策時(shí)，都必須明確堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的原則，既給承包農(nóng)戶長(zhǎng)久的“定心丸”，又給新型主體穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，在確保農(nóng)民平等享有承包權(quán)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序集中。

（二）以實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”為方向，按照“三權(quán)分置”的原則推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)制度的完善和創(chuàng)新。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，由直接耕種土地的勞動(dòng)者享有田地耕作權(quán)，最有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，無(wú)論是土地公有制還是土地私有制，都必須把實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”作為努力方向，采取有效措施防止“不在地主”的產(chǎn)生和發(fā)展。1947 年在西柏坡召開的全國(guó)土地會(huì)議上，中國(guó)共產(chǎn)黨制定的《中國(guó)土地法大綱》就確定了“耕者有其田”的政策取向；而新中國(guó)建國(guó)以來(lái)正反兩方面的實(shí)踐也說(shuō)明，只有堅(jiān)持這一方向，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)健康發(fā)展。在1978 年改革開放后的30 多年間，中國(guó)通過(guò)逐步賦予承包農(nóng)戶相對(duì)獨(dú)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，探索出了集體土地所有制下實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的具體形式，實(shí)踐證明是成功的。在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，為防止大量承包農(nóng)戶進(jìn)城后“人地分離”形成新的“不在地主”，必須相應(yīng)地完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度，探索“耕者有其田”在新時(shí)期的有效實(shí)現(xiàn)形式。要按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的原則，以實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”為目標(biāo)，在穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)地方探索建立進(jìn)城農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向真正種地者集中。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)民向第二第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移充分、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)，可以發(fā)揮土地集體所有的制度優(yōu)勢(shì)，允許探索集中統(tǒng)一整理、成員平均承包競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)、股份合作等方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)加快形成。

（三）以促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向，確定同等保護(hù)集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本原則。當(dāng)前，中國(guó)廣大農(nóng)民群眾已經(jīng)基本解決了溫飽問(wèn)題，農(nóng)村社會(huì)保障制度也逐步健全，農(nóng)村承包土地的社會(huì)保障功能相應(yīng)弱化?，F(xiàn)階段完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度，應(yīng)更多地著眼于促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。應(yīng)當(dāng)按照同等保護(hù)集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的原則，盡快完善相關(guān)政策法律。對(duì)于土地所有權(quán)，要充分體現(xiàn)農(nóng)民集體在承包地處分中的決定權(quán)，包括有償收回權(quán)、使用監(jiān)督權(quán)、流轉(zhuǎn)知情權(quán)與同意權(quán)等，確保為集體成員提供最基本的生活保障，防止出現(xiàn)“不在地主”，防止土地為少數(shù)人兼并。對(duì)于土地承包權(quán)，主要是確保農(nóng)戶特別是進(jìn)城落戶的農(nóng)戶能夠獲得對(duì)外出租和征地補(bǔ)償收益，能夠在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)保留一條回鄉(xiāng)種地的退路。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，要重點(diǎn)體現(xiàn)對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支持，包括鼓勵(lì)中長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地、保護(hù)流轉(zhuǎn)到期后經(jīng)營(yíng)方的優(yōu)先續(xù)約權(quán)、允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押擔(dān)保，以調(diào)動(dòng)他們加強(qiáng)農(nóng)田建設(shè)、培肥地力、增加投入、發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)的積極性。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司）