遼寧省農(nóng)村水利工程運(yùn)行管理模式探析

梁立章，孟偉超，張?jiān)婪?/p>

(1.遼寧省農(nóng)村水利建設(shè)管理局，沈陽 110000；2.水利部國科司，北京 100053；3.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

1 基本情況

長(zhǎng)期以來，我國水利工程的投資、管理和維護(hù)均主要依靠政府[1-5]。同全國情況相似，2011年以前遼寧省農(nóng)村水利工程基本上按照分級(jí)管理、政府包辦、管護(hù)一體的原則進(jìn)行建設(shè)與管理。據(jù)調(diào)查，這種思路有利于政府對(duì)工程的統(tǒng)一管理，一定程度上推動(dòng)了農(nóng)村水利工程建設(shè)的進(jìn)程，但是也帶來了基層水利單位建設(shè)管理任務(wù)繁重、工程產(chǎn)權(quán)模糊、管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏、管護(hù)主體缺位等問題，工程管理體制機(jī)制僵化，不利于工程的運(yùn)行管理[6-8]。

1.1 工程管護(hù)機(jī)構(gòu)

遼寧省農(nóng)村水利工程的運(yùn)行管理主要由各級(jí)水行政主管部門直接或委托其所屬事業(yè)單位負(fù)責(zé)，基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站)負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)農(nóng)村水利工程建設(shè)、運(yùn)行、維修、養(yǎng)護(hù)的技術(shù)指導(dǎo)工作。截至2011年底，全省82個(gè)縣(市、區(qū))均設(shè)立了水行政主管部門，建立了相應(yīng)的各類事業(yè)單位，共有縣級(jí)水利事業(yè)單位685個(gè)；涉水的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、農(nóng)場(chǎng))共1 002個(gè)，其中獨(dú)立設(shè)置水利站的651個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的65%；全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站共核定人員編制3 837人，在職職工5 737人，超編1 900人；90%行政村沒有建立水利服務(wù)組織。

1.2 工程運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)

遼寧省農(nóng)村水利工程建設(shè)管理的資金來源主要有財(cái)政資金補(bǔ)助和受益區(qū)農(nóng)戶投工投勞兩個(gè)方面，以后者為主，保障程度不高。2003年取消“兩工”和“兩稅”后，雖然國家大力扶持農(nóng)村水利工程的建設(shè)與管理，在規(guī)劃布局、項(xiàng)目安排和資金補(bǔ)助上均給予了很大的政策傾斜，但由于各級(jí)地方政府財(cái)力緊缺，難有充足資金用于農(nóng)村水利工程的配套建設(shè)，更加缺乏對(duì)于已建工程設(shè)施管護(hù)的資金投入，農(nóng)村水利工程的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)缺口更加明顯，工程管理不善、老化失修等問題頻出。

2 存在問題及原因分析

(1)管理體制不完善。一是管理主體缺位。農(nóng)村水利工程投資主體一般是政府，但是由于農(nóng)村水利工程具有點(diǎn)多面廣量大的特點(diǎn)，僅僅依靠政府水利部門管理，難度很大。同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散經(jīng)營與農(nóng)村水利工程集體受益之間也存在一定矛盾，難以明確管護(hù)責(zé)任到具體農(nóng)戶，農(nóng)民往往視工程管理為政府職責(zé)，參與意識(shí)淡薄，造成管理主體缺位。此外，農(nóng)村水利工程有多個(gè)項(xiàng)目來源渠道，除了水利部門之外，還有農(nóng)業(yè)、國土、農(nóng)發(fā)等多個(gè)部門，由于部門之間合作機(jī)制不健全，一些農(nóng)村水利工程完工后長(zhǎng)期未明確管理主體，造成管理主體缺失。二是基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)定位不明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村水利工程管護(hù)的骨干力量，然而其管理體制始終未能得到理順，存在定位模糊、職責(zé)不明確、任務(wù)傳達(dá)不順暢等問題。截至2011年底，由縣水利局直接管理的水利站只占全省水利站總數(shù)的9%，90%以上的水利站歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，水利站的日常工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排，水利員更多時(shí)間忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的其他任務(wù)，縣水利局對(duì)水利站只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，很難插手安排水利站的工作，上級(jí)部門下達(dá)的運(yùn)行管理任務(wù)難以落實(shí)。

(2)管理機(jī)制不健全。一是缺少農(nóng)村水利資產(chǎn)統(tǒng)一管理制度。長(zhǎng)期以來，大量農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)不清晰，管理責(zé)任主體不明確，水利部門對(duì)農(nóng)村水利資產(chǎn)的統(tǒng)一管理制度未能有效建立。同時(shí)，由于缺少系統(tǒng)規(guī)范的農(nóng)村水利資產(chǎn)管理檔案，全省各級(jí)水利部門甚至無法清楚掌握已建的各類農(nóng)村水利工程的具體情況，這也增加了用好管好維護(hù)好這些設(shè)施的難度。此外，農(nóng)村水利工程長(zhǎng)期存在多頭管理的現(xiàn)象，涉及水利、發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)發(fā)、國土、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門，缺乏有效的溝通、銜接、移交機(jī)制，進(jìn)一步增加了統(tǒng)一管理的難度。二是工程維修管護(hù)專業(yè)技術(shù)能力不強(qiáng)。許多管護(hù)單位非工程管理崗位過多，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站甚至沒有水利專業(yè)技術(shù)人員，人力資源配置不合理，工作效率不高；農(nóng)村水利工程管護(hù)人員綜合素質(zhì)參差不齊，缺乏必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，部分水管員缺乏必要的電動(dòng)機(jī)、水泵、節(jié)水灌溉設(shè)備等專業(yè)知識(shí)，對(duì)操作規(guī)程不熟悉，工程管護(hù)能力較差。這些管護(hù)機(jī)構(gòu)和管護(hù)人員業(yè)務(wù)上的欠缺直接影響工程的穩(wěn)定運(yùn)行和效益發(fā)揮。三是缺乏有效的績(jī)效考核制度。為了提高市縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護(hù)工作的重視程度，遼寧省將農(nóng)村水利工程管護(hù)作為重要指標(biāo)納入到省農(nóng)建“大禹杯”競(jìng)賽考核當(dāng)中，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式激勵(lì)各地做好工程設(shè)施的管護(hù)工作，取得了一定效果。但是，由于農(nóng)村水利設(shè)施管護(hù)水平僅是“大禹杯”競(jìng)賽的一項(xiàng)考核指標(biāo)，評(píng)比無法全面反映農(nóng)村水利設(shè)施管護(hù)情況，從實(shí)際考評(píng)過程來看，未能形成對(duì)工程管護(hù)水平提升的有效激勵(lì)。除此之外，并沒有其他專門針對(duì)農(nóng)村水利工程管護(hù)水平的績(jī)效考核制度。

(3)維修養(yǎng)護(hù)資金不到位。一是省市級(jí)財(cái)政維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金匱乏。重建輕管是我國水利工程建設(shè)管理中長(zhǎng)期存在的痼疾，遼寧省也是如此，各級(jí)政府在安排資金時(shí)更傾向于項(xiàng)目建設(shè)，而對(duì)建設(shè)完工后的管理維護(hù)重視程度不夠，資金安排比例不合理。特別是市縣兩級(jí)政府，財(cái)政較為困難，又有較為沉重的工程建設(shè)資金配套任務(wù)，按照國家規(guī)定足額落實(shí)維修養(yǎng)護(hù)資金難度很大。二是縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政投入困難。我國縣、鄉(xiāng)兩級(jí)實(shí)行的是財(cái)政預(yù)算包干的管理方式，縣財(cái)政只安排人頭費(fèi)，由于財(cái)政資金緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于水利站的辦公經(jīng)費(fèi)都難以保障，大部分水利站需要自行創(chuàng)收才能維持水利站的正常運(yùn)行，更沒有經(jīng)費(fèi)用于管轄區(qū)域內(nèi)農(nóng)村水利工程的維修養(yǎng)護(hù)工作。三是農(nóng)民出資難度很大。一方面是農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，集體模式逐漸從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中退出，農(nóng)民集體觀念逐漸淡化，不愿為集體受益的農(nóng)村水利工程特別是政府投資建成的工程出資；另一方面是國家大力推動(dòng)農(nóng)民減負(fù)，先后取消“兩工”和“兩稅”，不僅不再向農(nóng)民收稅，而且大幅增加農(nóng)民種糧補(bǔ)貼，農(nóng)民已形成固定思維，難以再要求農(nóng)民“交費(fèi)”。

3 思路及對(duì)策

3.1 總體思路

按照水利部和遼寧省委、省政府關(guān)于農(nóng)村水利發(fā)展的要求，針對(duì)遼寧省的具體特點(diǎn)和突出問題，以基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、農(nóng)村水利資產(chǎn)管理、工程管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新為核心，構(gòu)建“三位一體”的農(nóng)村水利工程運(yùn)行管理創(chuàng)新體系框架，加快推進(jìn)農(nóng)村水利工程管理體制機(jī)制改革，保障農(nóng)村水利工程良性運(yùn)行，全面提升遼寧農(nóng)村水利工程的支撐能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康可持續(xù)發(fā)展。

3.2 基本框架

“三位一體”的農(nóng)村水利工程運(yùn)行管理改革的主要內(nèi)容是指：圍繞增強(qiáng)農(nóng)村水利基層服務(wù)、資產(chǎn)管理、工程管護(hù)3方面的能力，加大改革和建設(shè)力度，形成相互聯(lián)系、互相促進(jìn)、共同發(fā)展的體系框架。

(1)“一位”：基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)?；鶎铀?wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)是國家關(guān)于基層水利服務(wù)體系“三駕馬車”建設(shè)的重要內(nèi)容，是提升農(nóng)村水利工程管理能力的關(guān)鍵所在。作為最基層的水利管理單位，其主要職能包括農(nóng)村水利工程建設(shè)、管理和運(yùn)行維護(hù)的技術(shù)指導(dǎo)等方面，建設(shè)好基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，理順基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)同縣級(jí)水行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，科學(xué)配備技術(shù)人員，落實(shí)設(shè)施物資和經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)于保障點(diǎn)多面廣的農(nóng)村水利工程持續(xù)發(fā)揮效益至關(guān)重要。

(2)“二位”：資產(chǎn)管理。農(nóng)村水利工程直接服務(wù)于農(nóng)民生產(chǎn)生活，是關(guān)乎農(nóng)民切身利益的民生工程、民心工程，但是由于其具有數(shù)量多、規(guī)模小、分布分散等特點(diǎn)，長(zhǎng)期以來一直缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理，也令這類工程缺乏有效管護(hù)，制約了工程的效益發(fā)揮和穩(wěn)定運(yùn)行。構(gòu)建完善的農(nóng)村水利資產(chǎn)管理制度，對(duì)農(nóng)村水利資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)、登記、信息化管理，是保障工程持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的重要基礎(chǔ)工作，必須抓緊開展。

(3)“三位”：工程管護(hù)機(jī)制。工程管護(hù)機(jī)制是連接工程管護(hù)主體和工程本身的鏈條，重點(diǎn)內(nèi)容包括工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)的籌集、使用安排及績(jī)效考核等方面。沒有充足的資金保障和完善的資金使用及考核制度，就不可能管理好、維護(hù)好工程，因此必須建立良好的工程管護(hù)機(jī)制，保障工程穩(wěn)定運(yùn)行。

以上3個(gè)方面既相互獨(dú)立，又是有機(jī)的統(tǒng)一體，其中基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)是關(guān)鍵，只有建立良好的基層服務(wù)機(jī)構(gòu)，才能保障工程有人管、管得好。而資產(chǎn)管理是基礎(chǔ)，如果不對(duì)農(nóng)村水利工程進(jìn)行有效的資產(chǎn)確權(quán)、登記和統(tǒng)一管理，將影響工程管護(hù)主體的確定和工程管護(hù)機(jī)制的運(yùn)行，甚至制約全省農(nóng)村水利工程的規(guī)劃布局和資金安排，不利于農(nóng)村水利事業(yè)的良性發(fā)展。工程管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新是保障，是連接工程管護(hù)主體和工程的關(guān)鍵制度體系，只有建立了良好的工作機(jī)制，才能更好地發(fā)揮管護(hù)主體作用，基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村水利資產(chǎn)之間的管理與被管理關(guān)系才能可靠穩(wěn)定，農(nóng)村水利工程才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期良性運(yùn)行。因此這“三位”共同構(gòu)成了“一體”，也構(gòu)成了農(nóng)村水利工程的“生命線”，必須同步實(shí)施“三位一體”的農(nóng)村水利工程運(yùn)行管理改革，才能全面保障農(nóng)村水利工程的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行，才能可靠保障全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

3.3 主要任務(wù)和內(nèi)容

遼寧農(nóng)村水利工程管理體制機(jī)制“三位一體”改革框架的主要任務(wù)和內(nèi)容具體包括下幾個(gè)方面：一是布樁織網(wǎng)，夯實(shí)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)。從整合資源、打牢鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站“樁基”、織就村級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等方面強(qiáng)化基層服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)；從規(guī)范硬件配置、穩(wěn)定財(cái)政辦公經(jīng)費(fèi)等方面完善運(yùn)行能力；從完善制度體系、組織專業(yè)培訓(xùn)等方面優(yōu)化服務(wù)能力。二是確權(quán)建檔，完善資產(chǎn)管理體系。以“村有登記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有臺(tái)賬、縣區(qū)有檔案、市有備案、省有信息庫”的標(biāo)準(zhǔn)建立基礎(chǔ)檔案，同時(shí)明晰工程的管理權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上開發(fā)信息系統(tǒng)，為農(nóng)村水利工程資產(chǎn)管理提供技術(shù)支撐和信息系統(tǒng)保障。三是籌資問效，創(chuàng)新農(nóng)村水利工程管護(hù)機(jī)制。在明確管理主 體、落實(shí)管護(hù)責(zé)任基礎(chǔ)上，圍繞管護(hù)經(jīng)費(fèi)籌集、安排使用及績(jī)效考核等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，出臺(tái)有針對(duì)性的改革舉措和制度措施，建立科學(xué)的農(nóng)村水利工程管護(hù)機(jī)制，保障農(nóng)村水利工程良性運(yùn)行。四是嚴(yán)格考核，實(shí)行農(nóng)村水利運(yùn)行管理獎(jiǎng)懲機(jī)制。將農(nóng)村水利工程運(yùn)行管護(hù)工作納入到省政府對(duì)各市政府的績(jī)效考核及“大禹杯”考核指標(biāo)當(dāng)中，印發(fā)《農(nóng)村水利管理績(jī)效考核實(shí)施細(xì)則》，按照農(nóng)村水利管理績(jī)效考核結(jié)果實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，作為下年度全省各地農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護(hù)資金分配的重要依據(jù)。

4 結(jié) 語

農(nóng)村水利工程是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著不可替代的基礎(chǔ)支撐作用。遼寧省通過大量調(diào)查研究和分析論證，不斷摸索，梳理總結(jié)出切合實(shí)際的農(nóng)村水利工程運(yùn)行管理思路和模式，并通過實(shí)踐和探索取得了一些成果。但農(nóng)村水利工程管理工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，且各地情況千差萬別，希望遼寧省農(nóng)村水利工程運(yùn)行管理模式能夠起到拋磚引玉的作用，為各地農(nóng)村水利工程的有效運(yùn)行和管理提供借鑒和參考。

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