強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的調(diào)查與思考

李育兵　崔軍

內(nèi)容摘要：調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督中，存在信息銜接不暢、監(jiān)督機制不完善等問題。建議通過完善強制醫(yī)療執(zhí)行案件銜接機制、明確強制醫(yī)療執(zhí)行主體、健全醫(yī)療費用保障機制等途徑予以完善。

關(guān)鍵詞：被強制醫(yī)療人 強制醫(yī)療執(zhí)行 檢察監(jiān)督

《刑事訴訟法》設(shè)置了依法不負刑事責(zé)任的精神病人的強制醫(yī)療程序，明確規(guī)定：由公安機關(guān)寫出強制醫(yī)療意見移送檢察院，由檢察院提出強制醫(yī)療的申請，對精神病人強制醫(yī)療的，由人民法院決定。同時也明確了檢察院對強制醫(yī)療的決定和執(zhí)行實行監(jiān)督。筆者通過對2013年—2014年貴州省59件強制醫(yī)療執(zhí)行案件的調(diào)查研究，提出解決強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督難的對策，以期推動建立強制醫(yī)療執(zhí)行法律監(jiān)督機制。

一、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督現(xiàn)狀

2013年—2014年，貴州各級法院決定強制醫(yī)療59件59人，其類型為：故意殺人32件，故意傷害20件，放火5件，強奸1件，過失致人死亡1件。采取臨時保護性約束措施59件，執(zhí)行場所主要是看守所、拘留所、康復(fù)中心、精神病醫(yī)院。強制醫(yī)療場所主要是民政部門所屬的精神病醫(yī)院、公安機關(guān)所屬的康復(fù)中心、民營精神病醫(yī)院等。法院決定強制醫(yī)療后，在交付執(zhí)行環(huán)節(jié)，主要由公安機關(guān)送交執(zhí)行，或者被強制醫(yī)療人的親屬配合公安機關(guān)送交，有時也僅由被強制醫(yī)療人的親屬單獨送交醫(yī)療場所。檢察機關(guān)主要通過巡回檢察的方式對強制醫(yī)療執(zhí)行進行檢察監(jiān)督。目前，被強制醫(yī)療的59人，未經(jīng)法院決定解除強制醫(yī)療而由被強制醫(yī)療人親屬直接接回的2人。

二、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督困境

檢察機關(guān)對強制醫(yī)療決定和執(zhí)行的監(jiān)督過程實際上是權(quán)力制約的過程。但這一權(quán)力制約的過程囿于法律規(guī)定的粗疏、司法解釋的部門化等原因，使檢察機關(guān)對強制醫(yī)療執(zhí)行的監(jiān)督存在諸多困境。

（一）強制醫(yī)療執(zhí)行案件信息銜接不暢通

對強制醫(yī)療執(zhí)行進行監(jiān)督，首要前提就是獲知案件信息，不能獲知案件信息，檢察機關(guān)的監(jiān)督就是無源之水，監(jiān)督也就無從談起。檢察機關(guān)對強制醫(yī)療執(zhí)行的監(jiān)督分為兩部分：其一，最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《刑訴規(guī)則》）第543條規(guī)定了檢察機關(guān)公訴部門在審查公安機關(guān)對涉案精神病人提出強制醫(yī)療意見時，應(yīng)當(dāng)對公安機關(guān)采取的臨時保護性約束措施是否適當(dāng)進行審查。第547條規(guī)定了監(jiān)所檢察部門對于公安機關(guān)對涉案精神病人采取臨時保護性措施的執(zhí)行進行監(jiān)督。但《刑訴規(guī)則》及《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》并沒有就兩者法律監(jiān)督的協(xié)調(diào)作出明確規(guī)定。這就導(dǎo)致在司法實踐中，公安機關(guān)對涉案精神病人采取臨時保護性措施時，往往不告知監(jiān)所檢察部門，公訴部門在審查強制醫(yī)療意見時也怠于抄送監(jiān)所檢察部門，對臨時保護性約束措施的執(zhí)行的監(jiān)督就出現(xiàn)盲區(qū)。其二，《刑訴規(guī)則》第540規(guī)定檢察機關(guān)公訴部門對強制醫(yī)療的決定實施監(jiān)督，第661條規(guī)定監(jiān)所檢察部門對強制醫(yī)療執(zhí)行活動進行監(jiān)督。在強制醫(yī)療決定階段和執(zhí)行階段之間，有一個銜接過渡的執(zhí)行交付過程。但最高人民法院《關(guān)于適用中華人民共和國刑事訴訟法的解釋》和《刑訴規(guī)則》并沒有規(guī)定法院在作出強制醫(yī)療決定將強制醫(yī)療決定書、執(zhí)行通知書送達公安機關(guān)時，抄送檢察機關(guān)監(jiān)所監(jiān)察部門，也沒有規(guī)定檢察機關(guān)公訴部門在收到法院的決定書后將決定書復(fù)印件移送監(jiān)所檢察部門，強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督從源頭上就缺乏獲知案件的暢通渠道。其三，不同檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門之間的銜接也不暢。司法實踐中對公安機關(guān)的執(zhí)行交付的監(jiān)督和對強制醫(yī)療機構(gòu)的執(zhí)行活動的監(jiān)督，往往由不同檢察機關(guān)的監(jiān)所檢察部門履行，但相互之間缺乏銜接。

（二）強制醫(yī)療執(zhí)行主體不確定

強制醫(yī)療機構(gòu)是對被決定強制醫(yī)療人進行醫(yī)療診治的專門機構(gòu)，也就是強制醫(yī)療執(zhí)行的主體。但《刑訴規(guī)則》及司法解釋并未規(guī)定哪些醫(yī)療機構(gòu)是強制醫(yī)療的執(zhí)行主體。實踐中，一般將被強制醫(yī)療人交由民政部門的精神病醫(yī)院執(zhí)行，有的將被強制醫(yī)療交人交由公安機關(guān)所屬的康復(fù)中心執(zhí)行，有的則交由民營精神病醫(yī)院執(zhí)行。首先，由于民營性質(zhì)的精神病?？崎T診、福利院不是法定的強制醫(yī)療機構(gòu)致使檢察機關(guān)不能對其進行監(jiān)督。其次，因為上述醫(yī)療機構(gòu)并非法定的強制醫(yī)療機構(gòu)，強制醫(yī)療機構(gòu)對被強制醫(yī)療人提出解除強制醫(yī)療沒有法定依據(jù)和法定職責(zé)，致使解除環(huán)節(jié)陷入“梗阻”困境，解除環(huán)節(jié)落入“虛置”困境。

（三）臨時保護性約束措施標(biāo)準(zhǔn)不明確

在法院對涉案的精神病人未作出強制醫(yī)療決定前，由公安機關(guān)對其采取臨時保護性約束措施，而《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》并未對“臨時保護性約束措施”的標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定。實踐中，各地公安機關(guān)對臨時保護性約束措施的標(biāo)準(zhǔn)把握不一致。精神病人涉案后，有的將精神病人關(guān)押于拘留所或看守所；有的將其送于公安機關(guān)所屬康復(fù)中心；有的將其送至民政部門所屬的精神病醫(yī)院或民營性質(zhì)的精神病醫(yī)院；甚至有的直接讓精神病人親屬領(lǐng)回家進行看護。這就導(dǎo)致檢察機關(guān)對臨時保護性約束措施的執(zhí)行的監(jiān)督出現(xiàn)虛置、落空。

（四）強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督制度不完善

對強制醫(yī)療的執(zhí)行進行監(jiān)督，主要是對強制醫(yī)療的交付執(zhí)行活動，醫(yī)療機構(gòu)的執(zhí)行活動和違法行為，強制醫(yī)療的解除等方面進行監(jiān)督。《刑訴規(guī)則》對強制醫(yī)療執(zhí)行的監(jiān)督僅作了原則性規(guī)定。當(dāng)前，我國還沒有專門的強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)范性文件，強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的對象、內(nèi)容、方式方法、工作機制等都缺乏明確規(guī)定。監(jiān)督制度的不完善，導(dǎo)致司法實踐中檢察監(jiān)督工作不規(guī)范，監(jiān)督實效不明顯，從而影響強制醫(yī)療程序價值目標(biāo)的實現(xiàn)。在司法實踐中存在諸多問題。如，監(jiān)督主體不夠明確。被強制醫(yī)療人跨區(qū)、市執(zhí)行強制醫(yī)療，對強制醫(yī)療機構(gòu)的執(zhí)行監(jiān)督是由“強制醫(yī)療機構(gòu)所在地的檢察院負責(zé)還是由作出決定的法院的同級檢察院負責(zé)”，相關(guān)法律司法解釋未明確規(guī)定。對治療效果和解除強制醫(yī)療的監(jiān)督更是檢察監(jiān)督的“硬骨頭”。這關(guān)乎被強制醫(yī)療人的身心健康和人身自由，是執(zhí)行監(jiān)督的核心內(nèi)容，但“實施必要的治療”和“不需要繼續(xù)強制醫(yī)療”尚未確立具體的評判標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的評估程序。

（五）強制醫(yī)療解除條件不明確

《刑事訴訟法》規(guī)定，強制醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期對被強制醫(yī)療的人進行診斷評估。對于已不具有人身危險性，不需要繼續(xù)強制醫(yī)療的應(yīng)當(dāng)及時提出解除意見，報決定強制醫(yī)療的法院批準(zhǔn)解除。被強制醫(yī)療的人及其近親屬有權(quán)申請解除強制醫(yī)療。然而相關(guān)司法解釋并未對“定期診斷評估”制度，“不具有人身危險性，不需要繼續(xù)強制醫(yī)療”解除條件作出明確規(guī)定，缺乏具體的操作規(guī)則，導(dǎo)致實施困難，強制醫(yī)療執(zhí)行機構(gòu)不清楚如何科學(xué)的把握解除條件，法院對于被強制醫(yī)療人的解除依據(jù)也主要依賴于強制醫(yī)療機構(gòu)的診斷報告和精神病鑒定。但臨床學(xué)精神病所謂的治愈通常還包括通過藥物、監(jiān)管看護可予以控制的情形，而并非強制醫(yī)療程序中的“不具有人身危險性，不需要繼續(xù)強制醫(yī)療”。由此，給司法實踐帶來一系列現(xiàn)實困難。一是強制醫(yī)療執(zhí)行機構(gòu)基于不能準(zhǔn)確判斷被強制醫(yī)療人“不具有人身危險性，不需要繼續(xù)強制醫(yī)療”或基于其不是法定的強制醫(yī)療執(zhí)行機構(gòu)，沒有法定職責(zé)，從而不提出解除意見；二是精神病人因沒有被科學(xué)的“定期診斷評估”，不具備完全行為能力，導(dǎo)致其不能提出解除申請；三是被強制醫(yī)療人近親屬樂于強制醫(yī)療機構(gòu)長期監(jiān)管精神病人，不愿意申請解除，從而導(dǎo)致解除程序不能啟動，精神病人實質(zhì)上被無限期關(guān)押。四是被強制醫(yī)療人近親屬因無力支付高昂的醫(yī)療費用，未經(jīng)“定期診斷評估”是否“不具有人身危險性，不需要繼續(xù)強制醫(yī)療”，而直接將被強制醫(yī)療人接回，完全虛置強制醫(yī)療解除程序，給社會公共安全埋下不可預(yù)知的隱患。

（六）強制醫(yī)療費用缺乏保障

精神病人的強制醫(yī)療費用包括臨時保護性約束措施階段和執(zhí)行階段的費用。目前我國法律和相關(guān)司法解釋對這些費用具體由哪些部門承擔(dān)，也沒有明確規(guī)定。在實踐來中，有的公安機關(guān)支付臨時保護性約束措施和強制醫(yī)療的部分費用，但公安機關(guān)沒有單列強制醫(yī)療經(jīng)費，只能擠占辦案經(jīng)費。有的公安機關(guān)委托民營精神病醫(yī)院執(zhí)行臨時保護性約束措施或強制醫(yī)療，但是民營精神病醫(yī)院無力承擔(dān)巨額醫(yī)療費用，從而拒絕收治被精神病人或被強制醫(yī)療人。有的民政部門所屬的精神病醫(yī)院執(zhí)行強制醫(yī)療的，醫(yī)療費用通常先由醫(yī)院墊付。有的則要求被強制醫(yī)療人親屬支付部分刑事強制醫(yī)療費用。強制醫(yī)療費用缺乏保障，也是檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境。

三、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督對策

對依法不負刑事責(zé)任的精神病人執(zhí)行強制醫(yī)療，盡管可以促進精神病人的健康恢復(fù)，但更多的是對精神病人的人身自由等權(quán)利予以限制。因此，檢察機關(guān)對強制醫(yī)療的法律監(jiān)督，對保障涉案精神病人的合法權(quán)益起到至關(guān)重要的保障作用。針對上述現(xiàn)實困難，可從以下幾個方面對強制醫(yī)療執(zhí)行的監(jiān)督機制加以完善：

（一）建立強制醫(yī)療執(zhí)行案件信息銜接機制

及時掌握強制醫(yī)療執(zhí)行案件信息，是檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督的源頭，因此在強制醫(yī)療執(zhí)行的監(jiān)督上首先要建立和完善案件信息溝通機制。其一，應(yīng)當(dāng)在公安機關(guān)和檢察機關(guān)之間建立案件信息銜接機制。公安機關(guān)在向檢察機關(guān)對涉案精神病人提出強制醫(yī)療意見時，同時向檢察機關(guān)的監(jiān)所檢察部門通報實施暴力行為的精神病人的相關(guān)情況以及采取的臨時保護性約束措施。其二，在檢察機關(guān)內(nèi)部公訴、監(jiān)所檢察部門之間建立案件信息銜接機制。法院作出強制醫(yī)療決定之后，公訴部門應(yīng)當(dāng)在收到?jīng)Q定后三日內(nèi)告知監(jiān)所檢察部門。其三，在提出強制醫(yī)療申請的檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門與強制醫(yī)療執(zhí)行機構(gòu)所在地監(jiān)所檢察部門之間建立案件通報機制。

（二）確定強制醫(yī)療機構(gòu)

強制醫(yī)療機構(gòu)在強制醫(yī)療程序中具有核心地位的作用，其連接被強制醫(yī)療人交付執(zhí)行、收治監(jiān)管、康復(fù)解除環(huán)節(jié)，關(guān)系到強制醫(yī)療法律制度價值的實現(xiàn)。從其所處訴訟程序中的位置及履行的法律職責(zé)來看，強制醫(yī)療機構(gòu)無疑具有較強的司法屬性。因此，相關(guān)司法解釋盡快明確強制醫(yī)療主體。筆者建議：其一，為解決當(dāng)前醫(yī)療主體性質(zhì)各異、被強制醫(yī)療人未能得到及時有效的醫(yī)治和社會安全隱患多發(fā)的混亂局面，由省級人民政府指定民政部門、公安機關(guān)所屬的精神病醫(yī)院或康復(fù)中心為強制醫(yī)療機構(gòu)，每個市州可明確1個醫(yī)療機構(gòu)集中收治被強制醫(yī)療人。其二，著眼長遠，宜規(guī)劃建立兼具治療和看管雙重職能類似羈押場所的強制醫(yī)療所，由其集中收治被強制醫(yī)療人，統(tǒng)一行使強制醫(yī)療執(zhí)行權(quán)，也便于檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督。

（三）科學(xué)界定臨時保護性約束措施的標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范臨時保護性措施的適用，對臨時保護性措施適用的有關(guān)場所、方式、內(nèi)容和執(zhí)行責(zé)任、費用保障等問題作出明確規(guī)定。首先，明確措施適用的場所。什么情況下在看守所或拘留所適用，必要時可以將涉案精神病人送往精神病醫(yī)院、康復(fù)中心等場所進行診斷治療，并應(yīng)當(dāng)對“必要時”作出明確解釋。其次，明確適用措施的內(nèi)容。通常分為一般性強制措施和留置鑒定措施。前者與刑事訴訟法所規(guī)定的強制措施相同，如逮捕、拘留等；后者則是將實施暴力行為的精神病人送入精神病醫(yī)院或適當(dāng)處所，對其精神狀態(tài)、身體情況進行觀察治療。再次，明確執(zhí)行責(zé)任。在適用臨時保護約束性措施時，應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分公安機關(guān)和精神病醫(yī)院的執(zhí)行責(zé)任，精神病醫(yī)院承擔(dān)具體執(zhí)行責(zé)任，公安機關(guān)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。

（四）完善強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督機制

檢察機關(guān)對于強制醫(yī)療執(zhí)行進行監(jiān)督，主要是對強制醫(yī)療的執(zhí)行交付、收治醫(yī)療活動、康復(fù)解除環(huán)節(jié)方面及強制醫(yī)療機構(gòu)違法行為進行監(jiān)督。此外，還要受理被強制醫(yī)療人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報和申訴，并及時審查處理。檢察機關(guān)對強制醫(yī)療執(zhí)行的法律監(jiān)督，對保障被強制醫(yī)療人的合法權(quán)益起著至關(guān)重要的作用。但是，強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督機制的完善和落實是一項系統(tǒng)工程，需要強化頂層設(shè)計，完善相關(guān)監(jiān)督機制，強化強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督，增強監(jiān)督實效?；诖耍P者建議：一是明確檢察方式，建立巡回檢察制度。檢察人員不定期對強制醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療、監(jiān)管、診斷評估等活動進行現(xiàn)場檢察，發(fā)現(xiàn)違法或者侵犯被強制醫(yī)療人的合法權(quán)益的情形，及時予以糾正。二是建立動態(tài)同步監(jiān)督機制。檢察機關(guān)與公安機關(guān)、法院、強制醫(yī)療執(zhí)行機構(gòu)可建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺，實現(xiàn)信息共享和即時溝通，推動強制醫(yī)療執(zhí)行的動態(tài)化監(jiān)督。三是建立糾正違法和檢察建議制度。根據(jù)強制醫(yī)療活動中的不同違法情況，提出口頭糾正意見或制發(fā)書面糾正違法通知書，以及檢察建議書。四是暢通權(quán)利救濟機制。建立檢察官談話和約見檢察官制度，檢察人員不定期選擇被強制醫(yī)療人進行個別談話，及時與要求約見的被強制醫(yī)療人及其親屬、法定代理人談話，聽取情況反映，提供法律咨詢。在強制醫(yī)療機構(gòu)的適當(dāng)位置建立檢察官信箱，接收被強制醫(yī)療人及其法定代理人、近親屬和其他人的控告、舉報和申訴材料。

（五）建立科學(xué)的評估機制

強制醫(yī)療的解除環(huán)節(jié)是執(zhí)行程序的出口，直接關(guān)系到被強制醫(yī)療人的人身自由等權(quán)利。啟動解除強制醫(yī)療的前置程序是經(jīng)過強制醫(yī)療機構(gòu)的診斷評估，解除的關(guān)鍵是被強制醫(yī)療人“已不具有人身危險性，不需要繼續(xù)強制醫(yī)療”。因此，在強制解除環(huán)節(jié)建立應(yīng)建立以下制度：一是專門評估。建立專門的強制醫(yī)療評估鑒定專家委員會。該委員會應(yīng)由具有鑒定資質(zhì)的司法鑒定人、強制醫(yī)療機構(gòu)的精神病學(xué)專家、其他社會醫(yī)療機構(gòu)或衛(wèi)生行政系統(tǒng)的精神病學(xué)專家等組成，對被強制醫(yī)人“已不具有人身危險性，不需要繼續(xù)強制醫(yī)療”作出專門評估和科學(xué)鑒定，體現(xiàn)評估鑒定程序公正和診斷評估意見的準(zhǔn)確性，暢通強制醫(yī)療解除出口。二是定期評估。強制醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)每半年對被強制醫(yī)療人是否具有人身危險性進行評估鑒定，經(jīng)鑒定，人身危險性消失的，應(yīng)當(dāng)及時提出解除意見，法院應(yīng)當(dāng)及時審理，作出解除決定；認為被強制醫(yī)療人仍有人身危險性的，繼續(xù)強制醫(yī)療。三是重新評估。如果被強制醫(yī)療人及其親屬不服強制醫(yī)療機構(gòu)的評估鑒定意見有異議，可以申請重新評估鑒定。強制醫(yī)療機構(gòu)接到申請后，應(yīng)當(dāng)另行組織評估鑒定。

（六）建立強制醫(yī)療費用保障機制

對精神病人進行強制醫(yī)療是國家的一種強制行為，具有國家司法功能，其費用理應(yīng)由國家來承擔(dān)?；诖?，建議我國法律或司法解釋明確規(guī)定，強制醫(yī)療費用由國家負擔(dān)。但強制醫(yī)療費用保障應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況，解決兩方面的費用保障：一是強制醫(yī)療期間的醫(yī)療費用，這部分費用應(yīng)當(dāng)由政府全額保障，各級政府應(yīng)當(dāng)單獨編制強制醫(yī)療經(jīng)費預(yù)算，實行統(tǒng)一撥付、分級管理，確保強制醫(yī)療經(jīng)費足額及時撥付到位。二是被解除強制醫(yī)療人的后續(xù)治療費用保障問題。建議通過醫(yī)療保險社會化的方式解決，即將被強制醫(yī)療人的醫(yī)療納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險和新農(nóng)合醫(yī)療保險，對沒有參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險或新農(nóng)合醫(yī)療保險的，則由民政部門對此部分費用視情給予補助，以保障被強制醫(yī)療人的后續(xù)救治措施得到及時有效實施，使被刑事強制醫(yī)療人能夠早日康復(fù)回歸社會。

總之，依法不負刑事責(zé)任的精神病人的強制醫(yī)療程序在司法實務(wù)中遇到許多現(xiàn)實困難，只有完善相關(guān)的配套機制和法律監(jiān)督制度，才能保證強制醫(yī)療程序在司法實踐中得以有效實施，及時保障精神病人的合法權(quán)益，維護社會和諧安定。