人口調(diào)控：要防“過(guò)快”而非“過(guò)多”

馮丹

人口的無(wú)序快速涌入，對(duì)發(fā)展中國(guó)家所帶來(lái)的災(zāi)難是長(zhǎng)期和不可逆的，發(fā)達(dá)國(guó)家在城市化進(jìn)程中都進(jìn)行了人口調(diào)控，而拉美國(guó)家很少或者沒(méi)有進(jìn)行人口調(diào)控

2016年12月，關(guān)于北京人口調(diào)控的討論再一次引起社會(huì)關(guān)注。北京市16區(qū)兩會(huì)上，不少區(qū)劃定了各自的人口“天花板”，將北京市人口調(diào)控目標(biāo)各自落實(shí)到具體數(shù)量上。比如，東城區(qū)計(jì)劃到2021年將常住人口控制在76.2萬(wàn)人以內(nèi)，西城區(qū)提出到2020年將常住人口控制在110.7萬(wàn)人以內(nèi)等。

北京市各區(qū)的這些舉措，意在落實(shí)《中共北京市委關(guān)于制定北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）?！督ㄗh》總論部分提出，全市常住人口總量控制在2300萬(wàn)人以內(nèi)，城六區(qū)常住人口比2014年下降15%左右。

2016年12月各區(qū)兩會(huì)的人口政策，是對(duì)《建議》的再一次強(qiáng)化，東城、豐臺(tái)等城六區(qū)普遍以下降15%作為控制目標(biāo)，而大興區(qū)等發(fā)展新區(qū)則相對(duì)寬松，懷柔等遠(yuǎn)郊區(qū)并未出臺(tái)相關(guān)政策，這反映出各區(qū)人口政策的客觀性和差異性。

“郊區(qū)化”與“衛(wèi)星城”

2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率首次過(guò)半，達(dá)到51%，并以每年1%的速度增長(zhǎng)。中國(guó)人口遷移開(kāi)始從鄉(xiāng)城遷移為主向城城遷移為主轉(zhuǎn)變。

人口過(guò)度聚集、過(guò)快聚集成為中國(guó)城市發(fā)展的一個(gè)重要挑戰(zhàn)，以北上廣深為代表的特大型城市人口急速增加。2010年到2015年，北京和上海的總?cè)丝谀昃鲩L(zhǎng)200多萬(wàn)，深圳人口也以每年30多萬(wàn)的速度增長(zhǎng)。

城鎮(zhèn)化背景下，人口向大城市聚集明顯，這是城市發(fā)展的一般規(guī)律。從世界范圍來(lái)看，1900年，全世界只有16個(gè)超過(guò)100萬(wàn)人口的城市，2000年這一數(shù)據(jù)達(dá)到近400個(gè)；人口1000萬(wàn)以上的特大型城市數(shù)量，從1950年的1個(gè)增長(zhǎng)到2000年的16個(gè)，這類城市其占人口總量的比重也從1950年的1.63%增長(zhǎng)到2000年的7.86%。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展也反映了這個(gè)規(guī)律。大城市的人口過(guò)度、過(guò)快聚集問(wèn)題，不是北京等中國(guó)城市特有的，而是城市發(fā)展到一個(gè)階段的必然結(jié)果。發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程表明，人口城市化呈現(xiàn)S 曲線，即城鎮(zhèn)化率到達(dá)一個(gè)階段之后，城市人口的比例會(huì)加速增長(zhǎng)，然后會(huì)慢慢減速。當(dāng)前，中國(guó)正處于人口城市化進(jìn)程加速的階段，這和二戰(zhàn)后的日本及歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家類似。在這一階段，城市道路交通網(wǎng)絡(luò)逐漸發(fā)達(dá)，人口越來(lái)越密集，隨著也出現(xiàn)了交通擁堵、環(huán)境惡化等“大城市病”。因此，人口調(diào)控成為必然。

發(fā)達(dá)國(guó)家特大城市的人口調(diào)控，主要通過(guò)城市空間布局調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)。一種是“郊區(qū)化”模式，主要在美國(guó)及西歐等國(guó)家出現(xiàn)。由于人口在中心城的高度集聚，城區(qū)生活質(zhì)量逐漸下降，高收入階層逐漸往郊區(qū)遷移，伴隨著人口向郊區(qū)遷移，部分產(chǎn)業(yè)也開(kāi)始向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，這被稱為“逆城市化”現(xiàn)象；另一種是“衛(wèi)星城”模式，比較典型的例子是東京、巴黎等，通過(guò)在周邊建設(shè)新城，接納中心城區(qū)轉(zhuǎn)移出去的人口，形成了東京都市圈和巴黎都市圈，實(shí)現(xiàn)人口合理布局。

人口過(guò)密與“大城市病”偽相關(guān)

城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是人口和資源在空間上的優(yōu)化布局，其核心機(jī)理是城市人口規(guī)模效用所帶來(lái)的比較優(yōu)勢(shì)，這是城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律。

人口走向城市是歷史潮流，人口向城市聚集后所產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)，是人類社會(huì)生產(chǎn)力提高的主因之一。有觀點(diǎn)簡(jiǎn)單地把人口調(diào)控歸結(jié)為將人口密度與城市治理相關(guān)聯(lián)，認(rèn)為是人多產(chǎn)生了一系列治理問(wèn)題。多數(shù)事實(shí)和研究已經(jīng)反復(fù)證明，人多和“大城市病”偽相關(guān)，如東京、香港、新加坡這樣的人口密集城市同時(shí)維持了較高的城市安全水平、公共交通的便捷、城市運(yùn)行的效率和較高的公共福利水平。

從綜合效應(yīng)上來(lái)看，人口集聚不是帶來(lái)了“大城市病”，反而是帶來(lái)了更高的居民生活水平。北京市人均GDP水平約是全國(guó)平均水平的2.1倍，河北省不僅缺乏有吸引力的人口集聚點(diǎn)，反而成為北京外來(lái)人口的最大輸出地。北京外來(lái)人口中，來(lái)自河北省的占1/5強(qiáng)，而河北人均GDP水平僅為全國(guó)平均水平的85%。

大型城市實(shí)施人口綜合調(diào)控，是應(yīng)對(duì)城市人口集聚和規(guī)模擴(kuò)大帶來(lái)城市運(yùn)行的復(fù)雜性和管理難度的提高，其出發(fā)點(diǎn)并不是簡(jiǎn)單地應(yīng)對(duì)城市人口規(guī)模的增長(zhǎng)。

人口過(guò)快增長(zhǎng)的真問(wèn)題

城鎮(zhèn)化有成功經(jīng)驗(yàn)，也有失敗案例。從世界范圍來(lái)看，墨西哥、巴西等拉美國(guó)家的案例值得關(guān)注。

某種程度上講，造成經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、環(huán)境持續(xù)惡化、生活水平持續(xù)下降的“拉美陷阱”的因素之一，便是因?yàn)槟鞲?、巴西等?guó)家對(duì)于人口過(guò)快增長(zhǎng)沒(méi)有很好地進(jìn)行調(diào)控，最終出現(xiàn)了人口過(guò)快城市化的局面，成為城市化中人口過(guò)快增長(zhǎng)的負(fù)面典型。

縱覽城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是一體兩面，相互推動(dòng)的。發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程表明，工業(yè)化是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一步，工業(yè)化帶動(dòng)城市化，待到工業(yè)化不斷升級(jí)，才會(huì)出現(xiàn)服務(wù)業(yè)的升級(jí)，形成第三產(chǎn)業(yè)與工業(yè)化的良性互動(dòng)。人口的城市化有了雄厚的工業(yè)化基礎(chǔ)，城市人口和要素的聚集自然會(huì)催生出各種生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)的需求，現(xiàn)代第三產(chǎn)業(yè)也就自然發(fā)展起來(lái)。但是，工業(yè)化的發(fā)展、從工業(yè)化到服務(wù)業(yè)的發(fā)展，都有一個(gè)過(guò)程，需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，這也是為什么西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化普遍經(jīng)歷100年以上的原因，離開(kāi)了時(shí)間維度來(lái)談城市的人口增長(zhǎng)，后果非常嚴(yán)重。

拉美國(guó)家的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)化程度普遍不高，加上沒(méi)有控制機(jī)制，人口過(guò)快涌入城市后，由于工業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力有限，大量進(jìn)城農(nóng)民只能進(jìn)入低端的餐飲、批發(fā)零售、家政等生活服務(wù)業(yè)，導(dǎo)致人口在城市的畸形聚集和傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè)的過(guò)度膨脹，使得工業(yè)化難以為繼，形成惡性循環(huán)，由此出現(xiàn)了“拉美陷阱”。

人口的無(wú)序快速涌入，對(duì)發(fā)展中國(guó)家所帶來(lái)的災(zāi)難是長(zhǎng)期和不可逆的，發(fā)達(dá)國(guó)家在城市化進(jìn)程中都進(jìn)行了人口調(diào)控，而拉美國(guó)家很少或者沒(méi)有進(jìn)行人口調(diào)控。

反觀北京，作為中國(guó)第一梯隊(duì)的大城市，人口調(diào)控重點(diǎn)在低端產(chǎn)業(yè)，這是符合城市化發(fā)展規(guī)律的。

人口調(diào)控的重點(diǎn)在“過(guò)快”

以北京為代表的部分中國(guó)城市實(shí)施人口調(diào)控政策以來(lái)，有學(xué)者和媒體以經(jīng)濟(jì)效益論、規(guī)模增長(zhǎng)論、社會(huì)公平論、城市治理論等視角來(lái)對(duì)這些城市的人口調(diào)控政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，認(rèn)為不應(yīng)該進(jìn)行人口調(diào)控，要放開(kāi)人口限制。不加限制地實(shí)現(xiàn)人口的自由流動(dòng)和自由遷移，這只是一種理想主義和理論層面的探討，是不假思索地運(yùn)用一般規(guī)律而不考慮中國(guó)國(guó)情和發(fā)展實(shí)際。

城鎮(zhèn)化中人口過(guò)快向大城市聚集，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，可能出現(xiàn)“拉美陷阱”、可能會(huì)導(dǎo)致貧富分化和階層對(duì)立、激發(fā)更多的社會(huì)矛盾、增加公共服務(wù)負(fù)擔(dān)（教育養(yǎng)老等公共服務(wù)的供給具有一定的周期性）。人口調(diào)控政策是人口政策的一部分，是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分、是全面深化改革的重要內(nèi)容，必須全方位地理解和認(rèn)識(shí)。

人口調(diào)控是中國(guó)城鎮(zhèn)化的調(diào)節(jié)器，通過(guò)人口調(diào)控，可實(shí)現(xiàn)人口與工業(yè)化、人口與公共服務(wù)、人口與區(qū)域協(xié)調(diào)的同步發(fā)展。

還以北京為例，人口調(diào)控具有明顯的實(shí)用性和綜合性特征，是對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程總體把握下，最大程度地降低城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展。

一是調(diào)控重點(diǎn)是增速而不局限于規(guī)模。北京人口調(diào)控不是要北京人口規(guī)?？偭肯陆?，而是還要增長(zhǎng)。2015年北京市人口2170萬(wàn)，到2020年控制在2300萬(wàn)，還有130萬(wàn)的增量空間，其規(guī)模調(diào)整主要是在城六區(qū)，2020年達(dá)到比2014年下降15%左右的目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京五環(huán)內(nèi)密度約為1.5萬(wàn)人/平方公里，高于東京的1.4萬(wàn)人/平方公里、紐約的1.06萬(wàn)人/平方公里、內(nèi)倫敦地區(qū)的1萬(wàn)人/平方公里。

二是人口調(diào)控與京津冀城市群戰(zhàn)略相結(jié)合。長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角是中國(guó)國(guó)家城市戰(zhàn)略中的三大城市群，北京作為京津冀城市群中的核心城市，需要從區(qū)域發(fā)展的角度來(lái)統(tǒng)籌考慮人口問(wèn)題，國(guó)家層面的京津冀規(guī)劃中也明確提出，要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人口在區(qū)域內(nèi)的合理布局，北京人口調(diào)控政策是對(duì)城市群戰(zhàn)略的落實(shí)。

三是人口調(diào)控與產(chǎn)業(yè)體系、城市治理相結(jié)合。北京以人口調(diào)控倒逼非首都功能疏解，倒逼結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，倒逼環(huán)境治理和服務(wù)管理水平提升，在優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和布局上，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，穩(wěn)妥推進(jìn)在京穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口落戶工作。

人口向城市聚集、向大城市聚集，是城鎮(zhèn)化的“詩(shī)和遠(yuǎn)方”。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口調(diào)控，特別要注意人口增長(zhǎng)“過(guò)快”而非“過(guò)多”帶來(lái)的“骨感現(xiàn)實(shí)”問(wèn)題，才能保障實(shí)現(xiàn)“詩(shī)和遠(yuǎn)方”。

（作者系北京市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究所副研究員）