海洋漁業(yè)管理制度分析及對我國海洋漁業(yè)的啟示

文/王素花 徐海龍 王婷 尤宏爭 劉國山 谷德賢

海洋漁業(yè)管理制度分析及對我國海洋漁業(yè)的啟示

文/王素花1徐海龍2王婷3尤宏爭1劉國山1谷德賢1

我國做為海洋大國，當前大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，海洋漁業(yè)是其重要的組成部分，對海洋漁業(yè)有效的管理則成為發(fā)展海洋漁業(yè)的首要問題。我國漁業(yè)資源豐富，隨著不斷的開發(fā)，經(jīng)濟型漁業(yè)資源出現(xiàn)了較為明顯的衰退，對我國的漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、漁民利益以及自然環(huán)境造成了重大的影響。造成漁業(yè)資源衰退的原因主要來源于無節(jié)制的捕撈、資源的管理方式不合理等。當前，我國的漁業(yè)行政管理制度主要有伏季休漁制度和捕撈許可制度，這兩種方式對我國的漁業(yè)資源保護起到了肯定的作用，但這兩種管理制度已然跟不上我國海洋漁業(yè)成長的腳步，本文從總可捕量控制、限額捕撈制度、配額捕撈制度三種漁業(yè)行政管理制度的基礎理論著手，剖析它們之間的關系、各自的利弊，實施的關鍵，聯(lián)系我國海洋漁業(yè)的現(xiàn)狀，給出實施這三種制度的適用性以及必要性，總結我國實行這三種制度所要面對的困難，為我國海洋漁業(yè)資源的保護以及發(fā)展、管理等工作提供一定的思路和啟示。

一、總可捕撈量制度

（一）總可捕撈量制度的基礎理論

20世紀初，在全球漁業(yè)資源衰退的背景下，總可捕撈量制度逐步形成?？偪刹读恐贫?，簡稱TAC(Total Allowable Catch)，從根本上講，TAC制度是一種從行政上決定漁獲量上限的一種方法，是按照漁業(yè)資源的再生能力特別是當前資源量水平所能承受的捕撈強度并考慮社會、經(jīng)濟因素，在一定時期內(nèi)（通常為一年），在特定區(qū)域內(nèi)對某一具體魚類品種或漁業(yè)設定其能達到的最大漁獲量，最大漁獲量一般根據(jù)最大可持續(xù)產(chǎn)量（MSY）確定。實踐中，這種管理措施是對捕魚船或船隊的漁獲量直接進行控制，對其漁獲量或上岸量進行監(jiān)督，一旦所有捕撈單元的實際總漁獲量達到了所設定的總可捕量，就關閉該漁業(yè)?？偪刹稉屏恐贫瓤梢灾苯涌刂颇繕唆~種的捕撈死亡，因而保證資源得到較好的庇護，主要以產(chǎn)出控制為指向，目的性和管理原則強。

（二）總可捕撈量制度的特點以及優(yōu)劣性

總可捕撈制度的特點是管理方法簡單,成果顯著,維護漁業(yè)資源不受過度捕撈的損害?？偪刹稉屏靠刂浦贫鹊膬?yōu)點是能夠以產(chǎn)出控制為目標把漁獲量控制在與資源量相適應的水平上，以捕撈量低于資源增長量為原則，保護資源不受損害，其決策依據(jù)較為科學，由眾多學科交叉研究為成果支撐，管理理念具有民主性?？偪刹稉屏恐贫扔捎谙拗屏瞬稉屏浚?jié)O民之間的捕撈競爭會較大，淘汰一些競爭力較差的漁業(yè)單元，但一些繼續(xù)從事漁業(yè)生產(chǎn)的漁民會因此增加投資，改進或引入捕撈技術來增加生產(chǎn)競爭力，導致惡性競爭的出現(xiàn)，這種惡性競爭會使短期內(nèi)的市場供大于求。除此之外，實施總可捕撈制度需要依賴精準且系統(tǒng)的生物資源調(diào)查以及嚴格的執(zhí)法監(jiān)督，此過程相對而言較為耗財、耗力。理論上TAC方法的實施可以起到保護漁業(yè)資源的作用且成效相對顯著，但若是處置不妥，這種方法并不能從根本上減少捕撈努力量。

（三）總可捕撈量的確定方法

有效實施總可捕撈量制度過程中的關鍵是總可捕撈量的確定。20世紀50年代以來，漁業(yè)研究人員確立了許多漁業(yè)生物剩余產(chǎn)量模型，如Graham模型、Schaefer模型、Fox模型等，這些模型是當代漁業(yè)資源評估和管理的首要組成部分，在確定漁業(yè)資源總可捕撈量上被普遍利用。當前實施配額捕撈制度、限額捕撈制度時，大部分均基于剩余產(chǎn)量模型計算最大可持續(xù)產(chǎn)量（MSY）來確定該漁業(yè)魚類種群的總可捕撈量。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和研究的深入，很多學者提出利用最大經(jīng)濟產(chǎn)量（MEY）作為確定總可捕撈量的標準進行漁業(yè)管理。無論是以MSY或MEY作為確定總可捕撈量的標準，我們都必須要做到的是掌握該漁業(yè)魚類的生物學特征、空間散布狀況等，并經(jīng)由系統(tǒng)的資源調(diào)查對資源狀況做出判定，得出肯定的總可捕撈量。

二、限額捕撈管理制度

（一）限額捕撈制度的基礎理論

限額捕撈制度是發(fā)達國家在捕撈業(yè)通用的一種制度，是在總可捕撈制度（TAC）的基礎上所形成的，是根據(jù)最大持續(xù)漁獲量的概念提出來的，是一種以資源監(jiān)測和科學評估為依據(jù)的產(chǎn)出控制制度，確保資源再生量與資源利用量保持相互平衡。它是在特定時間、特定的水域、對特定的漁業(yè)生物品種設定允許的捕撈量最大值，從行政上決議漁獲量上限，在判定漁獲量的上限后，開展分配，實行配額管理的一種方法制度，、它對捕撈船隊的總漁獲量實施監(jiān)測，當核實漁獲量達到了該年度所設定的上限就當即遏止捕撈活動，并在該年度停止捕撈該魚種。限額捕撈制度在某種意義上說是漁業(yè)生物學、經(jīng)濟學、法學理論的交叉和融合的產(chǎn)物。我國最先2000年12月1日施行《漁業(yè)法》對限額捕撈做了清晰說明：“國家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實行限額捕撈制度?！?/p>

（二）限額捕撈制度的特點以及優(yōu)劣性

限額捕撈制度是基于總可捕撈量制度（TAC）的一種管理制度，在判定特定區(qū)域內(nèi)，特定魚種的捕撈上限后，對總可捕撈量實施再分配。目前很多發(fā)達國家均采用限額捕撈制度控制或管理海洋漁業(yè)資源開發(fā)，在保證滿足人類需求、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的前提下使?jié)O業(yè)資源得到較為有效的恢復。從總體上講，限額捕撈制度具備以下優(yōu)點：一是設置與資源量相適應的總可捕量，保護資源不受過度捕撈的威脅；二是一旦漁獲量達到規(guī)定的數(shù)量就停止?jié)O船作業(yè)，這會加大漁民之間競爭，迫使部分漁業(yè)單元退出漁業(yè)，一定程度上有利于消減捕撈強度。限額捕撈制度同時還具有以下缺點：一是由于總可捕量的限定，導致漁民之間的惡性競爭；二是在有總量限定的捕撈作業(yè)中，高效捕撈的漁船會越來越多，每一個漁業(yè)生產(chǎn)者均想以最快的速度，最大的產(chǎn)量捕獲目標魚類，這樣就會導致捕撈期的縮短，造成大量漁獲物集中上岸，使市場出現(xiàn)短期供大于求，漁業(yè)經(jīng)濟利潤下滑等問題。

（三）實施限額捕撈制度的關鍵

實行限額捕撈制度的一個重要前提和關鍵是對漁業(yè)總可捕量的確定。世界上的一些發(fā)達國家在判定總可捕量時需要經(jīng)過以下過程：建立漁業(yè)資源評估小組，公布關于資源狀況的評估，向政府提出總可捕量的建議后由水產(chǎn)委員會討論通過。除了需要連續(xù)性的資源調(diào)查數(shù)據(jù)對資源狀況做出評估，還需要可靠的漁業(yè)統(tǒng)計制度和強有力的漁業(yè)監(jiān)測體制。故可捕總量的確定是一項較為復雜和具有一定難度的工作，但這是合理和有效的實行限額捕撈制度的關鍵基礎。除確定總可捕量之外，如何較好的對總可捕撈量進行分配也是一項艱巨的任務，這個過程中我們還要充分考慮漁民的利益，市場的需求等。

除了將實施制度的關鍵基礎夯實外，實行限額捕撈制度還要進行捕撈生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。當漁獲量迫近或到達總可捕量時，就要全面遏制該魚種的捕撈以達到庇護該魚種目的，因此必須要有一個強而有力的漁業(yè)信息監(jiān)管體系對漁獲量進行監(jiān)測，保障信息的及時和準確。

三、配額捕撈制度

（一）配額捕撈制度的基礎理論

配額捕撈制度是在限額捕撈制度上發(fā)展而來的，是為了更好的實行限額捕撈制度，讓其管理效果更為明顯，能更好的對漁業(yè)資源進行維護。配額捕撈的核心是總可捕量的分配，根據(jù)漁業(yè)資源的最大可捕量，合理分配漁業(yè)捕撈量的一種管理形式，根據(jù)總可捕量的確定，配額分配主體和形式的不同，可分為社區(qū)配額制度和個別配額制度。它轉變了以前漁業(yè)資源管理使用的控制漁船數(shù)目、設置禁漁期等被動的投入式管理模式，采用主動辦法分配捕撈任務，管理漁業(yè)資源。漁業(yè)的配額制度是在限額制度上發(fā)展而來的，配額制度和限額制度的有效結合才能更好維護漁業(yè)資源、漁民利益和經(jīng)濟發(fā)展。配額捕撈制度的管理目標要求漁業(yè)政策制定者和漁業(yè)管理者在進項決策時必須要把人類需要、價值和社會公平等問題納入到考慮范圍內(nèi)，配額捕撈制度不僅是一種漁業(yè)捕撈的管理的方法，也是漁業(yè)權的一種表現(xiàn)。根本上講，配額捕撈制度是在限額捕撈的基礎上對漁業(yè)資源開展的進一步管理。

（二）配額管理制度的幾種制度形式

根據(jù)捕撈配額、分配主體以及配額，可將捕撈配額制度分成奧林匹克自由式捕撈、社區(qū)發(fā)展配額制度、個別配額制度以及個別可轉讓制度4種。

奧林匹克自由式捕撈是指在限定總可捕量下，不分配具體捕撈主體，進行自由式捕撈，當上岸漁獲量達到總可捕量時關閉該漁業(yè)。這種方式在某種程度上沒有真正改變漁民競爭性捕撈心理，從而出現(xiàn)漁業(yè)資源利用不合理，作業(yè)環(huán)境不安全等一系列問題，也未能從根本上削減捕撈量來避免過度捕撈，故奧林匹克自由式捕撈存在著許多難以避免的問題。

社區(qū)發(fā)展配額制度分為以漁業(yè)水域使用權為基礎的社區(qū)管理、以投入控制為基礎的社區(qū)管理和以產(chǎn)出控制或配額為基礎的社區(qū)管理。社區(qū)配額管理制度可以讓政府部門實施分權管理，降低漁業(yè)管理成本，同時降低監(jiān)督成本和管理費用，但社區(qū)配額管理是將配額分配到社區(qū)而不是個人，故會造成不公平競爭現(xiàn)象，這一點是在進行配額管理時需要注意的問題。

個別配額制度是指在確定的時期和指定的區(qū)域內(nèi)，賦予特定的捕撈主體，如漁民、漁船或漁業(yè)企業(yè)捕撈一定數(shù)量的魚類品種的權利。個別配額制度的最大的特點是解除了對漁獲量的無序競爭狀況，漁民可以從成本費用角度出發(fā)，選擇最低成本生產(chǎn)方式，并且在捕撈過程中會有意識捕撈個體較大、經(jīng)濟價值較高的魚類，有利于保護幼魚資源。但在實行個別配額制度時，會出現(xiàn)獲得配額者不滿、兼捕魚獲物遭到大量拋棄等不良情況，與此同時該制度的實行還需要對漁獲物進行詳細的統(tǒng)計，掌握詳盡真實的資料也是一項艱巨的工作。

個別可轉讓配額制度屬于漁業(yè)管理制度中的產(chǎn)出控制，首先將總可捕量劃分成較小的單元，然后再分配給個別漁民、個別漁船、個別捕撈公司、個別漁村以及漁民組織等個別漁業(yè)生產(chǎn)單位，并且這部分配額可以在法律許可范圍內(nèi)自由買賣、租出或租用配額。從本質上說，個別可轉讓配額制度實際是個別配額制度的一種表達方式。這種實施形式盡量的避開管理缺陷，有效地維護漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展，但會出現(xiàn)配額壟斷的現(xiàn)象，會導致漁民以及消費者的利益受到傷害等。

（三）捕撈配額的分配

配額分配的原則是對全部配額分配主體進行公正合理的分配，對于每個配額分配主體考慮到社會、經(jīng)濟、文化等因素使用不同的分配尺度。配額分配方法的確定，基本為由各方組成的分配委員會協(xié)商一致后確定。當前，配額的分配方式有以下3種主要形式：一是平均分配，不考慮分配主體的各方面差異；二是參考漁獲歷史記錄進行分配，為了照顧傳統(tǒng)作業(yè)漁民，這一分配方式一般實行無償分配方式，但這一方式會在分配中出現(xiàn)尋租現(xiàn)象，甚至造成漁民和漁業(yè)管理部門彼此對立的現(xiàn)象；三是拍賣的方法對配額進行分配。這一方式主要應用在商業(yè)配額和休閑漁業(yè)中，展現(xiàn)了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則。對捕撈配額進行分配對于捕撈配額制度實施效果的好壞至關重要，了解掌握真實的信息，對配額進行合理公正的分配，對配額主體的資格進行嚴格的審查至關重要。這個過程要盡量避免出現(xiàn)偏差，否則會出現(xiàn)一系列的不穩(wěn)定因素出現(xiàn)。

（四）配額的轉讓

捕撈配額的可轉讓性是核心點之一，其對資源保護、社會穩(wěn)定以及經(jīng)濟收入發(fā)生重大的影響。配額可轉讓性必須兼顧公平與效率，且只有在短暫時間內(nèi)自由轉讓，經(jīng)濟效益才可以實現(xiàn)最大化。配額的轉讓實質是配額持有者在法律允許的情況下自由處置擁有的配額，可以將其分割、銷售或者出租給他人。配額可轉讓性可以實現(xiàn)捕撈行業(yè)的高效益，確保配額被希望以高價取得的人群所擁有。在配額可轉讓的基礎上又出現(xiàn)了讓配額所有權續(xù)期的說法，讓配額具有增值性，從而吸引投資。

四、我國海洋漁業(yè)實行限額捕撈、配額捕撈制度的現(xiàn)狀分析

（一）我國海洋漁業(yè)管理現(xiàn)狀目前，我國主要以兩種制度管理漁業(yè)捕撈，一是休漁制度，二是捕撈許可制度。特別休漁制度，是目前被認為保護我國近海漁業(yè)資源最適合、最可行、最有效的漁業(yè)管理措施之一。從1995 年開始，我國開始在東海、黃海實行伏季休漁制度，并在1999年伏季把休漁措施推廣到中國的全部海域，2017年進一步將禁漁期提至5月1日。伏季休漁制度可以保護魚類產(chǎn)卵場，也必然控制和減少了捕撈量，可是伏季休漁制度的時間是有限的，只能短期對漁業(yè)資源實施保護，使資源進行一定的自我恢復但并不能從本質上解決海洋資源遭到破壞的問題。所以，伏季休漁制度僅能臨時改變漁業(yè)資源遭到破壞的情況，而無法真正實現(xiàn)對捕撈努力量的控制，制止過度捕撈對漁業(yè)資源造成的損害。

捕撈許可制度劃定只有持有合法捕撈證件的漁民才可以進行捕撈生產(chǎn)。通過對捕撈許可證的限定發(fā)放來減少作業(yè)漁民、漁船或漁具的數(shù)量，從而起到控制捕撈強度的效果，最終達到限制總漁獲量的目的。我國于1979年引進捕撈許可制度，是控制捕撈強度和合理合法入漁的主要方法之一，但我國實行漁業(yè)捕撈許可制度后，捕撈努力量不但沒有得到有效控制，而是增加。捕撈許可制度中的一些規(guī)定是局限的，比方只劃定了漁船的功率、漁具的數(shù)目、作業(yè)的類型、捕撈品種等，而漁民經(jīng)由作業(yè)延長時間仍然可以轉變這些局限從而提高捕魚量取得更大的經(jīng)濟效益。同時捕撈許可制度沒能阻止大部分“三無”和“三證不齊”漁船在從事打魚生產(chǎn)。

（二）我國實行總可捕撈量、限額、配額制度的必要性

按照《聯(lián)合國海洋法公約》的條款，沿海國應決定其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生物資源的可捕量，并通過正當?shù)酿B(yǎng)護和管理措施，確保專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生物資源不受過度開發(fā)的危害。作為漁業(yè)大國，我國有責任向國際標準看齊，對本國管轄海域的海洋生物資源進行保護和養(yǎng)護，實行相關的管理制度，管理海洋捕撈業(yè)，使海洋漁業(yè)資源得到有效的恢復，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。近幾年我國鄰國海域，譬如日本，韓國等均對海洋漁業(yè)資源的管理制度進行了改革，我國實施總可捕撈量、限額、配額等制度在符合國際漁業(yè)管理方向的同時也是滿足我國漁業(yè)管理的新要求。

從近幾年的資源調(diào)查或者漁獲量水平來看，我國海洋漁業(yè)資源受到過度開發(fā)已經(jīng)成為了普遍的現(xiàn)象，主要的傳統(tǒng)漁業(yè)資源種類已嚴重衰退，高產(chǎn)量和高質量的漁獲物已很難出現(xiàn)，捕撈企業(yè)和個體漁民虧損嚴重。長期以來，我國主要依靠捕撈許可和休漁制度來限制捕撈的投入量，并通過征收漁業(yè)資源增殖保護費等制度來養(yǎng)護漁業(yè)資源，近些年來還采取了控制和減少漁船數(shù)量和功率等措施，雖然這一系列措施和制度的實施取得一定的成效，但未能達到理想的效果。

綜合上述的兩點情況，無論是面對國際上的競爭我國漁業(yè)管理是否符合國際漁業(yè)管理發(fā)展的趨勢還是解決國內(nèi)漁業(yè)所引起的經(jīng)濟效益問題，我國都應該積極主動的對海洋漁業(yè)捕撈工作的管制制度作出改革，實行先進的、有效的漁業(yè)管理制度，使我國的海洋漁業(yè)資源得到恢復和進一步的發(fā)展，故實施總可捕撈量、捕撈、配額限額制度對控制捕撈強度，保護我國漁業(yè)資源有相當?shù)默F(xiàn)實意義。

（三）我國實行總可捕撈量、限額、配額制度所面對的困難

漁業(yè)資源是具有流動性的，人類的捕撈活動也是具有很強的主觀性的，當我們對海洋漁業(yè)的捕撈制度進行改革時所面對的實際困難要比我們所預料的多之又多。目前，從總體上來看，我國實行總可捕撈量、限額、配額制度所面對的困難主要可以概括為兩點：一是總可捕撈量的確定以及配額的分配；二是有序的漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)測。

總可捕量的判定是實施總可捕撈量、限額、配額制度的首要前提和關鍵，直接影響管理措施的實施和效果。準確評估漁業(yè)資源量，這需要開展長期的漁業(yè)資源調(diào)查，積累多年的漁獲量、捕撈努力量和捕撈死亡率等漁業(yè)統(tǒng)計資料，掌握資源種群的特征和變動情況，以此為基礎進行總可捕量的確定。隨著漁業(yè)的發(fā)展總可捕撈量的確定還要逐漸將經(jīng)濟成本，市場需求等相關因素考慮進去。在20 世紀50 年代后期我國著手進行海洋漁業(yè)資源的系統(tǒng)調(diào)查工作，截至20世紀80 年代中后期，對渤、黃、東、南海經(jīng)濟生物資源進行了相對系統(tǒng)和全面的調(diào)查。而20世紀90 年代的漁業(yè)資源調(diào)查時斷時續(xù)，漁業(yè)統(tǒng)計方面不夠系統(tǒng)和完善，直接影響了總可捕量的判定。我國漁業(yè)資源種類眾多，總可捕撈量的確定是對單魚種的漁獲量和資源狀況進行詳細分析，以確定適合的總可捕量，而我國的多魚種漁業(yè)資源狀況使總可捕撈量的確定以及統(tǒng)計漁業(yè)資料加大了難度。在完成總可捕撈量判定的基礎上，要對總可捕量進行合理的分配，在分配過程中我們要避免不公正以及壟斷的現(xiàn)象發(fā)生，但我國各種規(guī)模、各種類型的漁業(yè)公司眾多，個體漁民整體素質不高，成為制定配額分配辦法的過程造成了一定的困難。

除了總可捕量難以確定、配額分配較為復雜外，在有序的漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)測上我國也存在著諸多問題，缺少完整、科學、有效的監(jiān)管體系。我國從事捕撈作業(yè)的漁船數(shù)量龐大，大多數(shù)漁船的動力結構為小型化，且集中在近海作業(yè)，給近海的漁業(yè)資源帶來了很大的壓力，造成了近海資源衰退嚴重，而數(shù)量龐大的漁船也增加了對漁船監(jiān)管的困難，加大了制度實施的難度。足夠的漁業(yè)監(jiān)督力量才能保證制度的有效進行，除了擺在面前這些實際的難題外，漁民以及各地方從事相關工作的人員在思想的局限以及對新制度的認識也會使我國實施相關制度帶來看不見的阻礙。

五、總結與展望

本文逐一介紹了三種漁業(yè)管理的基礎理以及各自的特點，并通過對我國海洋漁業(yè)的現(xiàn)狀以及目前所實行的管理制度做出了概述，通過分析給出我國實行總可捕撈量、限額、配額制度的必要性以及困難?！逗Ｑ蠓ā芬呀?jīng)將這三種制度確定為我國捕撈業(yè)管理的基本制度，但目前并沒有進行有效的實施。面對我國海洋漁業(yè)資源的嚴重衰退，我們積極面對，用實際的行動改變目前所面對的情況。但目前實施各種捕撈制度的前提并沒有完全具備。我們要避免急于求成造成對海洋漁業(yè)資源以及市場經(jīng)濟的傷害，也要避免由于前提條件不充分導致的制度未能及時實施。我們要明確目標，在改革與發(fā)展中及時觀察，以管理制度的基本原則為核心，適時調(diào)整政策，適應漁業(yè)與經(jīng)濟的發(fā)展，逐步完成海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，夯實基礎工作，確保政策的有效實施。

作者單位：1.天津市水產(chǎn)研究所 2.天津農(nóng)學院水產(chǎn)學院 3.天津渤海水產(chǎn)研究所