精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的區(qū)域差異性比較研究
——基于對廣西玉林市和廣東湛江市的考察

凌立文，蔡超敏，張大斌

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)數(shù)學(xué)與信息學(xué)院，廣東 廣州 510642）

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的區(qū)域差異性比較研究
——基于對廣西玉林市和廣東湛江市的考察

凌立文，蔡超敏，張大斌

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)數(shù)學(xué)與信息學(xué)院，廣東 廣州 510642）

精準(zhǔn)扶貧已成為黨的十八大后農(nóng)村貧困治理工作的重要措施。我國地域遼闊，區(qū)域差異性較大，尤其是東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差距明顯，這些因素對精準(zhǔn)扶貧工作提出了更高要求。為深入分析不同地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行情況，以廣西玉林和廣東湛江兩個(gè)具有代表性的東西部貧困區(qū)為例，從精準(zhǔn)識別方式、精準(zhǔn)扶貧資金來源與使用效率、精準(zhǔn)幫扶具體措施等開展政策實(shí)施的區(qū)域差異性比較研究?；诤暧^經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、地理環(huán)境資源、主觀思想意識的不同因素，分析政策實(shí)施方式的差異現(xiàn)狀和原因，在此基礎(chǔ)上提出了加強(qiáng)建檔立卡貧困戶的動(dòng)態(tài)管理、增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的造血功能、完善“第一書記”工作機(jī)制、健全精準(zhǔn)扶貧成效的第三方考評機(jī)制等對策建議。

精準(zhǔn)扶貧；政策；玉林市；湛江市

Abstract：Precise poverty alleviation is the fundamental principle，which gives guidance on rural poverty alleviation at present and in the future. The discrepancy among different provinces，especially the gap between east and west region，proposes higher requirements for the poverty alleviation policy. We investigated Yulin and Zhanjiang to understand policy implementation concerning the procedure of precise identification，source of funds and specific poverty alleviation methods. According to the diversity of local economy development，natural conditions and subjective ideology，differences of policy implementation existed between the two cities. It is believed that dynamic governance of poverty family and sustained promotion function of poverty alleviation policy should be enhanced. Furthermore，the mechanism of “First Secretary” and performance evaluation by the third party should be perfectly established.

Key words：precise poverty alleviation；policy；Yulin City；Zhanjiang City

改革開放以來，我國在減貧領(lǐng)域投入了巨大的人力物力并取得了顯著成效。按我國扶貧標(biāo)準(zhǔn)，累計(jì)減少2.5億貧困人口；若按國際扶貧標(biāo)準(zhǔn)，則累計(jì)減少6.6億貧困人口［1］。然而，在前期“漫灌式”、“輸血式”扶貧政策的推行過程中，扶貧資源的精英捕獲和錯(cuò)位使用等問題時(shí)有出現(xiàn)，導(dǎo)致一些本該享受扶貧政策的對象被排斥在外，影響了政策實(shí)施的效果、違背了政策實(shí)施的初衷［2］。針對這一問題，習(xí)近平總書記2013年11月在湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念，隨后，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見的通知》，國務(wù)院機(jī)構(gòu)出臺《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》和《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》，文件對精準(zhǔn)扶貧工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局和工作機(jī)制等方面都做了詳盡規(guī)制，從而推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作的全面開展。

精準(zhǔn)扶貧最根本的內(nèi)涵是通過對貧困家庭和人口進(jìn)行有針對性的幫扶，消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，增加其自主發(fā)展的能力，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。但我國地域遼闊，各地自然稟賦、人文環(huán)境存在諸多不同，尤其是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在東部和中西部地區(qū)差距明顯，這些因素均對精準(zhǔn)扶貧工作提出挑戰(zhàn)。之前許多學(xué)者對各項(xiàng)扶貧政策展開評價(jià)研究，但多以某一特定地區(qū)為研究對象，進(jìn)行區(qū)域?qū)Ρ妊芯康妮^少［3-6］。為此，本課題組于2016年8月到廣西壯族自治區(qū)玉林市和廣東省湛江市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)局等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行座談會，查閱精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核的政策文件，深入貧困村實(shí)地調(diào)研等，圍繞精準(zhǔn)扶貧中“要扶誰”、“誰來扶”和“怎么扶”等關(guān)鍵問題，從精準(zhǔn)識別方式、精準(zhǔn)扶貧資金來源與使用效率、精準(zhǔn)幫扶措施等3個(gè)方面，開展精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的比較研究。

1 研究區(qū)概況

玉林市位于 109°39′～110°18′E、22°19′～23°01′N，是廣西壯族自治區(qū)東南部地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，全市面積12 838 km2，在自治區(qū)所有地級市中位列第八。玉林市屬南亞熱帶氣候，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越，是廣西的主要糧食產(chǎn)區(qū)，以水稻、馬鈴薯、蘑菇為主要農(nóng)作物，并廣泛種植荔枝、龍眼和各種中藥材。就地形地貌而言，山地較多，各式各樣的石頭山為玉林帶來了豐富的石灰石礦產(chǎn)資源。2015年玉林市全市GDP為1446.13億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為17.9∶44.0∶38.1。全市戶籍人口710萬，其中62.7%為農(nóng)業(yè)人口，人均地區(qū)生產(chǎn)總值為25 444元，農(nóng)村居民人均純收入10 292元，比上年增長10.5%。

湛江市位于 109°31′～110°55′E、20°～21°35′N，包括雷州半島全部和半島以北一部分，全市土地面積13 260 km2。湛江市屬熱帶和亞熱帶季風(fēng)氣候，終年受海洋氣候調(diào)節(jié)，熱帶風(fēng)暴、高等級臺風(fēng)登陸次數(shù)多，給居民生活帶來嚴(yán)重影響，并在一定程度上限制了農(nóng)業(yè)發(fā)展。湛江的主要糧食作物是水稻和番薯，并廣泛種植糖蔗、花生、菠蘿等經(jīng)濟(jì)作物。2015年湛江全市GDP為2 380億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為19.1∶38.2∶42.7。全市戶籍人口724萬，其中62.6%為農(nóng)業(yè)人口，人均地區(qū)生產(chǎn)總值為32 933元，農(nóng)村居民人均純收入12 405元，比上年增長9%。

從玉林和湛江各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)來看，兩地的區(qū)域面積、地理位置、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本相當(dāng)，且都承擔(dān)了大量的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。因此，本研究對兩地精準(zhǔn)扶貧工作的具體實(shí)施情況進(jìn)行對比分析，尋找其中的異同點(diǎn)，為下一階段扶貧工作的開展提供借鑒與參考。

2 玉林市和湛江市精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的地區(qū)差異

2.1 精準(zhǔn)識別方式

精準(zhǔn)識別是指通過科學(xué)的方法和手段，識別出需要幫扶的貧困人口，并進(jìn)一步找出致貧原因，回答精準(zhǔn)扶貧中“要扶誰”的關(guān)鍵問題。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)［7-8］，因此，課題組著重調(diào)研了不同地區(qū)識別貧困人口的具體措施?？傮w而言，玉林市以定量打分為主，湛江市則以民主評議為主，方法差異較大。

2.1.1 玉林市精準(zhǔn)識別方式：一進(jìn)二看三算四比 玉林市貧困戶識別采用“一進(jìn)二看三算四比”的方法，通過宣傳動(dòng)員，入戶評查，村兩委評議，公安、國土、房產(chǎn)、工商等政府部門進(jìn)行財(cái)產(chǎn)檢索以剔除不符合要求的農(nóng)戶。玉林市制定了精準(zhǔn)識別的農(nóng)戶自評表和入戶評估表，自評表由農(nóng)戶按照各項(xiàng)指標(biāo)以及對應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分，以初步確定是否達(dá)到貧困分?jǐn)?shù)線；入戶評估表則由村第一書記及基層工作人員實(shí)地入戶調(diào)查完成，以進(jìn)一步確認(rèn)和修正貧困戶的自評分?jǐn)?shù)。值得注意的是，打分表對評分指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和對應(yīng)分值做了詳細(xì)劃分，涵蓋住房、家電、農(nóng)機(jī)、機(jī)動(dòng)車、飲水、用電、通路情況、健康情況、讀書情況、勞動(dòng)力情況和務(wù)農(nóng)情況，共有17大類。評估過程中，個(gè)別農(nóng)戶為爭取貧困戶的指標(biāo)，特意把自家的摩托車、電視機(jī)等大件物品放置在別處，或有意帶工作人員去看自家的老房子，以造成貧困戶的假象。為避免精準(zhǔn)識別工作出現(xiàn)偏差，第一書記及基層政府工作人員從2015年10月到2016年4月，多次實(shí)地走訪反復(fù)核實(shí)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)、收入情況，對個(gè)別有疑問的農(nóng)戶甚至要入戶3～4次才能確認(rèn)其財(cái)產(chǎn)真實(shí)情況。最終，將經(jīng)過市扶貧開發(fā)辦審核的精準(zhǔn)識別材料上報(bào)自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，由自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組對照全區(qū)貧困人口規(guī)模，劃定各區(qū)市、縣的貧困分?jǐn)?shù)線，不同地區(qū)的分?jǐn)?shù)線略有差異。

2.1.2 湛江市精準(zhǔn)識別方式：兩公示一公告 湛江市精準(zhǔn)識別的基本程序是：兩公示一公告，廣泛宣傳扶貧政策→村民主動(dòng)申請→村委核定和評議（村委會議、村民代表會議）→公示（村委會，村民小組）→鎮(zhèn)政府核定和公示→區(qū)政府審核→公告。在此過程中特別強(qiáng)調(diào)做好村、鎮(zhèn)兩級公示，要求每次公示不得少于7天，群眾無異議后，區(qū)扶貧辦集中在政府政務(wù)網(wǎng)站公告名單。相比之下，湛江市精準(zhǔn)識別的工作程序較為簡化，由于不需要進(jìn)行定量打分，工作量大為減少。市扶貧辦工作人員介紹，在村民提出申請后，村委會首先通過民主評議確定特別貧困的農(nóng)戶，然后再對剩余候選人進(jìn)行排序，最終根據(jù)本村分配到的名額形成上報(bào)的貧困戶名單。由于同村居民對各自家庭經(jīng)濟(jì)情況非常了解，且當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶并不以評上貧困戶為榮，不會出現(xiàn)為了爭取名額而刻意作假的情況，因此在這種工作程序下產(chǎn)生的貧困戶名單偏差不大，公示后有異議的情況較少。

2.2 精準(zhǔn)扶貧資金來源及使用效率

扶貧資金是精準(zhǔn)扶貧中的重點(diǎn)和敏感問題，資金使用恰當(dāng)有助于脫貧目標(biāo)的盡快實(shí)現(xiàn)，樹立良好的社會聲譽(yù)；使用不當(dāng)則可能成為滋生腐敗的溫床，有違精準(zhǔn)扶貧的初衷［9］。為此，課題組在調(diào)研過程中著重了解了各地扶貧資金的來源、用途和使用中存在的問題。

2.2.1 玉林市扶貧資金來源：財(cái)政專項(xiàng)扶貧撥款 玉林市的扶貧資金來源較為單一，基本來自國家和自治區(qū)的財(cái)政專項(xiàng)扶貧撥款?！笆晃濉逼陂g，玉林市共獲得上級財(cái)政扶貧資金1.51億元；“十二五”期間，獲得5.34億元，僅占全自治區(qū)的6.4%，不能滿足貧困人口的脫貧需求。就用途而言，扶貧資金主要用于村屯道路建設(shè)、人畜安全飲水、扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)、村屯綠化工程及精準(zhǔn)教育幫扶這五大板塊。近幾年廣西全區(qū)獲得的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金數(shù)額巨大，但如何有效、按需地分配到各地市、區(qū)鎮(zhèn)、村屯，如何最大化資金的使用效率和效果，仍是亟待解決的問題。例如，某村獲得了一筆道路路面硬化的扶貧專項(xiàng)資金，但該村的道路已全部整修完畢并達(dá)到脫貧要求；鑒于扶貧資金?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，這筆資金不能用于其他扶貧項(xiàng)目或轉(zhuǎn)給其他有修路需要的村莊，造成不必要的浪費(fèi)。財(cái)政局的工作人員也反映，2014年、2015年財(cái)政資金中的沉淀款項(xiàng)，以農(nóng)口所占比例最大。

2.2.2 湛江市扶貧資金來源：對口幫扶 湛江市基本沒有從國家獲得扶貧專項(xiàng)資金，按照廣東省委精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施意見，扶貧所需資金由省、對口幫扶市、貧困人口屬地市按6∶3∶1的比例共同分擔(dān)，其中，佛山市與湛江市結(jié)為對口幫扶單位，佛山市不僅提供了大量資金支持，還從黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位選拔一批優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入貧困村擔(dān)任第一書記，并逐步在兩地之間推行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，多維度全方位支持湛江市脫貧攻堅(jiān)工作的開展。

值得一提的是，時(shí)任廣東省委書記汪洋為解決區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡提出了“630扶貧濟(jì)困日”，自2010年起每年的6月30日，發(fā)動(dòng)省內(nèi)各企事業(yè)單位、各工商企業(yè)進(jìn)行扶貧捐款，來自社會的慈善捐款成為扶貧資金的重要補(bǔ)充。

2.3 精準(zhǔn)幫扶措施的成效

完成對貧困戶、貧困村的精準(zhǔn)識別后，需要按照不同的致貧原因制定有針對性的幫扶措施，真正做到因戶因人施策、切實(shí)消除致貧關(guān)鍵因素，提升貧困戶自我發(fā)展能力?？梢?，能否制定出切實(shí)有效的幫扶政策，決定著精準(zhǔn)扶貧政策能否取得成效。當(dāng)前較為常見且通用的幫扶措施主要包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)力就業(yè)、社會保障、教育文化、醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助、危房改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和易地搬遷等?？紤]到地區(qū)的差異性，課題組著重調(diào)研了不同地區(qū)分別有哪些扶貧措施取得了較好成效。

2.3.1 玉林市：“雨露計(jì)劃”認(rèn)可高、“金融扶貧”有成效 據(jù)當(dāng)?shù)胤鲐毴藛T介紹，“雨露計(jì)劃”的實(shí)施成效較好。建檔立卡貧困戶子女在考取技校、大專、大學(xué)等各種不同層次的學(xué)校后，都會獲得3 000～5 000元不等的資助金。由于只需憑錄取通知便可領(lǐng)取助學(xué)金，程序簡便，貧困戶對該政策的認(rèn)可度很高。此外，當(dāng)?shù)剡€在逐步推行15年免費(fèi)教育，對于參與短期技能培訓(xùn)并考取相關(guān)職業(yè)資格證的扶貧對象，也有數(shù)額不等的資助金。

在金融扶貧領(lǐng)域，貧困戶可獲得免抵押、免擔(dān)保、5萬元以下、3年以內(nèi)的小額信用貸款，為其生產(chǎn)經(jīng)營提供資金支持。由于絕大多數(shù)的貧困戶既無技術(shù)又無資源，即使拿到了扶貧貸款也會出現(xiàn)無處可用的尷尬局面，導(dǎo)致該政策的參與度不高。后來玉林市對金融扶貧進(jìn)行了創(chuàng)新，實(shí)行了“農(nóng)戶”+“村委”+“信用社”+“公司”的合作模式。在該模式中，農(nóng)戶將自己的5萬元扶貧貸款交給信用合作社管理，信用社在匯集資金后，優(yōu)先選擇信譽(yù)度較好的企業(yè)發(fā)放貸款，各方通過合同約定，并由信用社擔(dān)保農(nóng)戶每年可獲得不少于8%的收益。該模式的推行既盤活了扶貧資金，又給貧困戶帶來穩(wěn)定的收入，還能解決部分企業(yè)資金短缺的問題，通過最大化資金的效用取得了明顯的扶貧效果。

2.3.2 湛江市：“危房改造”效率高 湛江市地處我國大陸最南端的雷州半島，常年受臺風(fēng)等熱帶氣旋影響，對農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極為不利。為此，湛江市政府投入了10億元進(jìn)行茅草房改造工程，以保障農(nóng)戶的生命財(cái)產(chǎn)安全，并立下了“茅草房不倒，書記先倒”的軍令狀。從資助力度來看，改造成功的農(nóng)戶將一次性獲得4萬元的建房補(bǔ)助款，按當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平，農(nóng)戶自己大概需要負(fù)擔(dān)2萬～3萬元即可完成房屋改造。因此，相關(guān)政策一經(jīng)推出，大部分農(nóng)戶都積極響應(yīng)參與。針對少部分確實(shí)沒能力承擔(dān)房屋改造前期費(fèi)用的貧困戶，其對口幫扶單位發(fā)揮兜底作用，通過募捐、借款等方式為貧困戶籌集到建房費(fèi)用?？傮w說來，湛江市現(xiàn)在已全面消滅了茅草房，該項(xiàng)扶貧工程取得了良好社會效益。

3 精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的差異性原因分析

3.1 思想意識方面的主觀文化差異是采取不同精準(zhǔn)識別方法的主要原因

人們對貧困的測度始于20世紀(jì)初，傳統(tǒng)度量貧困的方法主要基于居民物質(zhì)福利缺失這一視角，測量指標(biāo)通常包括收入與支出水平。自80年代起，社會學(xué)家提出了多維度的貧困測量方法，除收入外，還包括教育、健康、自由表達(dá)、人際關(guān)系等維度的考量，多維度的方法顯然更能符合貧困的多源性特征［10］。

玉林市精準(zhǔn)識別的入戶評估表包含了農(nóng)戶居住、生產(chǎn)、生活、教育、健康等內(nèi)容，較好地體現(xiàn)了貧困的多維度特性，但在執(zhí)行過程中需要投入大量的人力資源以保證精準(zhǔn)識別。湛江市所采用的民主評議法看似缺少定量判斷，但卻符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。從形式上看，兩地所采取的精準(zhǔn)識別方式差異較大；但從效果上看，基本都能達(dá)到精準(zhǔn)識別的要求。究其原因，農(nóng)戶主觀思想意識的差異是導(dǎo)致不同地區(qū)采取不同識別方法的主要因素。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，玉林地區(qū)少部分農(nóng)戶存在“以貧為榮”的落后思想，為了爭取貧困戶的指標(biāo)不惜弄虛作假，因此必須投入大量的人力物力以確保精準(zhǔn)識別的公正和公平。對湛江農(nóng)戶而言，絕大多數(shù)認(rèn)同勤勞致富的觀念，為了當(dāng)選貧困戶而刻意制造貧困假象的事件鮮有發(fā)生，因此采用較為簡便的主觀評議方法即可達(dá)到精準(zhǔn)識別的要求。

3.2 宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異是扶貧資金來源以及使用效率不同的主要原因

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，玉林和湛江的地區(qū)發(fā)展水平、農(nóng)民收入水平基本相當(dāng)；但其所屬的廣西壯族自治區(qū)和廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大，因而導(dǎo)致扶貧資金的來源以及使用效率存在差異。廣東由于自身的經(jīng)濟(jì)體量巨大，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力充足，扶貧工作呈現(xiàn)出“自力更生”的特點(diǎn)。通過行政手段充分調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的力量，從資金、技術(shù)、人才等方面對貧困地區(qū)進(jìn)行對口幫扶，充分體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展中增長極的輻射作用。但該模式只能在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省進(jìn)行推廣，具有一定局限性。對廣西而言，獲得數(shù)額巨大的各類財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金后，如何用好、用對扶貧資金則成為亟待解決的問題。從現(xiàn)實(shí)情況看，各類扶貧專項(xiàng)資金并未能做到精準(zhǔn)投放，存在需要用錢的不夠錢用，不需要用錢的有花不完錢的現(xiàn)象，這一切都違背了精準(zhǔn)扶貧中最核心的“精準(zhǔn)”要求。因此，如何提高扶貧資金的瞄準(zhǔn)效率、整合使用各類扶貧專項(xiàng)資金、最大化扶貧資金的使用功效，是下一步工作中必須突破的難點(diǎn)問題。同時(shí)，這也是長期以來我國反貧困工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題［11］。

3.3 地理環(huán)境資源方面的差異是具體幫扶政策實(shí)施成效不同的主要原因

現(xiàn)階段扶貧工作仍以資金扶貧為主，產(chǎn)業(yè)扶貧雖然口號響亮，但每個(gè)貧困村在其自然資源稟賦的約束下，產(chǎn)業(yè)扶貧政策往往未能有效推進(jìn)。例如，湛江市常年受到臺風(fēng)等自然災(zāi)害的影響，推行大規(guī)模海產(chǎn)養(yǎng)殖、蔬菜種植的風(fēng)險(xiǎn)較高；玉林則受其山地多、耕地規(guī)模小且不連片的制約，同樣導(dǎo)致規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可行。因此，如何因地制宜地制定產(chǎn)業(yè)扶貧方案，充分發(fā)揮其扶貧的造血功能，需要當(dāng)?shù)氐谝粫浐突鶎庸ぷ魅藛T進(jìn)一步創(chuàng)新工作方法、改變工作思路。

此外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)貧困村存在明顯的馬太效應(yīng)，弱勢家庭的后代無論從身體還是智力方面比一般的家庭更弱。因此，在眾多扶貧政策中，教育扶貧和醫(yī)療扶貧應(yīng)該作為其中不可替代的基礎(chǔ)和核心政策。只有加大對貧困村人力資本的投入，切實(shí)提高貧困人口的自身發(fā)展能力，才能有效阻隔貧困的代際傳遞［12-13］。

4 區(qū)域比較的精準(zhǔn)扶貧共性問題對策建議

結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源稟賦以及農(nóng)戶主觀思想觀念的特點(diǎn)，分別制定了具有針對性的扶貧策略和工作方案，并取得初步成效，但也存在建檔立卡信息化管理效率低、脫貧質(zhì)量不高、扶貧工作績效考核機(jī)制不完善等問題。當(dāng)前，我國脫貧攻堅(jiān)工作已進(jìn)入深水區(qū)和沖刺期，現(xiàn)就如何解決上述問題提出以下對策建議。

4.1 實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困戶的動(dòng)態(tài)化管理

目前各地精準(zhǔn)識別工作已經(jīng)完成，各建檔立卡貧困戶的信息基本被錄入系統(tǒng)。調(diào)研中了解到，盡管已初步建立起對貧困村、貧困戶的信息管理系統(tǒng)，但系統(tǒng)的查詢功能還有待完善。此外，該系統(tǒng)每年只提供兩次開放機(jī)會，以修改或調(diào)整相關(guān)信息記錄，導(dǎo)致一些因?yàn)樘厥庠颍ㄗ匀粸?zāi)害、意外傷害、重大疾病等）致貧/返貧的農(nóng)戶不能及時(shí)納入系統(tǒng)。對這部分農(nóng)戶，建議在保證精準(zhǔn)識別權(quán)威性、嚴(yán)肅性的基礎(chǔ)上，建立更為靈活的處理機(jī)制，例如開設(shè)“綠色通道”，使確有幫扶需要的農(nóng)戶能及時(shí)納入系統(tǒng)、達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶能及時(shí)退出。通過完善信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對建檔立卡貧困戶的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)管理，彰顯精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵。

4.2 增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的造血功能

按照國家的要求到2018年底要實(shí)現(xiàn)貧困人口的全部脫貧。為了達(dá)到該目標(biāo)，各地出臺了各種增加貧困農(nóng)戶收入的措施。例如前文中提到的，玉林市建立了“農(nóng)戶”+“村委”+“信用社”+“公司”的合作模式，在該模式下，貧困戶每年可獲得4 000元的保底收入，僅憑這一項(xiàng)，便可達(dá)到脫貧要求。然而，這僅僅是短期的脫貧措施，從長遠(yuǎn)來看，并未增加農(nóng)戶的致富技能或資源，一旦取消該合作模式，農(nóng)戶極有可能重新返貧。之前學(xué)者對我國扶貧資金使用情況的研究也證實(shí)，財(cái)政扶貧資金的大量投入在短期內(nèi)具有正向減貧效應(yīng)，2～3年后，該效應(yīng)會逐漸減弱［14］。因此，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作不能僅僅追求表面的脫貧數(shù)字，更應(yīng)重視內(nèi)在的脫貧質(zhì)量；重視從“輸血”扶貧向“造血”扶貧的轉(zhuǎn)變，切實(shí)增強(qiáng)貧困地區(qū)、貧困人口的內(nèi)生發(fā)展能力，以適應(yīng)“脫貧后”時(shí)期的發(fā)展要求。

4.3 鞏固并完善第一書記工作制度

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貧困村的第一書記在精準(zhǔn)扶貧工作落實(shí)中發(fā)揮了巨大作用。第一書記們大多是“80后”，具有研究生學(xué)歷，他們在工作中勇于創(chuàng)新、大力引入“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，為貧困村建立起微信對外宣傳平臺，并動(dòng)用自己的社會資源為農(nóng)戶脫貧尋找新途徑。在第一書記們的努力下，不少貧困戶開始將自家的農(nóng)產(chǎn)品通過網(wǎng)絡(luò)渠道對外銷售，不僅取得了經(jīng)濟(jì)收入，更加樹立起脫貧致富的信心，一定程度上改變了村容村貌。第一書記的新舉措為貧困村脫貧帶來了新動(dòng)力，但總體而言，更多憑借的是個(gè)人的資源和能力，雖能起到一定作用，但作用的范圍和程度有限。因此，在鞏固“第一書記”工作制度的同時(shí)，還需進(jìn)一步對其進(jìn)行創(chuàng)新與完善。例如，可在全省乃至全國范圍內(nèi)建立第一書記的工作交流平臺，總結(jié)并提煉各地區(qū)的典型脫貧案例，讓第一書記們在更廣的范圍內(nèi)尋找資源，突破地域的局限形成脫貧合力、提高脫貧成效。

4.4 建立并健全精準(zhǔn)扶貧績效的第三方考評機(jī)制

評估是績效管理的重要環(huán)節(jié)，由獨(dú)立于政府部門的社會組織和機(jī)構(gòu)對政府績效進(jìn)行評價(jià)的第三方評估日益成為政府績效管理的重要方式［15］。2016年2月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，對扶貧開發(fā)工作進(jìn)行考核的相關(guān)數(shù)據(jù)，除了來自官方口徑外，還可適當(dāng)引入第三方評估數(shù)據(jù)［16］。在此背景下，各高校、科研院所應(yīng)積極承擔(dān)起精準(zhǔn)扶貧第三方評估的重任，綜合運(yùn)用各種科學(xué)的評價(jià)方法，圍繞扶貧對象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)的6個(gè)精準(zhǔn)進(jìn)行評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。此外，以往對扶貧工作成效的評價(jià)多從政府供給層面出發(fā)，缺少對農(nóng)戶實(shí)際需求的考量，如何平衡扶貧政策的供給與需求，也是評估中需要考慮的因素。

［1］ 許漢澤，李小云. 精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)施困境—— 對華北李村產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的考察［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2017，17（1）：9-16.

［2］ 鄧維杰. 精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對策與路徑選擇［J］. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（6）：78-81.

［3］ 呂國范. 中原經(jīng)濟(jì)區(qū)資源產(chǎn)業(yè)扶貧模式研宄［D］. 北京：中國地質(zhì)大學(xué)，2014.

［4］ 張曦. 連片貧困地區(qū)參與式扶貧績效評價(jià)［D］.湘潭：湘潭大學(xué)，2013.

［5］ 莊天慧，張海霞，余崇媛. 西南少數(shù)民族貧困縣反貧困綜合績效模糊評價(jià)—— 以10個(gè)國家扶貧重點(diǎn)縣為例［J］．西北人口，2012，33（3）：89-93.

［6］ 張琦，陳偉偉. 連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)成效多維動(dòng)態(tài)評價(jià)分析研究—— 基于灰色關(guān)聯(lián)分析法角度［J］．云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015（1）：136-142.

［7］ 陳升，潘虹，陸靜. 精準(zhǔn)扶貧績效及其影響因素：基于中、東、西部的案例研究［J］．中國行政管理，2016（9）：88-93.

［8］ 汪三貴，郭子豪. 論中國的精準(zhǔn)扶貧［J］．貴州社會科學(xué)，2015，305（5）：147-150.

［9］ 莫光輝. 精準(zhǔn)反腐:脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的政治生態(tài)保障—— 精準(zhǔn)扶貧績效提升機(jī)制系列研究之九［J］. 行政論壇，2017（1）：40-46.

［10］ 李飛. 多維貧困測量的概念、方法和實(shí)證分析—— 基于我國9村調(diào)研數(shù)據(jù)的分析［J］．廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012（9）：203-206.

［11］ 劉冬梅. 中國政府開發(fā)式扶貧資金投放效果的實(shí)證研究［J］．管理世界，2001（6）：123-131.

［12］ 鄭世艷，吳國清. 消除能力貧困—— 農(nóng)村反貧困的新思路［J］．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2008（6）：24-26.

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［14］ 李盛基，呂康銀，孫曄. 中國扶貧資金支出結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)減貧效果研究［J］．技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2014（8）：117-120.

［15］ 徐雙敏．政府績效管理中的“第三方評估”模式及其完善［J］．中國行政管理，2011（1）：28-32．

［16］ 汪三貴，曾小溪，殷浩棟. 中國扶貧開發(fā)績效第三方評估簡論—— 基于中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心的實(shí)踐［J］．湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2016，17（3）：1-5.

（責(zé)任編輯 崔建勛）

Comparison of regional discrepancy of policy implementation of precise poverty alleviation：based on the investigation of Yulin，Guangxi and Zhanjiang，Guangdong

LING Li-wen，CAI Chao-min，ZHANG Da-bin
（College of Mathematics and Informatics，South China Agricultural University，Guangzhou 510642，China）

D569

A

1004-874X（2017）06-0139-06

凌立文，蔡超敏，張大斌.巴精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的區(qū)域差異性比較研究——基于對廣西玉林市和廣東湛江市的考察［J］.廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，44（6）：139-144.

2017-03-25

教育部人文社會規(guī)劃項(xiàng)目（16YJA630073）；廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（GD15CGL16）；廣東省自然科學(xué)基金（2016A030313402）

凌立文（1983-），女，碩士，講師，E-mail: linglw@scau.edu.cn