1949年以來中國鄉(xiāng)村社會的水利管理模式變遷
----以江西省永豐縣為例

胡 亮，凌 潔

(河海大學公共管理學院，南京 211100)

對中國這個農業(yè)大國來說，水的權利、分配與管理極端重要。1949年以來集體化時代的大興水利，已經形成了覆蓋整個農村地區(qū)、較為完善的農田水利體系，而且在水的權利與管理方面也有了較為完善的規(guī)定?？梢哉f，正是這三十年的農田水利建設確立了水的分配、利用與管理的基本原則，中國農業(yè)發(fā)展的基礎才得以奠定，這對于防范旱澇等自然災害起到了非常重要的作用。

改革開放以來分田到戶，政府缺乏組織動員能力，農田水利建設出現(xiàn)新的困難。農民水利建設方面的意愿難以協(xié)調，組織與制度約束缺乏，直接后果是水的分配利用與管理出現(xiàn)問題。因此，隨著時間的推移，這一農水體系如何適應時代變遷成為日益關注的問題。近年來，中國發(fā)生了數(shù)次旱災，如2002年華北大旱、2006年川渝大旱、2008年春到2009年冬華北大旱、2010年春西南大旱、2010年冬到2011年春的華北和黃淮大旱。更為嚴重的是，一些鄉(xiāng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)稍有旱情則大旱，稍有雨情則大澇的極端現(xiàn)象，這些都迫使大家將目光集中在農田水利建設上。一些地區(qū)僅僅依靠集體化時期修建的水利設施勉強應付氣候變化，但有相當一部分20世紀50-70年代修建的水利設施由于年代久遠、管理不善、老化失修等原因，幾乎喪失了原有的防澇、抗旱、灌溉功能。農田水利建設滯后會加劇旱情，這已經成為整個社會的共識，也是政府極為關注的社會問題之一，2011年《中共中央一號文件》要求用5年到10年時間扭轉水利滯后局面即體現(xiàn)了其中的嚴重性。本文以江西省某縣為例，討論中國改革開放前后，農村水利建設組織與動員的基本情況。

1 改革開放之前

江西省永豐縣屬于吉泰盤地的延伸區(qū)，地形以丘陵與山地為主，地層深厚，土壤肥沃。亞熱帶季風氣候下，氣候溫和，雨量、光照充足，結冰期較短，無霜期長，四季分明，所以春種秋播都較適宜。境內全年降雨量1 627.3 mm，但季節(jié)分配很不均勻，每年10月至下年2月降水少，只占全年降水量的20%。雨水節(jié)后降水大增，3月至6月總降水量平均938.7 mm，占全年58%。7月至9月，年平均降水量為322.2 mm，占年總量的20%。由于年降水量不均勻，歷史上自然形成的小型灌溉難以排澇，到缺水季節(jié)，由于缺乏大型水庫蓄水，往往造成大面積糧食減產，水利灌溉長期困擾當?shù)卮迕瘛?/p>

1978年之前，農村集體所有制是用水管理的基礎?！掇r村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有。”“上面所說的土地、牲畜、農具、山林、水面、草原的所有權和經營權，經過社員大會或社員代表大會討論同意，定下來以后，長期不變?！痹谶@一產權制度下，“集體”就成為土地、水面的所有者。在這種產權制度下形成了獨特的用水利管理方式，對水的權益從農田水利設施管理上表現(xiàn)出來。在管理體制上，水利設施實行縣、社、大隊分級管理。以永豐縣為例，從20世紀50-80年代中期，該縣建立了以農民管理為基礎，專管與農民管理相結合的管理制度。在這種管理制度之下，凡受益一個自然村的工程由自然村管理；受益一個大隊的工程由大隊管理；跨2個大隊以上受益的工程由鄉(xiāng)政府設專人管理；跨人民公社受益的工程由縣管理。以此為標準，全縣有22座跨大隊水庫由人民公社管理，100座小型水庫及水陂均由所在大隊管理。在灌溉管理上，農業(yè)合作化時期，以基層生產組織為單位，實行“固定專人管水，一把鋤頭放水”的規(guī)定。國營水利工程設立了專管機構，大壩和干渠由管理單位管理，支渠以下由受益社隊劃段管理。經過30多年的水利設施建設，永豐縣已經建成比較完善的農田水利系統(tǒng)，并極大地避免了洪澇等自然災害的破壞。

這種集體產權方式具有以下好處。首先，民眾容易形成統(tǒng)一意見，便于進行社會動員。對于以村為單位的水利工程而言，集體勞力的動員就足夠了。比如，1971年永豐縣有3個鄉(xiāng)進行了“田園化”建設，平整土地，深挖排水溝，淺開灌水圳，實現(xiàn)了田、灌分家，改變了水土流失的局面。其次，集體產權下形成的水管理方式，容易獲得農戶支持。最后，可以避免沖突，由于本地是宗族社會，1949年之前水權基本被宗族把持，個別宗族甚至強行把持、攔放，糾紛時有發(fā)生，并演變成大規(guī)模械斗。但集體產權則可以避免此類沖突。當然，這種產權方式也會帶來不利的影響：偷懶、怠工，效率低下，“搭便車”現(xiàn)象，而且由于自然村內小型水利工程的修建缺乏技術支持，水利設施常常不達標(永豐縣志，1993：175)。

這種體制下水利建設的最大特點是國家極易動員農民參與。20世紀60-70年代，農閑時的大部分農村勞力都被動員起來修建溝塘渠堰，這些水利設施為改革開放后的農業(yè)生產做出了巨大貢獻。以永豐縣為例，這期間，政府動員農戶在不同的地區(qū)采取不同的措施。對山區(qū)是“山上種樹，山下開渠，攔河做坡，飲水灌填”；對平原要求“建大庫，蓄滿水，裝好機，穩(wěn)發(fā)電，筑好堤，開好渠，低流灌，高提灌”。1950-1985年間，全縣共建成中型水庫3座、小型水庫122座、塘壩工程878座、引水工程1 609座，各類水利工程蓄水量達2.62 億m3，有效灌溉面積2.471 萬hm2，占總耕地面積的45.97%。此外，興修和維修圩堤31條，長93.5 km，保護自然村126個、人口39 669人、耕地0.411萬hm2，還新開人畜飲水井409口，治理水土流失面積94.7 萬m3。(永豐縣志，1993：180)如果沒有強大的組織動員力，這個僅33萬人口的縣在當時資金技術條件貧乏下是難以實現(xiàn)這些業(yè)績的。這一組織動員的基本邏輯是：采取“國家命令，公社動員，集體實施，個人服從”這樣一種“強國家，弱社會”的管理方式，這樣國家就有能力充分動員基層民眾。

與基層產權制度及社會組織方式相適應的是上層決策者對水利的重視。中華人民共和國成立初的三十年，為了解決千百年來長期存在的糧食生產能力不足的問題，國家提出了“全黨全民大辦農業(yè)”、“各行各業(yè)支持農田水利基本建設”的號召，決策者們也提出了“水利是農業(yè)的命脈”的戰(zhàn)略導向。毛澤東制定的“農業(yè)八字法”----水、土、肥、種、密、保、工、管，更是以“水”為首要，大興水利，治黃治淮，大修水庫、水渠、排洪溝，使農業(yè)旱澇保收。這一以“水”為核心的農業(yè)發(fā)展政策，對鄉(xiāng)村社會組織的形成也有關鍵影響。在1957年冬和1958年春的農田水利建設高潮期間，毛澤東考慮到大興水利的農業(yè)生產建設需要辦大社，就促使了人民公社制度的形成。在此期間，國家總投資達763億元，而社隊自籌及勞動積累的資金估計達580億元(鄭風田、崔海興、郎曉娟，2011) 。這使得水利基本建設投資在全國基本建投資中的比重在7%左右，而灌溉與除澇基建投資占水利基建投資的比重在20世紀50-70 年代為30%～40%(馮廣志，2009)。通過這些努力及各種大江大河的治理，農田水利設施基本完善，農田水利建設、組織、管理、分配上也形成了一套行之有效的辦法。

根植于人民公社制度與集體所有制的產權結構，使改革開放前農村勞動力就業(yè)選擇空間狹小，即使到改革開放初期，直接從事農業(yè)生產的農村勞動力仍占90%以上，這使得大量的勞動力可以利用，也因此創(chuàng)造了中國農田水利快速發(fā)展的黃金時代。

2 改革開放以來

20世紀80年代以來，國家經濟建設重心轉移，隨著農產品供需矛盾的緩解和市場經濟的發(fā)展，一些部門、單位、個人對農田水利的重視程度下降，致使農田水利發(fā)展速度減慢，出現(xiàn)了“徘徊的十年”。新世紀以來，中央政府不斷加大對農田水利的投入，但因取消“兩工”，農田水利總投入出現(xiàn)滑坡，這一形式直到2004年才得到緩解(王冠軍、陳獻，2010)。

2.1 20世紀80年代

1978年12月中共中央十一屆三中全會后，國家開始推行包產到戶的政策，生產的所有方面都承包給了戶。農田到戶耕作，生產工具作價歸戶，保本保值，建立了以家庭聯(lián)產承包為基礎的統(tǒng)分結合、雙層經營的新型經濟體制(《永豐縣志》1993：124)。在保留土地集體所有的前提下，農田的經營權、收益權重新歸于農戶，農民農業(yè)生產的積極性大大提高，對農業(yè)的勞力、資金投入大大增加，加上新技術、新品種的推廣，糧食產量逐年增加，農產品供需矛盾大大緩解，無論農民還是政府，都逐漸忽視了對農田水利的重視。此時，政府將主要目光放在能帶來效益的大江大河上，對農田水利重視不夠，農田水利發(fā)展減慢。另外，國家投資也嚴重不足，20世紀80年代水利基本建設投資在全國基建投資中的比重僅為3%～4%，低于之前的7%；灌溉與除澇基建投資占水利基建投資的比重僅為10%～25%，低于20世紀50-70年代的30%～40%(馮廣志，2009)。

農地產權調整使農戶與農田水利發(fā)展責任脫離。從1978年到1990年，農戶對水的利用與管理基本上維持集體化時期的方式，行政村與村小組承擔著主要的農田水利設施維護工作。包產到戶使得農戶經營的土地規(guī)模變小，地塊分散細碎，農戶只能對水利設施進行初級維護，難以進行系統(tǒng)維護。因為農田水利自身的系統(tǒng)性與整體性，政府也很難將責任細分給農戶，對農戶是否有責任承擔水利設施的維護也沒有清晰的說明。加上農田水利設施建設對農戶而言是一種成本高、規(guī)模效益低的活動，水利設施很少有人維護。而且由于農田水利建設見效慢、回報低、周期長，因此農民缺乏投資興趣。村集體不能干涉農戶的經營權，也無權強行征取勞役，因此集體難以動員力量支撐水利設施建設與維護。對民間資本來說，因農村融資渠道狹窄，相應社會服務落后，在農村進行基礎設施建設的投入成本高、效益低，所以其市場環(huán)境遠不如城市。對于逐利的企業(yè)來說，放棄農村市場，把資金投在城市是一種理性的行為。這些都反應出動員私人業(yè)主或民間資本投資農村基礎設施建設的困難(鄭風田、崔海興、郎曉娟，2011)。

與包產到戶的土地所有權改革相適應的是農村的社會組織與行政系統(tǒng)改革。原來集生產、生活為一體的社隊組織，變成鄉(xiāng)-村-小組的基層政權組織方式。在決策方式上，村民大會及選舉產生的委員會成為名義上的議事機構。但是，國家仍通過對農業(yè)稅費的征收，維持了對農村的滲透，保持了動員勞力的潛力。村民委員會并未改變“強國家、弱社會”的鄉(xiāng)村權力格局。雖然國家動員能力弱化，但是國家仍然扮演著強大的角色，一旦政府忽視對水利建設的重視，地方社會便難以聚集力量來代替政府的作用。除去親屬組織外，農村的其他社會組織都沒有得到充分的發(fā)育，農戶之間難以形成統(tǒng)一意見，農田水利等公共事務也缺乏管理。以永豐縣為例，1949年以前，所有水利工程由受益村、戶自建、自管、自用，較大一點的工程一般設有陂會，由陂會管理。此外，北方一些地區(qū)的青苗會、水會也是類似的組織(杜贊奇，1996:119)。但新中國成立后，所有水利設施轉為集體所有，類似陂會的組織便難以出現(xiàn)(永豐縣志，1993:190)。即使在國家控制較松的80年代，這些組織也難以恢復。

2.2 20世紀90年代

20世紀80年代，隨著農村產權改革的穩(wěn)定與深入，農村私有化的傾向日益嚴重。農戶不關心水資源的管理及水利設施的興修，對水資源及其附屬設施的利用與管理出現(xiàn)了類似于“公地悲劇”的狀況。為了改變水利建設不足，水資源管理無序的局面，1990年后，國家決定以農民出“兩工”(農村義務工和勞動積累工)為主要方式進行農田水利基本建設，為農村水利發(fā)展做出了突出的貢獻?！皟晒ぁ睂嵸|是以勞役替代部分農戶經營所需上繳的稅費，其仍舊是“強國家，弱社會”動員體制的余緒，通過“大兵團作戰(zhàn)，人海戰(zhàn)術”來進行大規(guī)模的農田水利建設，基本上還是政府主導。

根據(jù)鄭風田的估計，1989年至2000年間，全國平均每年投入勞動積累工72. 2 億個工日，如果以目前的每個工日30元計，則農民每年對水利的投入累計達2166億元，如此推算，從1989年至2000年農民對水利投入累計達25992億元(鄭風田、崔海興、郎曉娟，2011)。以永豐縣為例，1991年冬，縣政府調集15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)7.03萬人參加恩江灌渠的加固工程，實行軍事化管理的大兵團作戰(zhàn)方式，統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動、統(tǒng)一驗收，進行了為期40天的勞動(永豐縣志，2008:802)。1995年9月，全縣開展水庫水壩達標的“百庫”大會戰(zhàn)，對88座中小型水庫進行加固維修。會戰(zhàn)期間，以行政村為單位，采用“五統(tǒng)一”(統(tǒng)一領導，統(tǒng)一上工時間，統(tǒng)一調配勞動力，統(tǒng)一質量要求，統(tǒng)一驗收標準)方式施工(永豐縣志，2008:799)。當然，這種制度雖然能夠集中勞動力進行工程突擊，但是也帶來了諸如急于求成、行政命令、前期工作薄弱、資金不足、爛尾工程等農田水利發(fā)展的老問題。比如，在上述永豐縣1995年的“大會戰(zhàn)”中，最后發(fā)現(xiàn)仍有41座水庫未達標。盡管如此，在有限的資金和技術條件下，“兩工”制度仍舊為農田水利建設發(fā)展做出了貢獻。

2.3 21世紀

“兩工”制度在2004年農村稅費改革后取消，不允許再任意征派農民義務工，致使農村基礎設施建設籌資籌勞失去了制度基礎。在取消“兩工”之后的2004-2005年度，全國農田水利基本建設農民投工比1998-1999年度下降近70% ，完成的土方量下降59% ，改造中低產田面積下降38% ，新增恢復改善灌溉面積減少35%(鄭風田、崔海興、郎曉娟，2011)。取消農業(yè)稅后，政府無權組織農民出工，表面上是“強國家，弱社會”中農民社會地位的提高，實際上是產權私有化傾向導致農民對集體的人身依附減弱，政府難以通過控制土地稅費來迫使農民義務工作。導致在水利勞務中引入市場機制，農村公共事務的建設因此也主要通過市場機制來實現(xiàn)，其有利方面是農民獲得了真正的自由，其不利方面是村集體無力提供公共服務，導致農村道路損毀無人維修，渠道、堰塘等農田水利設施不能有效維護。

2004年以后，農村事務的實現(xiàn)方式與決策程序發(fā)生新的變化，“一事一議”制度開始實行。這種制度為水利設施的修建提供了一個契機，村民可以經由協(xié)商對水利的興修與維護進行決策與組織。但是這一制度也帶來高額交易成本。同時，大量農村勞動力外出打工，要求的議事人數(shù)很難達到。此外，由于農民對公共品的需求不同，造成達成協(xié)議難、籌款難。因此，這一制度并沒有從根本上改變農村水利建設的窘境。導致這種局面的主要原因在于舊有的集體化組織形式難以找到新的替代形式，包產到戶的產權結構下，農戶只關心自身利益，難以形成統(tǒng)一意見。

從各行為主體來看，首先，隨著市場化與私有化程度的深入，政府只關注那些能帶來較高經濟回報的水利工程，對市場回報率低、周期長、財政扶持大的農田水利設施，則以“財政緊張”為由，只給予極少量的投入，把希望寄托于國家撥款。在長期缺乏資金、無力管理和維護的情況下，建設于20世紀六七十年代的農田水利系統(tǒng)逐漸崩壞，致使在特大旱災到來時難以發(fā)揮作用。其次，現(xiàn)有政策沒有充分利用地方社會資源，缺乏建立“自下而上”的動員機制。再次，村集體缺乏組織力，動輒以市場機制衡量一切，對本應由農戶承擔的事務，也通過金錢進行購買。這種市場化形成的另一個趨勢是很多水利設施被承包給私人，導致周圍的農戶用水成了問題，甚至有些水利設施被變?yōu)樗?，成了旅游開發(fā)資源。

以永豐縣為例，2004年，該縣出臺優(yōu)惠政策，對現(xiàn)有小水利工程實行宜包則包、宜租則租、宜賣則賣、宜股則股的政策，將集體管不好、個人管不了的鄉(xiāng)村水利工程承包出去。至2004年底，全縣共有96 座小水利工程被拍賣經營管理權。由于縣里對非國有資金興建的水利工程推行民建、民有、民營、民管政策，致使小山塘、小水庫開發(fā)如火如荼，開發(fā)者紛紛推廣庫岸開荒種果、庫腳建舍飼養(yǎng)禽畜、水面放養(yǎng)鴨鵝、水中養(yǎng)魚、蓄水灌田的旅游農莊發(fā)展模式，全縣有近千水面立體開發(fā)被大戶承包，3 年來創(chuàng)總收入1 500 余萬元。這種開發(fā)，固然增加了產值，但是農田水利設施的基本價值卻沒有得到實現(xiàn)，喪失了原有的防洪、防旱、灌溉的功能。

市場化與私有化的傾向，迫使中央財政增加對小農水利的投資，并于2005 年設立了小農水專項補助資金，且補助規(guī)模達3 億元，隨后資金規(guī)模逐年增長，2009年達到45 億元。但2005年安排的這3 億元補助資金，不足當年財政支出的萬分之一，2009年安排的45 億元也僅占當年財政支出預算的0.059%，而中央財政、省級財政和其他渠道每年投入到小農水的資金總量不足100 億元，投入到農田水利基本建設的資金總量不足900億元，致使財政缺口巨大，小農水工程整體退化、報廢加快(王冠軍、陳獻等,2010)。到最近幾年，由于農田水利在極端氣候下基本喪失應有的作用，國家力圖通過增加投資與重視來轉變局面。2011年，《中共中央一號文件》將農田水利建設作為非常重要的舉措來加以強調，即體現(xiàn)了領導層的關注。

3 結論及建議

綜上所述,目前中國鄉(xiāng)村社會水利管理中存在政府及集體組織動員能力較弱、水利資金投入不足，水利設施建設與管理缺乏組織與制度約束，農民水利建設意愿難以協(xié)調等問題，針對目前農村水利管理中的問題,當前完善我國農田水利管理，需要做到以下幾點。

3.1發(fā)揮政府主導作用并引導農民及社會的多元參與

農田水利的發(fā)展是事關全局的戰(zhàn)略任務，是國家糧食安全及農民生產生活的基礎性保障，農田水利設施的公益性及基礎性特點,決定了政府在農田水利建設及管理中的主導地位及主要責任。因此，要明確政府這個農田水利建設中的投資主體，充分發(fā)揮政府的財政主渠道作用。此外，還要鼓勵農民投工投勞、市場主體以投資的形式參與農田水利建設，通過以獎代補、先干后補、多干多補等方式調動農民的積極性，利用稅收優(yōu)惠、信貸扶持等方式吸引市場投入農田水利建設，逐步建立以政府投入為主、農民自愿參與、市場積極介入的多主體、多渠道、多元化的農田水利建設資金及勞力投入體制。

3.2 完善農田水利管理的規(guī)章制度

在農地產權調整使農戶與農田水利發(fā)展責任脫離的情況下，農民不愿也無力獨立承擔農田水利的建設及維護工作，針對農田水利“國家管不到、集體管不好、農民管不了”的狀況，應堅持“誰投資、誰所有、誰受益、誰管理”的原則，合理規(guī)劃中央政府、地方政府和農民主體的責任，分工明確，有效配合。在強調工程建設的同時，確保管護責任到位、人員到位，使農田水利基礎設施建設、管理和利用規(guī)范化。

3.3 鼓勵成立農民用水者協(xié)會組織

成立由用水戶組建的自主經營、獨立核算、平等協(xié)商、利益共享、民主議事的非營利性農田水利管理組織，協(xié)會成員平等地享有用水權力，共同承擔水利建設與管理的責任，在“村民自愿、直接受益、民主決策”的原則下，鼓勵農民積極參與農田水利建設及管理的決策議程，充分尊重農民的意愿，協(xié)調不同態(tài)度，讓農民在農田水利建設和管理方面享有真正的發(fā)言權。在政府財政支持下，引導農民投工投勞，從前期決議到工程建設，及后期的管理維護都積極參與，從而解決公眾意愿難以協(xié)調的問題。

□

[1] 鄭風田，崔海興，郎曉娟.我國農田水利建設的反思[EB/OL].http:∥blog.gmw.cn/home-space-uid-41364-do-blog-id-303953.html.

[2] 馮廣志.應當充分應用具有創(chuàng)新性和實用價值的測算分析成果[J].中國水利，2009，(11).

[3] 永豐縣志辦.永豐縣志[M].北京：新華出版社，1993.

[4] 杜贊奇(Prasenjit Duara). 文化權力與國家：1990-1942年的華北農村[M]. 王福明 譯.南京：江蘇人民出版社，2003.

[5] 王冠軍，陳 獻，柳長順，等. 新時期我國農田水利存在問題及發(fā)展對策[J].中國水利，2010,(5).