甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)供給滯后原因分析

陳永勝，張少冬

（甘肅省委黨校政治學(xué)教研部，甘肅 蘭州 730070）

甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)供給滯后原因分析

陳永勝，張少冬

（甘肅省委黨校政治學(xué)教研部，甘肅 蘭州 730070）

甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)的歷史遺留問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)新出問(wèn)題總量大，基層政府提升公共服務(wù)水平的財(cái)力基礎(chǔ)薄弱，對(duì)有限公共服務(wù)資金進(jìn)行整合與統(tǒng)一調(diào)度的能力不足，缺乏監(jiān)督公共服務(wù)的有效機(jī)制，村民對(duì)公共服務(wù)需求的表達(dá)不充分，分析和研究甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)供給方面存在的問(wèn)題，對(duì)探索相應(yīng)的解決途徑可以提供一定的依據(jù)。

甘肅??；貧困縣；公共服務(wù)；供給

公共服務(wù)供給是指政府通過(guò)行政安排，使物品和服務(wù)能為公民或特定的公民享用。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制被逐漸打破，農(nóng)村公共服務(wù)供給問(wèn)題日漸引起人們的關(guān)注，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的深入實(shí)施也使甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)水平滯后的問(wèn)題凸顯。

一、歷史遺留問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)新出問(wèn)題總量大

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”，形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先考慮工業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)投入較少，公共服務(wù)更偏重城市。這種二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，國(guó)家以犧牲農(nóng)業(yè)利益進(jìn)行工業(yè)化積累，城市具有優(yōu)先發(fā)展權(quán)，政府通過(guò)大量聚集農(nóng)業(yè)剩余資金支持工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，向城市傾斜的國(guó)民收入和社會(huì)利益分配格局，也形成了城鄉(xiāng)截然不同的公共服務(wù)供給體系，城市公共服務(wù)的供給主體是國(guó)家，而農(nóng)村實(shí)際主要自行解決。這就導(dǎo)致農(nóng)村公共水平嚴(yán)重滯后，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化生活、養(yǎng)老保障、社會(huì)治安等各項(xiàng)公共服務(wù)無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民的基本需求，城鄉(xiāng)公共服務(wù)因此存在極大的不均衡。近年來(lái)中央和省市一級(jí)財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付力度，增加對(duì)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入，但農(nóng)民在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面仍然要負(fù)擔(dān)相當(dāng)?shù)谋壤档土怂麄兊纳钏胶推渌＠?/p>

甘肅省貧困縣農(nóng)村的公共服務(wù)水平現(xiàn)狀就是二元制城鄉(xiāng)模式的最真實(shí)寫(xiě)照。20世紀(jì)80年代以來(lái)，對(duì)農(nóng)村的扶貧工作一定程度改善了甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀，但城市快速聚集人力資本與社會(huì)財(cái)富的市場(chǎng)功能，又進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距，城市的市政建設(shè)快速發(fā)展，交通設(shè)施、生活環(huán)境、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療條件和社會(huì)保障等各方面都得到很大改善，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的供給水平均低于城市，貧困縣農(nóng)村的公共服務(wù)水平更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的水平。甘肅省貧困縣農(nóng)村的公共服務(wù)供給總量不足，整體水平低下，實(shí)質(zhì)是我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制歷史遺留的老問(wèn)題，以及新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式帶來(lái)的新問(wèn)題?！爱?dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是以城市發(fā)展需求為導(dǎo)向的，‘城市重于鄉(xiāng)村’的發(fā)展理念仍然存在，鄉(xiāng)村更多地扮演了城市發(fā)展的‘支持者’角色?！薄白愿母镩_(kāi)放以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，鄉(xiāng)村的衰落已成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的重要限制。”[1]提升甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)水平，不僅要解決歷史遺留問(wèn)題，還要解決新問(wèn)題，這是一項(xiàng)耗資巨大、工程艱巨的任務(wù)，也是維護(hù)社會(huì)公平與公正，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展的要求。

二、貧困縣農(nóng)村基層政府提升公共服務(wù)水平的財(cái)力基礎(chǔ)薄弱

1994年我國(guó)分稅制改革，對(duì)國(guó)家所有稅種進(jìn)行了中央政府與地方政府之間的劃分，其中大宗稅源劃歸中央，小稅源歸地方。分稅制本來(lái)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家用財(cái)政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)的成功做法，其基本原則是根據(jù)事權(quán)確定財(cái)權(quán)，明確中央與地方的財(cái)政收入，但是我國(guó)分稅制改革的結(jié)果是“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下沉”，中央和省級(jí)政府拿走了大部分的地方財(cái)政收入增量，縣鄉(xiāng)基層政府收入減少，財(cái)政基礎(chǔ)被削弱。從全國(guó)一盤(pán)棋的宏觀角度來(lái)看，中央政府擁有大量財(cái)力，可以有效進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和宏觀調(diào)控；從微觀的基層政府角度而言，他們承擔(dān)著大部分建設(shè)地方的事權(quán)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村提供公共服務(wù)就是基層政府的重要事權(quán)之一，相關(guān)的任務(wù)非常繁重，資金卻非常有限，這就導(dǎo)致其供給農(nóng)村公共服務(wù)明顯不足。“自1994年分稅制財(cái)政體制實(shí)施以來(lái)，在財(cái)政收入方面，我國(guó)財(cái)政收入中的中央財(cái)政收入占比從1993年的22%上升到了2012年的47.9%，而全國(guó)財(cái)政收入中地方財(cái)政收入占比從1993年的78%下降到了2012年的52.1%；在財(cái)政支出方面，2012年我國(guó)公共財(cái)政支出中中央財(cái)政支出占比只有14.9%，而公共財(cái)政支出中地方財(cái)政支出占比卻有85.1%?！盵2]為解決基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的這一矛盾，又通過(guò)由中央和省級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式的支持下級(jí)政府，但是這種支付方式涉及不同的政府層級(jí)與部門(mén)，形成復(fù)雜的支付網(wǎng)絡(luò)，資金到達(dá)縣政府一級(jí)，縣政府的財(cái)政分配總是會(huì)優(yōu)先考慮縣城區(qū)域的建設(shè)與發(fā)展，最后到達(dá)鄉(xiāng)政府一級(jí)時(shí)，流轉(zhuǎn)到農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目方面的資金與中央政府的期望相去甚遠(yuǎn)，與農(nóng)民的期待也有很大差距。

甘肅省是經(jīng)濟(jì)落后的省份，地方財(cái)政實(shí)力非常有限，分稅制體制改革進(jìn)一步削弱了地方財(cái)力。取消農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體是政府，地方政府可以通過(guò)收取各種費(fèi)用的方式籌措公共服務(wù)資金，農(nóng)民自己再承擔(dān)一部分公共服務(wù)資金；取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方政府承擔(dān)了農(nóng)村公共服務(wù)供給的全部重任，而長(zhǎng)期以來(lái)依靠收取農(nóng)業(yè)稅時(shí)搭車(chē)收費(fèi)籌措資金的方式行不通了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入大大減少，財(cái)權(quán)減少,使其供給公共服務(wù)的能力也大大降低，但是事權(quán)并沒(méi)有隨之進(jìn)行相應(yīng)的改變。作為唯一供給公共服務(wù)的主體，處于西北落后地區(qū)的甘肅省地方政府用于農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政能力更顯不足。因此，甘肅省地方財(cái)政能力弱化，為貧困縣農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)的能力不足，水平滯后，也是我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制運(yùn)行的必然結(jié)果。

三、貧困縣農(nóng)村對(duì)有限公共服務(wù)資金進(jìn)行整合與統(tǒng)一調(diào)度的能力不足

“當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給乏力的原因有多方面，其中最根本的原因是農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的資金投入短缺。這一點(diǎn)既得到學(xué)界的普遍認(rèn)同，也是人們的共識(shí)，又是困擾地方政府的要害所在。”[3]甘肅省的貧困村大多地處山大溝深的偏僻地區(qū)，公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)難度高，資金需求量大，如果能夠?qū)⒏黝?lèi)資金進(jìn)行有效整合，將會(huì)大大提高資金的使用效果，但實(shí)際情況往往相反，能夠獲得的資金很有限，對(duì)有限資金的整合又存在很大困難。能夠?yàn)楦拭C省貧困村提供公共服務(wù)資金的不僅包括政府范圍的中央、省、市（州）、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，還涉及省級(jí)及其以下政府的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、市政、住建、衛(wèi)生、環(huán)保、畜牧、交通、水電、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人社等二十多個(gè)部門(mén)，這些部門(mén)之間的資金管理及使用基本是條塊分割體制，不同的部門(mén)有不同管理層的目標(biāo)，致使公共服務(wù)資金的使用分散，重點(diǎn)難以突出，無(wú)法形成合力。但是，要提高貧困村公共服務(wù)資金使用效率，必然要求各級(jí)政府和不同職能部門(mén)之間能夠密切協(xié)作，整合資金，現(xiàn)實(shí)情況是由于涉及的部門(mén)眾多，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，各部門(mén)之間職能交叉、重疊，職責(zé)主體不明，管理中缺位、錯(cuò)位、失位現(xiàn)象普遍存在，公共服務(wù)資金的整合難度非常大。雖然甘肅省各級(jí)政府的扶貧開(kāi)發(fā)辦對(duì)投入貧困村公共服務(wù)項(xiàng)目的資金具有一定的協(xié)調(diào)作用，但扶貧開(kāi)發(fā)辦與同級(jí)政府各部門(mén)之間是平級(jí)關(guān)系，與下一級(jí)扶貧辦之外的其他部門(mén)無(wú)隸屬關(guān)系，不具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，協(xié)調(diào)作用非常有限，無(wú)法起到強(qiáng)力整合和統(tǒng)籌使用資金的作用。在我們的訪談?wù){(diào)研中，一些扶貧干部不無(wú)遺憾地提出，甘肅省對(duì)貧困村的扶貧工作進(jìn)行了這么多年，花了不少錢(qián)，由于資金整合力度不夠，統(tǒng)一規(guī)劃不足，使得有限的資金沒(méi)有用在刀刃上，使用效率低下。各自為政的資金管理和使用，難以形成統(tǒng)籌安排，資金的使用效率也就大打折扣。

四、貧困縣農(nóng)村基督公共服務(wù)的機(jī)制不健全

缺乏監(jiān)督公共服務(wù)的有效機(jī)制，其實(shí)是目前我國(guó)農(nóng)村比較普遍的現(xiàn)象?！霸诂F(xiàn)行的政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，關(guān)于基本公共服務(wù)供給的硬性考核指標(biāo)偏少，缺乏對(duì)政府提供公共服務(wù)數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的剛性約束，提高公共服務(wù)質(zhì)量和整體績(jī)效的外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力缺失。”[4]就監(jiān)督方面而言，農(nóng)村公共服務(wù)供給的項(xiàng)目、內(nèi)容、進(jìn)程、目標(biāo)及其資金保障等應(yīng)該通過(guò)法律法規(guī)的形式予以明確的規(guī)定，而對(duì)政府公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督既是社會(huì)及公民的權(quán)利，也是公民的義務(wù)，社會(huì)力量及民眾監(jiān)督可以有效保證公共服務(wù)的高水平。但實(shí)踐中，社會(huì)力量及民眾對(duì)公共服務(wù)監(jiān)督的渠道不暢通，監(jiān)督機(jī)制不健全，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)督也無(wú)法得到保證。

甘肅省農(nóng)村同樣缺乏對(duì)公共服務(wù)監(jiān)督的有效機(jī)制，尤其是隨著近年來(lái)對(duì)貧困地區(qū)扶貧力度的加大，對(duì)貧困地區(qū)公共服務(wù)的監(jiān)督力度也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)，但是由于監(jiān)督機(jī)制的欠缺，甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)的監(jiān)督也沒(méi)有得到充分實(shí)現(xiàn)。例如，對(duì)各類(lèi)公共服務(wù)資金的監(jiān)督是非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，行之有效的監(jiān)督方式之一也應(yīng)該是社會(huì)監(jiān)督，但是由于機(jī)制的不健全，導(dǎo)致公共服務(wù)資金分散在不同的行政事業(yè)單位，即使實(shí)行公開(kāi)的社會(huì)監(jiān)督，但是需要花費(fèi)大量的人力財(cái)力，監(jiān)督成本高昂，實(shí)施困難，而且相應(yīng)的社會(huì)監(jiān)督還很不成熟，監(jiān)督人員不具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與能力，監(jiān)督具有較大隨意性，因此，監(jiān)督甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)各類(lèi)資金的使用，實(shí)際效果就很有限。其他同樣需要監(jiān)督的公共服務(wù)內(nèi)容，例如公共服務(wù)的項(xiàng)目、內(nèi)容、進(jìn)程、目標(biāo)等，也都存在類(lèi)似的問(wèn)題，這就導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量難以得到保證，公共服務(wù)水平也得不到有效提升。

五、貧困縣農(nóng)村村民公共服務(wù)需求的表達(dá)不充分

在公共服務(wù)領(lǐng)域，新中國(guó)成立以來(lái)基本形成了以政府為主導(dǎo)的“自上而下”的決策與供給模式，現(xiàn)行的農(nóng)村公共服務(wù)供給體制在某種程度沿襲了這種機(jī)制，這種公共服務(wù)供給機(jī)制忽略了廣大農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)需求，與當(dāng)前農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展極不適應(yīng)。“凡是與農(nóng)民的生活密切相關(guān)的公共決策，農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)參與其中。然而,村民大量的政治參與，大部分仍集中在村一級(jí)。的確，作為發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國(guó)，中國(guó)農(nóng)民所享有的行使參政權(quán)的層級(jí)，主要‘集中在村一級(jí)’。農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府的決策幾乎很難發(fā)生直接的影響?！盵5]甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)的受益主體主要是當(dāng)?shù)卮迕?，他們理?yīng)參與公共服務(wù)建設(shè)的決策、實(shí)施以及監(jiān)督環(huán)節(jié)，但是由于受公共服務(wù)決策與供給的機(jī)制的制約，貧困縣農(nóng)村的公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)并不能充分征求農(nóng)民的意見(jiàn)，上級(jí)政府對(duì)貧困縣農(nóng)村農(nóng)民的真正需求缺乏足夠的了解，一般會(huì)憑借行政指令，將公共服務(wù)項(xiàng)目下達(dá)到基層，基層政府的主要任務(wù)是如何完成這一指令，其征求和聽(tīng)取農(nóng)民需求的主動(dòng)性非常有限，這就使農(nóng)民沒(méi)有選擇的余地，有的部門(mén)為了本部門(mén)利益，憑借擁有的權(quán)力，給貧困縣農(nóng)村提供一些不需要的公共服務(wù)項(xiàng)目，造成公共服務(wù)供給的過(guò)剩。

當(dāng)然，為改善和提高公共服務(wù)水平，目前從制度設(shè)計(jì)方面，在決策程序上規(guī)定農(nóng)民可以以個(gè)人參政的方式參與公共服務(wù)決策，換言之，農(nóng)民可以通過(guò)制度化參與方式表達(dá)自己對(duì)公共服務(wù)的需求，從而影響公共服務(wù)的供給決策。但是就甘肅省貧困縣農(nóng)村村民的文化教育現(xiàn)狀而言，還有較多的文盲和半文盲村民，大部分村民具有小學(xué)和初中文化程度，高中及以上文化程度的村民比較少，這種現(xiàn)狀直接影響了他們獲取和分析政府公共服務(wù)信息的能力，缺乏主張自己利益的表達(dá)能力，也無(wú)法真正參與和影響公共服務(wù)項(xiàng)目的決策過(guò)程。此外，從理論角度來(lái)說(shuō)，村民自治制度的設(shè)計(jì)也是要讓村民自治成為保障農(nóng)村自治權(quán)利的根本制度，村民可以通過(guò)村委會(huì)表達(dá)自己對(duì)公共服務(wù)的意愿，但在當(dāng)前村民自治制度的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中存在不利于村農(nóng)民表達(dá)自己對(duì)公共服務(wù)的需求的因素，在這一大環(huán)境影響下，依靠村民自治制度保障甘肅省貧困縣農(nóng)村農(nóng)民表達(dá)公共服務(wù)的需求，其效果也非常有限。

[1]陳宏勝,李志剛,王興平.中央—地方視角下中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的建構(gòu)——“一五計(jì)劃”到“十二五規(guī)劃”中國(guó)城鄉(xiāng)演變分析[J].國(guó)際城市規(guī)劃,2016,(6):62-67.

[2]李琳.現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制存在問(wèn)題及改革新思路[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì),2016,(4):84-85.

[3]黃東陽(yáng).新農(nóng)村公共服務(wù)資金供應(yīng)體系建構(gòu)研究[J].長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào),2011,(10):51-52+62.

[4]唐忠義,顧杰,張英.我國(guó)公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題的調(diào)查與分析[J].中國(guó)行政管理,2013,(1):19-22.

[5]周作瀚,張英洪.中國(guó)農(nóng)民的政治參與和參政權(quán)[J].政治學(xué)研究,2007,(2):42.

（編輯：王駿杰）

陳永勝，1968年生，甘肅臨洮人，教授，主要研究中國(guó)特色社會(huì)主義法制理論；張少冬，1972年生，甘肅會(huì)寧人，副教授，主要研究社會(huì)發(fā)展與政治管理。本文為甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目“甘肅省貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)問(wèn)題研究”（YB168）的階段性成果。）