對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急資源管理淺析

葉建梅

摘要： 非常規(guī)突發(fā)事件是指前兆不充分，具有明顯的復(fù)雜性特征和潛在次生衍生危害，破壞性嚴(yán)重，采用常規(guī)管理方式難以有效處置的突發(fā)事件，其應(yīng)急管理重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)對(duì)指揮。無(wú)論是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件、公共衛(wèi)生事件哪一類非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生，都將帶來(lái)危害人民的生命、財(cái)產(chǎn)、政治的穩(wěn)定等。為了更好地采取應(yīng)急措施，我們需對(duì)應(yīng)急資源做合理的預(yù)測(cè)、選擇恰當(dāng)?shù)闹醒爰?jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)以及優(yōu)化事件發(fā)生中和發(fā)生后的應(yīng)急資源調(diào)度情況。

Abstract： The unconventional incident refers to the emergency whose precursor is not sufficient， with obvious complexity and potential secondary harm as well as serious damage， and which can not be well disposed by conventional management modes； the emergency management focuses on monitoring and early warning and the response to the command. Whether natural disasters， accident disasters， social security incidents， public health events or other kinds of unconventional emergencies， will all bring harm to people's lives， property， political stability and so on. In order to better take emergency measures， we need to make a reasonable prediction of emergency resources， select the appropriate Central Government reserves of rescue goods and materials， and optimize the emergency resource scheduling when the incident happened and after it.

關(guān)鍵詞： 非常規(guī)突發(fā)事件；應(yīng)急資源；中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)；資源調(diào)度；預(yù)測(cè)

Key words： unconventional emergency；emergency resources；the Central Government reserve of rescue goods and materials；resource scheduling；prediction

中圖分類號(hào)：C931.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）02-0256-02

1 非常規(guī)突發(fā)事件

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，社會(huì)問(wèn)題逐步積累，環(huán)境災(zāi)害頻繁發(fā)生，社會(huì)面對(duì)各種災(zāi)害的脆弱性與日俱增。近年來(lái)非常規(guī)突發(fā)事件頻繁發(fā)生，我國(guó)是遭受非常規(guī)突發(fā)事件最嚴(yán)重的國(guó)家之一，因此，如何在較短的時(shí)間內(nèi)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件所需要的資源進(jìn)行分析預(yù)測(cè)成為一個(gè)重要的課題。

1.1 非常規(guī)突發(fā)事件的基本概念

非常規(guī)突發(fā)事件于2008年在國(guó)家自然科學(xué)基金委啟動(dòng)重大研究計(jì)劃“非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理研究中”首次被提到。在以往的研究中，非常規(guī)突發(fā)事件并未明確定義，經(jīng)常被突發(fā)事件、危機(jī)事件、緊急事件、自然以及人為災(zāi)難所替代。非常規(guī)突發(fā)事件，是指前兆不充分，具有明顯的復(fù)雜性特征和潛在次生衍生危害，破壞性極為嚴(yán)重，常規(guī)管理方式難以處置的突發(fā)事件，其應(yīng)急管理重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)對(duì)指揮。它不同于一般性事件和事故主要因?yàn)樗邆湟韵绿卣鳎?/p>

①突發(fā)性和信息的極不完整性。

非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生在事前毫無(wú)征兆或征兆很少，難以完全預(yù)測(cè)它在什么時(shí)候以什么方式發(fā)生以及危害程度多大，存在很強(qiáng)的偶然性。由于非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生的突發(fā)性，導(dǎo)致事件信息的極不完整性，造成無(wú)法預(yù)測(cè)接下來(lái)會(huì)呈何種方式蔓延、需要多少救援物資，給處突帶來(lái)了不利影響。

②特殊性和蔓延性。

發(fā)生同類事件的頻率極低，使救援主體在處突過(guò)程中無(wú)經(jīng)驗(yàn)借鑒的特點(diǎn)，致使每年造成逾百萬(wàn)人員傷亡，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)幾千億元，嚴(yán)重危害了社會(huì)的穩(wěn)定、人類的生命財(cái)產(chǎn)安全。由于常規(guī)的處突管理方式難以應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件，使得事件的危害在短時(shí)間內(nèi)迅速擴(kuò)散、危害程度不斷加大。

③環(huán)境復(fù)雜性和多范疇性。

非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生會(huì)造成多種災(zāi)害的并存或次生衍生災(zāi)害，事件涉及的環(huán)境、社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等因素較多，存在很強(qiáng)的耦合性，交織關(guān)系復(fù)雜，同時(shí)，轉(zhuǎn)化方向不確定，難以辨別深層次與位置因素。在處置一個(gè)主要中心任務(wù)的同時(shí)須朝向多個(gè)目標(biāo)開展應(yīng)急處置工作，而這些目標(biāo)并非可以劃歸為同一范疇，它會(huì)涉及多個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域和學(xué)科。

④規(guī)律性。

雖然非常規(guī)突發(fā)事件的爆發(fā)具有很強(qiáng)的爆發(fā)性、復(fù)雜性及蔓延性，但它仍然遵循發(fā)生、發(fā)展、衍生擴(kuò)散到平穩(wěn)、削減這一客觀規(guī)律。因此，我們?cè)趯?duì)應(yīng)急管理的方式研究上，考慮到這一客觀規(guī)律，提煉出高效的應(yīng)對(duì)措施，削減事件的危害性。

1.2 非常規(guī)突發(fā)事件的分類

由于管理不當(dāng)、決策失誤等原因，極有可能將一般事件演變?yōu)橥话l(fā)事件，甚至惡化為非常規(guī)突發(fā)事件，非常規(guī)突發(fā)事件可分為：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件、公共衛(wèi)生事件四類。

自然災(zāi)害也稱為天災(zāi)，指自然界中所發(fā)生的異?，F(xiàn)象，并給周圍的生物造成悲劇性的后果。主要包括干旱、洪澇災(zāi)害，臺(tái)風(fēng)、風(fēng)雹、低溫冷凍、雪、沙塵暴等氣象災(zāi)害，火山、地震災(zāi)害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，風(fēng)暴潮、海嘯等海洋災(zāi)害，森林草原火災(zāi)等。如，2016年特大洪災(zāi)的突然襲擊，致使573縣受洪澇災(zāi)害，近900萬(wàn)人受災(zāi)，800多萬(wàn)畝農(nóng)作物受損，直接經(jīng)濟(jì)損失超138億元。2016年臺(tái)風(fēng)“海馬”導(dǎo)致江蘇、福建、廣東三省189.9萬(wàn)人受災(zāi)，239.5千公頃農(nóng)作物受災(zāi)，600余間房屋倒塌，3200余間不同程度損壞，直接經(jīng)濟(jì)損失47.6億元。

事故災(zāi)難是具有災(zāi)難性后果的事故，是在人們生產(chǎn)、生活過(guò)程中發(fā)生的，直接由人的生產(chǎn)、生活活動(dòng)引發(fā)的，違反人們意志的、迫使活動(dòng)暫時(shí)或永久停止，并且造成大量的人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失或環(huán)境污染的意外事件。如，2015年8月12日，天津?yàn)I海新區(qū)塘沽開發(fā)區(qū)的天津東疆保稅港區(qū)瑞海國(guó)際物流有限公司所屬危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生爆炸，第一次爆炸震級(jí)ML約2.3級(jí)，相當(dāng)于3噸TNT，第二次爆炸震級(jí)ML約2.9級(jí)，相當(dāng)于21噸TNT，天津塘沽、濱海以及河北河間、肅寧、晉州、藁城等地均有震感。此次爆炸造成165人遇難、8人失蹤、798人受傷，304幢建筑物、12428輛商品汽車、7533個(gè)集裝箱受損，導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)68.66億元，共調(diào)集了32個(gè)消防中隊(duì)的128輛消防車、千余名官兵在現(xiàn)場(chǎng)全力滅火處置。

社會(huì)安全事件是指造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，嚴(yán)重威脅部分地區(qū)的政治安定、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，并有重大社會(huì)影響。包括重大刑事案件、重特大火災(zāi)、恐怖襲擊、涉外突發(fā)事件、金融安全、規(guī)模較大的群體性事件、民族宗教突發(fā)群體事件等對(duì)社會(huì)有重大影響突發(fā)性事件。如，2001年9月11日在美國(guó)本土發(fā)生的恐怖襲擊事件，美國(guó)經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2000億美元，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)所造成的損害高達(dá)1萬(wàn)億美元左右，使美國(guó)民眾對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治上的安全感嚴(yán)重被削弱。2008年美國(guó)大規(guī)模金融危機(jī)的爆發(fā)，25家銀行倒閉，就業(yè)崗位減少了近16萬(wàn)個(gè)，GDP連續(xù)兩個(gè)季節(jié)呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。如，2003年SARS事件的大規(guī)模爆發(fā)，國(guó)內(nèi)累計(jì)病例5327例，死亡348例，全球累計(jì)病例8437例，死亡813例。

2 非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急資源管理

國(guó)務(wù)院明確提出“要建立健全社會(huì)預(yù)警體系，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力”，相繼之后，頒布并實(shí)施了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。目前，制定了對(duì)應(yīng)的應(yīng)急管理法律法規(guī)，自然災(zāi)害20部、事故災(zāi)難43部、社會(huì)安全類42部、公共安全類12部，形成了以此為核心相應(yīng)的應(yīng)急管理法律體系框架。過(guò)去我國(guó)應(yīng)急資源的管理低效，資源配置缺少績(jī)效評(píng)價(jià)模式和管理標(biāo)準(zhǔn)，資源流動(dòng)滯后，在救災(zāi)過(guò)程中無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的有效整合、無(wú)法產(chǎn)生系統(tǒng)作用。這樣的應(yīng)急管理機(jī)理已無(wú)法滿足非常規(guī)突發(fā)事件頻繁發(fā)生的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，我們應(yīng)當(dāng)建立專門的應(yīng)急資源管理機(jī)構(gòu)，不應(yīng)僅僅是從研究情景-反應(yīng)模式來(lái)模擬非常規(guī)突發(fā)事件，而應(yīng)事先做好預(yù)測(cè)，優(yōu)化應(yīng)急資源管理，合理選址分配應(yīng)急資源、合理分配應(yīng)急物資種類、優(yōu)化應(yīng)急物流系統(tǒng)，特別是車輛調(diào)度的合理安排安排，這些都關(guān)系到了處理突發(fā)事件能否高效率的完成。

2.1 應(yīng)急資源的需求預(yù)測(cè)

在非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生前，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析明確目標(biāo)區(qū)域事故發(fā)生的嚴(yán)重程度，預(yù)測(cè)應(yīng)急資源的需求，融入數(shù)理分析法、社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)法。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，從定量的角度，預(yù)測(cè)應(yīng)急資源的需求情況并做決策優(yōu)化。在評(píng)估方法上，我們可主要采用參數(shù)估計(jì)法、多目標(biāo)規(guī)劃法、動(dòng)態(tài)規(guī)劃法、模糊綜合評(píng)價(jià)法、模糊馬爾科夫鏈、信息熵與多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)法相結(jié)合等。

2.2 應(yīng)急資源的選址

應(yīng)急資源的選址對(duì)應(yīng)急資源管理至關(guān)重要，合理設(shè)置設(shè)施位置，既可降低成本，還能保證救援的時(shí)效性，最大可能地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。目前，我國(guó)的12個(gè)中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)設(shè)立在了哈爾濱、沈陽(yáng)、天津、鄭州、合肥、武漢、長(zhǎng)沙、西安、成都、南寧、青海格爾木、重慶，92%的儲(chǔ)備庫(kù)集中在了中部、南部和北部，其中中部占了約67%。內(nèi)蒙古、東北三省、新疆、甘肅、西藏、青海、云南占了我國(guó)的大部分領(lǐng)域，然而卻沒(méi)有中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)，致使救災(zāi)物資運(yùn)距過(guò)遠(yuǎn)，運(yùn)輸時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，影響了救災(zāi)工作的時(shí)效。新疆、甘肅等地一旦有突發(fā)事件發(fā)生后，由于西安儲(chǔ)備庫(kù)規(guī)模較小，儲(chǔ)備物質(zhì)較少，中央不得不從長(zhǎng)沙、武漢、鄭州、成都調(diào)運(yùn)應(yīng)急資源物資，增加了運(yùn)輸時(shí)間、成本，拖延了救災(zāi)時(shí)間。

在應(yīng)急資源的選址中，主要考慮城市防災(zāi)救災(zāi)設(shè)施設(shè)立后，產(chǎn)生的直接與間接費(fèi)用最小，運(yùn)輸路程最短，以及救災(zāi)減災(zāi)方面產(chǎn)生的直接效用和間接的社會(huì)效應(yīng)。在量化方面，可采用規(guī)劃論中的最大覆蓋模型，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的最優(yōu)覆蓋。同時(shí)，根據(jù)不同的應(yīng)急目標(biāo)，可用多目標(biāo)、排隊(duì)論、多災(zāi)種耦合條件下的部分覆蓋、條件覆蓋、概率覆蓋及多標(biāo)準(zhǔn)覆蓋的動(dòng)態(tài)選址模型，優(yōu)化不同目標(biāo)下的覆蓋率，得到最優(yōu)覆蓋。

2.3 應(yīng)急資源的調(diào)度

由于非常規(guī)突發(fā)事件的突發(fā)性、復(fù)雜性以及蔓延性，在災(zāi)害發(fā)生中與發(fā)生后，應(yīng)急資源的響應(yīng)和恢復(fù)階段資源的合理調(diào)度是減少事件帶來(lái)的危害、保證搶先救災(zāi)順利完成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)不同的應(yīng)急目標(biāo)要求、道路的通行能力以及受災(zāi)區(qū)域反饋的信息，可用后驗(yàn)概率重新進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)，建立非線性多重反饋的動(dòng)態(tài)模型，優(yōu)化應(yīng)急資源配置與調(diào)度，提高應(yīng)急資源調(diào)度的科學(xué)性。

3 結(jié)束語(yǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)快發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)能力已經(jīng)遠(yuǎn)不及它被破壞的強(qiáng)度，導(dǎo)致越來(lái)越多的自然災(zāi)害產(chǎn)生。目前，國(guó)際國(guó)內(nèi)不斷遭受非常規(guī)突發(fā)事件的襲擊，為了保護(hù)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)安全、政治穩(wěn)定、人民的生命安全，我們需對(duì)應(yīng)急資源做專門的系統(tǒng)管理及優(yōu)化。

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