土地與工業(yè)化視野下的改革開放四十年

□曹錦清

在改革開放即將邁進(jìn)第四個(gè)十年之際，對(duì)其進(jìn)行回顧和理解是十分必要的。改革開放千頭萬(wàn)緒，我們很難做到面面俱到的回顧，只能擇其一面進(jìn)行重點(diǎn)論述。在這里，筆者主要就改革開放與土地制度的深刻聯(lián)系進(jìn)行一些梳理和討論，也就未來(lái)我們面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行一些展望。

一、中國(guó)土地制度的特殊性及其對(duì)改革開放的推動(dòng)作用

在農(nóng)村地區(qū)推動(dòng)土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，被視為是改革開放的一項(xiàng)起始性內(nèi)容，具有非常重要的意義。除了其象征性意義，事實(shí)上，土地制度的變化確實(shí)構(gòu)成了認(rèn)識(shí)改革的關(guān)鍵性線索之一：人們對(duì)土地的認(rèn)識(shí)，不同的人與土地之間的關(guān)系，土地在工業(yè)化中扮演的角色，深刻地影響著改革開放的進(jìn)程。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，已經(jīng)是新中國(guó)成立之后的第三次重大的土地制度變革。

1949年后的第一次重大的土地制度變革是土地改革。土改廢除了地主階級(jí)的土地所有制，建立了以勞動(dòng)者為主體、以家庭為單位的土地所有制。家庭土地所有制，依然是私有性質(zhì)的。

土地的第二次重大變革，是從初級(jí)合作社發(fā)展到高級(jí)合作社，其核心是解決所有制問(wèn)題。在初級(jí)合作社階段，土地仍然是私有的，勞動(dòng)是共同的，分配是根據(jù)土地和勞動(dòng)而作出的；到了高級(jí)合作社階段取消了土地分紅——這表明土地已經(jīng)集體化了。土地性質(zhì)的關(guān)鍵性變化，是在初級(jí)合作社向高級(jí)合作社轉(zhuǎn)變的過(guò)程中完成的。對(duì)于做出這樣變革的原因，人們從各種角度出發(fā)做出各種解釋：缺糧說(shuō)、階級(jí)分化說(shuō)、合作增長(zhǎng)說(shuō)、工業(yè)化土地積累說(shuō)等等。不管怎么說(shuō)，這都是一次靜悄悄的革命，雖不像打土豪分田地那般轟轟烈烈，但影響深遠(yuǎn)。

高級(jí)合作社越來(lái)越大，就發(fā)展成了人民公社。人民公社是一種“政社合一”的體制?！罢笔侵刚驀?guó)家設(shè)在農(nóng)村最基層一級(jí)的政權(quán)機(jī)構(gòu)，而“社”指農(nóng)村最高一級(jí)的農(nóng)民集體組織。1962年的《農(nóng)業(yè)六十條》正式確立了“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的制度?！叭?jí)”指“公社-生產(chǎn)大隊(duì)-生產(chǎn)小隊(duì)”，“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”指土地所有權(quán)為三級(jí)所共同所有，但經(jīng)營(yíng)使用權(quán)歸屬于最基層的生產(chǎn)小隊(duì)。

在這種土地制度下，土地的所有權(quán)具有強(qiáng)烈的模糊性。土地所有權(quán)是集體的，這里的“集體”，究竟是公社、生產(chǎn)大隊(duì)還是生產(chǎn)小隊(duì)？說(shuō)不清。這導(dǎo)致農(nóng)民普遍認(rèn)為：土地是國(guó)家的。1982年廢除人民公社體制后，原人民公社內(nèi)部的“政”改制為鄉(xiāng)政府或鎮(zhèn)政府，原公社內(nèi)部的“生產(chǎn)大隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民委員會(huì)”，原“生產(chǎn)小隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民小組”；而土地由村委或村民小組分配給各農(nóng)戶使用時(shí)，土地的所有權(quán)性質(zhì)始終十分模糊。在80年代晚期到整個(gè)90年代，我們?cè)谌珖?guó)很多地方進(jìn)行農(nóng)村調(diào)查時(shí)，都會(huì)問(wèn)農(nóng)民與地方干部同一個(gè)問(wèn)題：“土地是誰(shuí)的？”得到的答案相當(dāng)一致：“土地是國(guó)家的。”

這種情況的變化出現(xiàn)在城市化擴(kuò)展階段。隨著城市發(fā)展要征用城郊土地，出現(xiàn)了安置農(nóng)民與分配土地出讓金等問(wèn)題。80年代后期開始，這種分配逐步向農(nóng)戶和村集體傾斜，農(nóng)戶與村集體才逐漸開始意識(shí)到土地所有權(quán)問(wèn)題。隨后進(jìn)行的一系列確權(quán)、確地、確利的行為，并且開始發(fā)土地證，這時(shí)，“土地屬于集體”的觀念才逐漸確立起來(lái)。然而，這個(gè)“集體”又是什么，文件規(guī)定不是很明確?！凹w”一般被理解為村集體；土地屬于村集體所有，由作為村集體成員的農(nóng)戶承包，30年不變。

地少人多是我國(guó)的基本國(guó)情，直到現(xiàn)在都是一個(gè)重大的制約因素。既然地少人多，地租天然就會(huì)很高。然而，由于我們實(shí)行土地村集體所有制，以及在這種所有制下農(nóng)民對(duì)于地權(quán)相對(duì)模糊的認(rèn)識(shí)，極大地降低了征用農(nóng)地的阻力。農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的抵抗相對(duì)比較少——國(guó)家要用地，拿去便好了。中老年農(nóng)民的這些意識(shí)，既和我們前30年的集體教育相關(guān)，也與中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)地權(quán)的相對(duì)模糊相關(guān)——在農(nóng)民眼中，土地本來(lái)就是國(guó)家的。

這種模糊性，為中國(guó)在工業(yè)化以及大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中征用農(nóng)地帶來(lái)了極大便利。我們可以把中國(guó)和印度做一個(gè)比較。印度實(shí)行的是土地私有制。

印度議會(huì)于2013年通過(guò)的《土地征收法》規(guī)定：征收土地用于私營(yíng)項(xiàng)目的，必須獲得 80%的土地所有者同意；用于公私合營(yíng)項(xiàng)目的，必須獲得70%的土地所有者同意。莫迪當(dāng)選以后，想招商引資，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，他力圖推動(dòng)《土地征收法修正案》。

莫迪土地改革的主要內(nèi)容是：因國(guó)家建設(shè)需要而征收農(nóng)民土地時(shí)，可免于執(zhí)行《土地征收法》的上述規(guī)定，直接按照相關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償安置。然而，選舉失敗的國(guó)大黨煽動(dòng)農(nóng)民群起攻之，他們反對(duì)的理由和我們國(guó)內(nèi)有些派別的觀點(diǎn)是一樣的：剝奪農(nóng)民的土地所有權(quán)會(huì)讓他們無(wú)法生存。莫迪的土地改革最終失敗了。土地改革的失敗一定會(huì)影響到他所設(shè)想的那些雄心勃勃的工業(yè)化、城市化的計(jì)劃。一個(gè)國(guó)家如果要以發(fā)展為中心，就必須大量征用土地，問(wèn)題在于如何征用和補(bǔ)償，而不是要不要征用。

二、工業(yè)視角下土地、人口和市場(chǎng)三者的正向循環(huán)

1986年制定的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：（1）全國(guó)土地實(shí)行兩種所有制，一為國(guó)有制（城市土地屬于全民所有），二為集體所有（農(nóng)村和城市近郊的土地屬于集體所有，農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山屬于集體所有）。（2）國(guó)家為了“公共利益”需要，可以依法對(duì)集體土地實(shí)行征用。國(guó)家建設(shè)所征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只有使用權(quán)。（3）被征用土地的補(bǔ)償共分三項(xiàng)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)與土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)是“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的3～6倍”，安置補(bǔ)償費(fèi)是“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的2～3倍”，土地附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)則“由各省市自行規(guī)定”。

這里值得注意的是：補(bǔ)償?shù)幕鶖?shù)是按“前三年平均農(nóng)產(chǎn)值”來(lái)確定的，這意味著原土地所有者與使用者不能參與該土地非農(nóng)使用“增值”的分配，換句話說(shuō)，土地轉(zhuǎn)入工商資本使用的巨大增值部分，只能為“國(guó)家所有”或“資本”所有。

另一條值得注意的是：這個(gè)土地管理法規(guī)定的是土地補(bǔ)償?shù)纳舷?，而非確定補(bǔ)償?shù)淖畹拖孪?。按此法律?guī)定：全部補(bǔ)償費(fèi)不得超過(guò)“被征用前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的10倍”。該法第29條規(guī)定“若按前規(guī)定支付土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償費(fèi)，尚不能使農(nóng)民保有原生活水平的，經(jīng)省市自治區(qū)批準(zhǔn)，可增加安置補(bǔ)償費(fèi)，但兩項(xiàng)總和不得超過(guò)前三年平均農(nóng)產(chǎn)值的20倍?！?/p>

至于這筆補(bǔ)償費(fèi)在“村集體、失地農(nóng)戶與勞動(dòng)力安置單位”三者之間的再分配，各地情況不一，難以概述。該法的立法意圖非常明顯：為中國(guó)工業(yè)化、城市化所需要的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供廉價(jià)的土地。

農(nóng)地征用補(bǔ)償制度為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了諸多益處，是中國(guó)工業(yè)化、城市化持續(xù)高速推進(jìn)的主要原因之一。

首先，低廉的征地成本，極大地降低了中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由各級(jí)政府主導(dǎo)，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如高鐵、高速公路、機(jī)場(chǎng)、港口的建設(shè)，占了很多農(nóng)民的地。征地當(dāng)中有很多復(fù)雜的利益關(guān)系。這些公共設(shè)施建設(shè)，如果對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)高，成本最終還是會(huì)分?jǐn)偨o每一個(gè)人。就如同城鄉(xiāng)結(jié)合部高昂的拆遷成本，最終還是要轉(zhuǎn)嫁給新入城買房的人。群體的利益是高度關(guān)聯(lián)的，調(diào)節(jié)不同群體的利益，需要有高度的智慧。

其次，低廉的征地成本，極大地降低了中國(guó)工業(yè)制造的成本。相關(guān)政策規(guī)定：工業(yè)批租的租期為50年，商業(yè)批租70年。在“政績(jī)考核”的壓力下，各地各級(jí)政府為追求GDP的增長(zhǎng)率與擴(kuò)大地方財(cái)政收入（土地出讓金一般列入地方財(cái)政收入），競(jìng)相展開招商引資的競(jìng)爭(zhēng)，使用的手段也大體相同：競(jìng)相壓低土地批租價(jià)格。那些不具備優(yōu)勢(shì)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還會(huì)常常取消土地租金。

十幾年以前，我們?cè)谡{(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，如果上海松江工業(yè)用地8萬(wàn)/畝，浙江、江蘇的就6萬(wàn)/畝；上海6萬(wàn)/畝，它們就4萬(wàn)/畝；上海4萬(wàn)/畝，它們就3萬(wàn)/畝。目的就是爭(zhēng)取投資。像安徽省、江西省這些不具備優(yōu)勢(shì)地區(qū)，如果企業(yè)投資數(shù)額很高，土地甚至在一段時(shí)期內(nèi)可以免費(fèi)使用，就是零地租。

中國(guó)作為一個(gè)土地稀缺的國(guó)家，幾乎能保持零地租，這是中國(guó)產(chǎn)品廉價(jià)的根本原因。按古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的說(shuō)法，商品的價(jià)值主要由地租、工資與利息構(gòu)成。如果中國(guó)制造的各類工業(yè)產(chǎn)品中幾乎不含地租（或者地租很低），這一定使中國(guó)產(chǎn)品具有極強(qiáng)的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)產(chǎn)品一旦進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，就會(huì)把同類產(chǎn)品的價(jià)格降低30%～50%。馬克思講英國(guó)產(chǎn)品把全世界都打敗的那句話說(shuō)——廉價(jià)產(chǎn)品是摧毀一切萬(wàn)里長(zhǎng)城的重炮。在這種情況下，國(guó)際上其他同類資本只有兩條路可以走：要么倒閉，要么到中國(guó)來(lái)。這就是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的勞動(dòng)密集型資本大規(guī)模向中國(guó)聚集——而且不得不聚集——的核心原因。

在這種發(fā)展方式的推動(dòng)之下，到90年代中期，中國(guó)已經(jīng)獲得了“世界工廠”的稱號(hào)，并廣泛介入了世界市場(chǎng)的交換，“中國(guó)制造”不僅占領(lǐng)了發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)，也占領(lǐng)了發(fā)達(dá)國(guó)家的中低端市場(chǎng)。這些產(chǎn)品雖然利潤(rùn)率不高，但總體需求量大，積少成多就能維系中國(guó)制造業(yè)的不斷發(fā)展。

在這么短短十幾二十年內(nèi)，中國(guó)數(shù)億勞動(dòng)力也因此從農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移出來(lái)，在加工制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等等領(lǐng)域就業(yè)。通過(guò)發(fā)展加工制造業(yè)、建筑業(yè)，通過(guò)積極對(duì)接國(guó)際市場(chǎng)，中國(guó)不僅消化了剩余勞動(dòng)力，甚至在2000年代中期開始，還出現(xiàn)了“用工荒”問(wèn)題。這是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、在重工業(yè)為主時(shí)代不可能想象的，也是在人類歷史上是前所未有的。

中國(guó)有13億的人口規(guī)模，但人口規(guī)模大，對(duì)于發(fā)展來(lái)說(shuō)有時(shí)是正面的要素有時(shí)是負(fù)面的要素。

第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，英國(guó)人想象了一個(gè)圖景：中國(guó)有如此多的人，每個(gè)人買一件英國(guó)產(chǎn)品，英國(guó)工廠全部開工都供應(yīng)不了。然而，中國(guó)當(dāng)時(shí)有人口，卻沒有購(gòu)買力。只有隨著中國(guó)工業(yè)化程度的加快，財(cái)富在從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工商業(yè)的過(guò)程中迅速增加，巨大的財(cái)富增量雖然造成了兩極分化，但財(cái)富增量部分也在國(guó)內(nèi)勞動(dòng)者中分配，才能產(chǎn)生普遍的購(gòu)買力，創(chuàng)造一個(gè)巨大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。中國(guó)有這樣一個(gè)隨著改革開放出現(xiàn)的巨大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)也才有很大的可能性。

后發(fā)國(guó)家在工業(yè)化之后，如果沒有市場(chǎng)支撐自身的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，一般都會(huì)陷入中等收入陷阱。與此同時(shí)，面對(duì)已經(jīng)非常擁擠，并且高度等級(jí)化（產(chǎn)業(yè)鏈等級(jí)）的國(guó)際市場(chǎng)，單純的開放并不會(huì)帶來(lái)巨大紅利，還有可能喪失自主性。中國(guó)恰恰是綜合利用自身的資源稟賦（勞動(dòng)力眾多）和制度優(yōu)勢(shì)（國(guó)家調(diào)控能力）的基礎(chǔ)上，才在國(guó)際市場(chǎng)中奪取和收獲了日益重要的位置。

對(duì)中國(guó)這樣體量的國(guó)家來(lái)說(shuō)，它不可能只滿足于“世界工廠”，不可能只停留在中低端制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)是它的必然選擇。然而對(duì)于后發(fā)國(guó)家而言，要想取得產(chǎn)業(yè)突破，除了人口規(guī)模、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)等基本條件之外，還需要幾個(gè)條件：

第一，要有國(guó)家的保駕護(hù)航。

第二，要有高瞻遠(yuǎn)矚的企業(yè)家。凡是高瞻遠(yuǎn)矚的企業(yè)家，比如路風(fēng)在《光變》中寫的京東方的王東生，都有家國(guó)情懷。他當(dāng)然知道企業(yè)要盈利，但他也知道企業(yè)承擔(dān)著民族工業(yè)崛起的使命，民族工業(yè)崛起背后是中華民族復(fù)興的使命，這樣的使命感，讓他們可以看準(zhǔn)目標(biāo)不動(dòng)搖。即使他們失敗了，也是情有可原的，他們畢竟是為民族復(fù)興在進(jìn)行艱難的探索；

第三，要有學(xué)習(xí)能力。光引進(jìn)技術(shù)是不夠的，必須要有自主的研發(fā)團(tuán)隊(duì)，在引進(jìn)技術(shù)之后對(duì)技術(shù)進(jìn)行吸收消化，經(jīng)過(guò)多次失敗，取得突破，把競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手淘汰出去。比如京東方今天在柔性屏領(lǐng)域取得的突破，據(jù)路風(fēng)在《光變》中的描述，京東方連續(xù)多年也都只能砸錢，先后砸了一千多億進(jìn)去，形成七八條生產(chǎn)線，技術(shù)突破到了某個(gè)臨界點(diǎn)，就擠進(jìn)了高端市場(chǎng)。

到目前來(lái)說(shuō)，中國(guó)仍然是最有希望的發(fā)展中國(guó)家。我們有空前廣大的內(nèi)部市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)隨著人均購(gòu)買力的提高而不斷擴(kuò)大，天然有吸收高端產(chǎn)品的能力，這為中國(guó)制造從中低端邁向中高端預(yù)設(shè)了一個(gè)內(nèi)部條件。

當(dāng)然，光有這樣的條件還不夠，轉(zhuǎn)型升級(jí)的確需要國(guó)家意志的保障以及企業(yè)家的自主精神。京東方搞探索時(shí)，所有媒體都冷嘲熱諷，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)整個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)被自由主義意識(shí)形態(tài)所占領(lǐng)，只接受短期財(cái)務(wù)收益的邏輯，并把產(chǎn)業(yè)和民族相剝離。這也是GDP取代GNP成為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，GNP講國(guó)民，GDP講國(guó)內(nèi)?，F(xiàn)在有些人說(shuō)，不要提什么內(nèi)資外資，只要在國(guó)內(nèi)，都是我們的資本。這是徹底把經(jīng)濟(jì)行為去價(jià)值化、去民族化，只有經(jīng)濟(jì)沒有政治，把以民族國(guó)家為基礎(chǔ)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)給忘了，也把近代百年的慘痛經(jīng)驗(yàn)給忘了。

總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)改革開放的成功與我們的土地制度有著密切關(guān)系。因而，在“一帶一路”沿線發(fā)展中國(guó)家要想復(fù)制我們的發(fā)展模式，筆者看還是很難，這些國(guó)家普遍不具備我們這樣的土地制度。

筆者去過(guò)印度兩次，深刻體會(huì)到，印度人很清楚自己的基礎(chǔ)設(shè)施很差，應(yīng)該向中國(guó)學(xué)習(xí)，但很難學(xué)。莫迪的土地改革失敗了，征地困難，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就很難開展。印度的廣大農(nóng)民被束縛在農(nóng)村，要解放他們，就需要工業(yè)化。然而，2008年以后，中國(guó)的大發(fā)展基本堵住了印度工業(yè)化的路，印度不可能生產(chǎn)出替代中國(guó)制造的工業(yè)產(chǎn)品。世界市場(chǎng)已經(jīng)要飽和了，想把中國(guó)產(chǎn)品擠出世界市場(chǎng)談何容易。此外，印度的氣候炎熱，宗教問(wèn)題突出；印度的勞動(dòng)者的工資雖低，但勞動(dòng)力使用的效率和強(qiáng)度都遠(yuǎn)不及中國(guó)。這些都導(dǎo)致印度轉(zhuǎn)型很困難。

三、中國(guó)的土地制度為農(nóng)民提供了基礎(chǔ)性的生活保障

土地制度是理解改革開放以來(lái)中國(guó)的工業(yè)化、城市化的重要視角；但是，中國(guó)這種土地制度下的征地成本的降低，并不是沒有負(fù)面效應(yīng)的。

中國(guó)各級(jí)地方政府大量低補(bǔ)償?shù)卣饔棉r(nóng)民的承包地，這對(duì)工業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)當(dāng)然是好事，但失地農(nóng)民也有得不到補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，激發(fā)了社會(huì)矛盾。

此外，1994年分稅制改革以后，地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴性太高。在這樣的模式下，一個(gè)地方如果工業(yè)園區(qū)招商引資成功，資本和人員的大規(guī)模聚集就會(huì)導(dǎo)致周邊地價(jià)上升，從而帶動(dòng)商品住房和商業(yè)用房的建設(shè)，最終由進(jìn)城人員來(lái)購(gòu)買比較貴的住房。地方政府雖然從工業(yè)批租中虧了錢，卻能從商業(yè)批租中把錢賺回來(lái)。如果這個(gè)循環(huán)完成了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是健康的。如果招商引資失敗，大量房子造好了，就會(huì)成為鬼城。就中國(guó)（尤其是沿海地區(qū)）的發(fā)展歷程而言，這種發(fā)展模式是非常曲折的。有成功的也有失敗的。

首先，土地制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，也增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)征地?fù)p失的消化能力。

隨著工業(yè)化不斷擴(kuò)大內(nèi)部市場(chǎng)，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)向城市工商業(yè)就業(yè)，經(jīng)濟(jì)收入實(shí)現(xiàn)了極大改善。有些農(nóng)民還抓住機(jī)會(huì)成為了企業(yè)家。因此，農(nóng)民雖然有牢騷，但并沒有普遍出現(xiàn)群體性抗議事件。個(gè)別的抗議事件往往都是因?yàn)橥恋匮a(bǔ)償款分配不均——烏坎事件就是如此。這也在一定程度上解釋了我們的轉(zhuǎn)型為什么相對(duì)較為平穩(wěn)。

另外，地方政府在財(cái)政充足之后，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償力度也逐漸加大。事實(shí)上，地方政府有時(shí)并不按照法律確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)民，而是根據(jù)自身財(cái)力，提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在江浙一帶與某些發(fā)達(dá)地區(qū)，土地征收過(guò)程中，有“房換房”、“耕地?fù)Q保障”的實(shí)踐。地方政府在征收農(nóng)民房屋，以等面積或是更高的比例形式給予農(nóng)民新房，視面積不等，農(nóng)民有可能獲得幾套房子作為補(bǔ)償。對(duì)征收耕地的，作為補(bǔ)償，政府將失地農(nóng)民納入到社會(huì)保障體系中去。在上海，農(nóng)民耕地被征收后，可視情況或納入到農(nóng)村社會(huì)保障體系，或者是城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中。

因而我們可以說(shuō)，一方面，中國(guó)的工業(yè)化成本，在很大程度上被轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民；另一方面，中國(guó)的工業(yè)化成果，又通過(guò)很多途徑反哺了農(nóng)民的損失，為農(nóng)民的生活提供了保障。

其次，農(nóng)村土地的集體所有制，也為農(nóng)民的生活提供了最后一道防線。

現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村土地制度的法律，規(guī)定了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分離”，集體所有，農(nóng)戶承包，流轉(zhuǎn)之后適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。按規(guī)定，農(nóng)民的土地有四種類型：林地，耕地，宅基地以及屬于村集體的非農(nóng)建設(shè)用地。

在這其中，最被密切關(guān)注的是宅基地問(wèn)題。2007年制定的《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民的宅基地和宅基地上的房子可以出租，但不能買賣、不能抵押。立法意圖是明顯的：這些房子的所有權(quán)屬于農(nóng)民工，他們是很難完成城市化的一批人，萬(wàn)一他們?cè)诔鞘惺I(yè)，他不能失房又失地。

在中國(guó)的工業(yè)化與城市化進(jìn)程中，有一個(gè)頗具特色的現(xiàn)象：城市化將長(zhǎng)久地滯后于工業(yè)化。“工業(yè)化”是指農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)城打工，“城市化”則是指農(nóng)民在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)和居住以及相應(yīng)的社會(huì)保障。

絕大部分農(nóng)民工在城市的就業(yè)是不穩(wěn)定的、高流動(dòng)的，他們無(wú)力擁有高價(jià)的城市住房。城市的高價(jià)住房和無(wú)失業(yè)保障將他們擋在“城市化”外。因而，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，住房只能建在家鄉(xiāng)的土地上，“失業(yè)保障”只能由他們承包的土地來(lái)承擔(dān)。在中國(guó)整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)，“農(nóng)民工”這一奇怪稱謂所指代的全新社會(huì)階層可能會(huì)長(zhǎng)久存在。這一龐大階層的“前鋒”會(huì)自動(dòng)地“長(zhǎng)入城市”，但絕大多數(shù)農(nóng)民工將長(zhǎng)期往返城鄉(xiāng)之間，并在一定年齡段退回到農(nóng)村。這是一個(gè)“事實(shí)判斷”，任何“價(jià)值判斷”都必須考慮到這一難以令人樂(lè)觀起來(lái)的事實(shí)。

時(shí)至今日，農(nóng)民工的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障依然是以縣為單位，以村為基礎(chǔ)。農(nóng)民工有一份耕地、一份宅基地；他們的孩子的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老，也是在農(nóng)村提供保障。一般來(lái)講，城市政府不承擔(dān)這些職能。當(dāng)然，最近幾年，中央也強(qiáng)調(diào)，隨父母居住的農(nóng)民工的孩子應(yīng)該就近入學(xué)，企業(yè)應(yīng)該給農(nóng)民工交社保。但現(xiàn)在農(nóng)民工是流動(dòng)的，企業(yè)給他們交的社保是帶不走的，所以社保到目前為止的作用也很有限。

因而，我們?yōu)槭裁匆恪靶罗r(nóng)村建設(shè)”——現(xiàn)在的提法是“振興鄉(xiāng)村”計(jì)劃，為什么要堅(jiān)持土地承包制，反對(duì)土地(包括宅地)私有化，一個(gè)重要而充分的理由在于，確保在城市“失業(yè)”的農(nóng)民工返回農(nóng)村時(shí)，有房、有地且有一個(gè)較好的生存環(huán)境。

四、土地制度在當(dāng)前逐步顯現(xiàn)的問(wèn)題

十九大報(bào)告明確提出了延長(zhǎng)土地承包權(quán)，這表明，土地的三權(quán)分置目前基本定下來(lái)，土地私有制現(xiàn)在也不會(huì)推行。但當(dāng)前的土地制度還是面臨幾個(gè)很嚴(yán)肅的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）城市化、農(nóng)業(yè)升級(jí)帶來(lái)的土地制度與現(xiàn)實(shí)訴求的脫節(jié)。首先，現(xiàn)有法律規(guī)定宅基地不能抵押，是擔(dān)心農(nóng)民失房，成為流民。然而，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入是不斷增加的，農(nóng)民需要資金，因此需要貸款。不允許宅基地抵押，農(nóng)民基本沒有抵押品用來(lái)貸款。這個(gè)矛盾怎么解決？經(jīng)營(yíng)者要投入大量資金，他們對(duì)資金的需求比小農(nóng)戶緊迫得多。那么，用什么東西來(lái)抵押？是用農(nóng)業(yè)建設(shè)投入來(lái)抵押，還是用土地本身來(lái)抵押？

其次，當(dāng)前有些農(nóng)民確實(shí)已經(jīng)穩(wěn)定地進(jìn)入了城市，那么他的宅基地就是荒廢的。村里一般不批新的宅基地，既沒有新增宅基地，已廢棄的宅基地又不能買賣，既不合理，又浪費(fèi)資源。因此，在全國(guó)范圍內(nèi)，村內(nèi)的宅基地買賣都是普遍發(fā)生的。對(duì)于這個(gè)現(xiàn)象，法律上是禁止的，但在實(shí)踐中又是默許的。那么，村內(nèi)如果可以買賣宅基地，那么外村能不能買賣？

（二）三權(quán)分置的內(nèi)在矛盾逐步凸顯。現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制，從1998年開始，30年不變，現(xiàn)在又延長(zhǎng)30年。土地的三權(quán)分置基本明確，但這三權(quán)之間的內(nèi)在矛盾，卻日益嚴(yán)峻。

保護(hù)承包權(quán)是保護(hù)去城市就業(yè)的農(nóng)民工。目前大部分的農(nóng)民工還是有土地承包權(quán)的，他們的土地和土地的權(quán)益就是他們的保障。有經(jīng)營(yíng)權(quán)的是土地經(jīng)營(yíng)者，他們一般繼續(xù)在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)土地，向城市提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。從經(jīng)營(yíng)權(quán)一方來(lái)說(shuō)，希望合同時(shí)間長(zhǎng)一點(diǎn)，地租低一點(diǎn)；從享有承包權(quán)的角度講，希望合同時(shí)間短一點(diǎn)，地租高一點(diǎn)，隨時(shí)可以漲租。此外，經(jīng)營(yíng)權(quán)一般要連片經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)者需要和很多農(nóng)戶談判，其中只要有一個(gè)農(nóng)戶不愿意，整個(gè)的農(nóng)田設(shè)施建設(shè)就會(huì)遭到破壞。一言以蔽之，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的矛盾很突出。如果過(guò)多保護(hù)承包權(quán)，那么對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬會(huì)帶來(lái)什么影響？

承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的矛盾，造成的實(shí)際問(wèn)題是地租流向城市、經(jīng)營(yíng)者在高地租基礎(chǔ)上經(jīng)營(yíng)的局面。這樣的局面，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展本身是利還是弊？經(jīng)營(yíng)者的土地地租到底應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)支付？地租應(yīng)該由經(jīng)營(yíng)者支付嗎？還是說(shuō)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是受保護(hù)的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，所以地租應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)？

在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的矛盾凸顯的背后，所有權(quán)與承包權(quán)的矛盾卻日益淡化——隨著承包權(quán)的權(quán)重不斷擴(kuò)大，集體所有權(quán)的權(quán)重日益削弱。馬克思有句經(jīng)典的話：什么叫土地所有權(quán)？地租是土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的充分形式。如果地租是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，而地租又全部交給承包戶，承包權(quán)就內(nèi)含著所有權(quán)。

十九大之后，表面上土地權(quán)利種類沒有變，所有權(quán)還是集體所有權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)還是承包權(quán)；但實(shí)際上，三權(quán)里面的權(quán)重發(fā)生了很大的變化。承包權(quán)延長(zhǎng)以后，就使得原來(lái)農(nóng)民的承包權(quán)的權(quán)重繼續(xù)增大；而隨著這種內(nèi)涵著所有權(quán)的承包權(quán)的權(quán)重?cái)U(kuò)大，延長(zhǎng)30年以后，筆者認(rèn)為，農(nóng)民的私有觀念會(huì)強(qiáng)化。這種私有觀念對(duì)于國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是一種什么樣的影響呢？

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與土地制度之間的內(nèi)在張力。這些現(xiàn)實(shí)需求與正在發(fā)生的變化，都構(gòu)成了農(nóng)村土地私有化的強(qiáng)大沖動(dòng)。集體所有權(quán)能不能按照法律的規(guī)定長(zhǎng)期維持不變，是很值得研究的。

村集體所有的土地經(jīng)由承包而私有化，這種事例并不鮮見。例如，俄羅斯傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)基本組織是米爾。廢奴以后，很多村莊的土地由村集體所有，村集體共同承擔(dān)對(duì)國(guó)家的稅負(fù)。當(dāng)時(shí)俄國(guó)的民粹主義者想把這種集體土地所有制固定住。但是，這種制度無(wú)力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平來(lái)支持工業(yè)化發(fā)展。由此，斯托雷平出臺(tái)改革政策，宣布農(nóng)民可以退出村社也可以賣掉，土地就逐漸私有化了。

我們?cè)賮?lái)看馬克思與恩格斯的敘述。馬克思批判蒲魯東，恩格斯批判杜林——蒲魯東和杜林都是被視為社會(huì)主義陣營(yíng)的人物。只不過(guò)他們的“社會(huì)主義”的要義在于，私有制是不好的，但市場(chǎng)是好的，因?yàn)槭袌?chǎng)是公平交易的。他們主張用集體合作制替代私人所有制，并與市場(chǎng)結(jié)合；國(guó)家設(shè)立國(guó)家銀行，來(lái)解決各合作社的融資問(wèn)題。馬克思批判的是：合作制與市場(chǎng)是不兼容的，市場(chǎng)本身會(huì)用各種辦法來(lái)違背法律的規(guī)定，為自己開辟道路。

市場(chǎng)具有強(qiáng)大的力量，它能對(duì)各種要素標(biāo)明價(jià)格，有價(jià)格就會(huì)有買賣。市場(chǎng)不只是資源配置的有效手段，它還會(huì)選擇一種與它相適應(yīng)的所有制形式。我們可能很難把所有制形式固定在我們?cè)械膬r(jià)值觀念上。面對(duì)這些問(wèn)題，我們還是要堅(jiān)持事實(shí)判斷，我們要看到，在這個(gè)過(guò)程中，某些意義上是市場(chǎng)在選擇所有制形式，這種變化不以人的意志為轉(zhuǎn)移。問(wèn)題在于，土地私有制是否也是一種不可避免的大趨勢(shì)？即使法律有心保護(hù)原有的土地所有制形式，也只能且戰(zhàn)且退，以進(jìn)攻姿態(tài)維持原有的土地所有制形式估計(jì)更成問(wèn)題。如果是這樣，該怎么應(yīng)對(duì)？這是一個(gè)時(shí)代挑戰(zhàn)，是我們?cè)诮窈蟊仨氄J(rèn)真對(duì)待的新問(wèn)題。

總的方向筆者覺得還是清晰的。筆者把農(nóng)業(yè)發(fā)展概括為土地流轉(zhuǎn)，規(guī)模連片經(jīng)營(yíng)；這些年還有一個(gè)明顯變化是農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)品種植開始逐步規(guī)?；?jīng)營(yíng)了；另一個(gè)就是說(shuō)目前對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村從生態(tài)文明的角度賦予了新的含義。這些都是正在發(fā)生的變化。

結(jié)語(yǔ)：土地制度背后的效率與公平

總體而言，中國(guó)的土地制度的復(fù)雜性在于，其關(guān)涉的不僅僅是“三農(nóng)”問(wèn)題——農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，還關(guān)涉到工業(yè)化和城市化。土地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民生存的保障；既是工業(yè)化積累、工業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施的來(lái)源，也是城市化的必要條件。

前三十年，我們建立的土地國(guó)有和集體所有制度，為中國(guó)的工業(yè)化積累，為大規(guī)模的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。到了改革開放階段，這一制度紅利進(jìn)一步得到釋放：土地國(guó)有和集體所有制度，大幅度降低了城市化和工業(yè)化的成本。改革開放的成功，在很大程度上有賴于中國(guó)在土地制度與工業(yè)化、城市化之間建立的正向反饋：土地國(guó)有和集體所有保障了低地租，低地租降低了城市化和工業(yè)化的成本，也使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力積極向城市和工業(yè)領(lǐng)域流動(dòng)，而工業(yè)生產(chǎn)力的提高，不僅支持了城市化的持續(xù)發(fā)展，吸納了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，也向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村回饋了資源和資金。

這一正反饋機(jī)制解釋了，為什么盡管中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題一度凸顯，但又逐步得到緩解，中國(guó)的農(nóng)民盡管農(nóng)業(yè)、從農(nóng)地的非農(nóng)使用中獲益不大，但卻能從就業(yè)機(jī)會(huì)的增多而獲得補(bǔ)償。也正是如此，改革開放以來(lái)，中國(guó)的工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)發(fā)展大體上是相匹配的，中國(guó)的土地制度在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率的同時(shí)，大體上還能維持公平。

但是到了今天，中國(guó)已經(jīng)發(fā)展到了新的階段，出現(xiàn)了新的趨勢(shì)和新的問(wèn)題，需要探索新的平衡：

首先，中國(guó)的工業(yè)化和城市化到了新的階段，一方面是工業(yè)體系的轉(zhuǎn)型升級(jí)趨勢(shì)正在凸顯，信息化與制造業(yè)深度結(jié)合使得制造業(yè)對(duì)傳統(tǒng)勞動(dòng)力的需求不斷下降，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新生服務(wù)業(yè)能否有效吸納農(nóng)村出身的勞動(dòng)群體依然需要觀察；另一方面，城市化、土地制度帶來(lái)的土地財(cái)政問(wèn)題刺激了高房?jī)r(jià)，帶來(lái)了城市定居的高成本問(wèn)題日益凸顯，土地增值分配的不合理正在催生出老市民與新市民之間的不平等結(jié)構(gòu)。

其次，農(nóng)業(yè)發(fā)展也到了新的階段，隨著中國(guó)深度融入世界市場(chǎng)，中國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展也需要在全球化背景下重新考察。原本的家戶式的小農(nóng)業(yè)承包模式，無(wú)法與國(guó)外先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)內(nèi)外倒掛，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)加劇。為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行工業(yè)化改造勢(shì)在必行——集約化經(jīng)營(yíng)、高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)成為發(fā)展方向。而農(nóng)地的集中又涉及保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者（新農(nóng)民、農(nóng)業(yè)公司）或是農(nóng)村居住者（傳統(tǒng)意義上的農(nóng)戶）的矛盾，或者說(shuō)如何合理分配農(nóng)民城市化的成本，這就涉及農(nóng)地的集中及其法律制度問(wèn)題。

這些新趨勢(shì)背后，就是我們需要在新的時(shí)代背景下，重新定位土地制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)化、城市化的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)新的條件下的效率與公平的平衡。這是全球化背景下的工業(yè)轉(zhuǎn)型（包括農(nóng)業(yè)的工業(yè)化）升級(jí)與社會(huì)轉(zhuǎn)型成本和紅利的相對(duì)公平分配（共同富裕）之間的平衡命題，是中華民族復(fù)興所需要應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。