公共政策制定優(yōu)化的路徑分析
——基于協(xié)商民主的視角

劉麗娜 劉心雨

（南昌大學(xué)公共管理學(xué)院 江西 南昌 330031）

公共政策制定優(yōu)化的路徑分析
——基于協(xié)商民主的視角

劉麗娜 劉心雨

（南昌大學(xué)公共管理學(xué)院 江西 南昌 330031）

從協(xié)商民主的視角分析，公共政策制定存在一定的不足：其主體范圍的擴(kuò)大使得“搭便車”與“沉默螺旋”存在；多元化主體與利益的沖突一定程度上造成政策制定低效；而基層、社會(huì)、團(tuán)體等協(xié)商中創(chuàng)新自媒體的不規(guī)范使用會(huì)出現(xiàn)話語操縱和壓制的現(xiàn)象，以及政策制定中的不透明和形式化，也會(huì)使公共政策制定失去公共代表性。對(duì)此，應(yīng)提高政策制定主體的道德素質(zhì)、協(xié)商意識(shí)和政治能力，注重政策制定過程資源和信息的雙向流通，并加強(qiáng)法制建設(shè)與監(jiān)督反饋機(jī)制，改善政策制定的環(huán)境，同時(shí)完善協(xié)商平臺(tái)的建設(shè)，讓經(jīng)費(fèi)最大限度地發(fā)揮作用。

協(xié)商民主；政策制定的不足；優(yōu)化路徑

1 社會(huì)主義協(xié)商民主下的公共政策制定

協(xié)商民主背景下公共政策制定的方式、主體、范圍等不斷變化。如今我國強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)協(xié)商民主力度、拓寬協(xié)商渠道、擴(kuò)大主體范圍，這對(duì)公共政策制定議程更是有一定的影響。

1.1 社會(huì)主義協(xié)商制度下公共政策制定的演變和發(fā)展。新民主主義時(shí)期的協(xié)商民主下，公共政策制定建立在統(tǒng)一戰(zhàn)線的愿景下，政策內(nèi)容主要是以抗戰(zhàn)勝利、中國統(tǒng)一為目標(biāo)，以政黨為政策制定的主體。在社會(huì)主義建設(shè)與革命時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)為發(fā)展重心，其公共政策也主要著眼與此；政治協(xié)商、政協(xié)協(xié)商下公共政策制定的主體主要是政黨和人大成員，其政黨協(xié)商存在著路徑依賴，政策制定出現(xiàn)精英化傾向。在改革開放時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法制完善、制度規(guī)劃、民主保障等公共問題是人們關(guān)注的重點(diǎn)，協(xié)商民主下的政策制定主體范圍也從政黨、政府、人大等擴(kuò)大到基層群眾。在改革開放后的加強(qiáng)期，中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)走向上坡，公共政策的領(lǐng)域聚焦到法制法規(guī)完善建設(shè)、民主監(jiān)督和保障、群眾多樣化利益訴求等方向，政策制定的主體和范圍也更偏向社會(huì)群眾和基層百姓，協(xié)商民主更深入民心。

1.2 新形勢下社會(huì)主義協(xié)商民主背景。所謂“新形勢”是指：現(xiàn)我國市場主體及經(jīng)濟(jì)利益的多元性、社會(huì)的多元利益分化及階層結(jié)構(gòu)的分化，政治系統(tǒng)被要求能夠提供多元協(xié)商和共贏利益的途徑；在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的信息時(shí)代，新媒體的使用提供更方便的信息獲取方式和更廣泛的話語平臺(tái)，讓群眾更關(guān)注也更容易獲得有關(guān)政府和政策的信息，人們更愿意也相較更有能力去參與協(xié)商和政策制定，以爭取民主和政策利益；中國教育得到發(fā)展，群眾相較之前素質(zhì)更高，部分群眾相對(duì)更具備政治能力去參與政策制定；人民群眾法制與保障意識(shí)的增強(qiáng)讓他們注重自己的權(quán)益和自我管理，對(duì)于公共利益加以維護(hù)，人們政治參與的愿望跟隨利益的擴(kuò)大化需要不斷增長；“全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨”的社會(huì)愿景要求新形勢下社會(huì)主義協(xié)商民主的公共政策必須具有基層代表性和共同利益表達(dá)性。

由于協(xié)商傳統(tǒng)的延續(xù)和政治參與的需求，2015年2月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)，指出我國在繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商下，積極開展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商。拓寬協(xié)商民主渠道、完善加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主正是為了適應(yīng)新形勢和客觀要求，從而促進(jìn)公共政策制定的公正性、公開性和公共性。公共政策的領(lǐng)域范圍也由于協(xié)商民主發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)需要不斷擴(kuò)大而擴(kuò)大。十八大之后，我國政治形勢發(fā)生了各種變化，比如從嚴(yán)治黨下的黨風(fēng)廉政建設(shè)，從人民群眾的各方監(jiān)督和意見中加強(qiáng)黨委、政協(xié)、政府等各方主體的協(xié)商，同時(shí)促進(jìn)基層協(xié)商的開展。就是這樣多元化的協(xié)商渠道，使得人們看到民主法治中國的影子，深化改革也一步步走向勝利。

2 協(xié)商民主下的公共政策制定的缺陷

2.1 提出問題。在這種樂觀的新形勢背景下，基于協(xié)商民主的視角公共政策制定仍存在哪些缺陷阻礙著政策制定的有效進(jìn)行？于全面深化改革和完善加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)狀況中，“民主”和“公共”是否真的能夠?qū)崿F(xiàn)？如何優(yōu)化公共政策制定以加強(qiáng)協(xié)商和政策的合法性、合理性和公平性？

2.2 面臨的缺陷。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和完善社會(huì)主義協(xié)商民主”的背景下，公共政策制定可能存在以下缺陷：

第一，政策制定主體多元中部分沉默導(dǎo)致政策制定無效。“搭便車”心理使得部分社會(huì)民眾不愿意付出成本來參與政策制定過程，坐享其成，導(dǎo)致其他參與者心理和報(bào)酬邊際不平衡，協(xié)商民主出現(xiàn)循環(huán)弱化。這個(gè)缺口也會(huì)誘發(fā)利益集團(tuán)的操控行為，縱勇縮在其后的民眾用隱形的手來支撐他們，從而造成惡性循環(huán)，使得公共政策制定處于一個(gè)“協(xié)商怪圈”之中。這種怪圈也有點(diǎn)類似于“沉默的螺旋”效應(yīng)，強(qiáng)勢力量一方的壓制性增長成螺旋狀膨脹，公民參與實(shí)際上是被削弱甚至是無效的。搭便車和沉默螺旋現(xiàn)象的惡性發(fā)展，以及強(qiáng)勢力量尤其是利益集團(tuán)的操縱造成民聲輿論趨勢，雇“水軍”和引導(dǎo)網(wǎng)民認(rèn)知已經(jīng)是常見的事情。

第二，多元主體共同協(xié)商導(dǎo)致政策制定效率降低。高效的精英決策追求使得政策制定被操縱，缺失代表性。由于政策制定過程中廣泛協(xié)商使得時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本都會(huì)增加，公共政策制定過程所耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力巨大，從經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)高成本的政策制定是低效的。同時(shí)又由于協(xié)商主體的豐富多元化，社會(huì)團(tuán)體組織、基層民眾等涵括年齡結(jié)構(gòu)不一、教育層次不同、理性倫理認(rèn)知差異的廣泛民眾，部分協(xié)商主體的政治素養(yǎng)缺乏、政治能力貧困，所以政策制定過程可能不僅是低效還是低質(zhì)的。于是部分有能力的主體就可能被充當(dāng)精英，公共政策制定可能易走向精英化傾向選擇。在這種選擇下的政策方向也許會(huì)被某些精英人物或者集體控制，政策的公共代表性便不得而知。

第三，公共政策制定在網(wǎng)絡(luò)協(xié)商環(huán)境中出現(xiàn)偏向性。首先，網(wǎng)絡(luò)媒體的低門檻使得網(wǎng)民不斷增加，議論政策的民聲越來越多，致使出現(xiàn)輿論效應(yīng)，而部分輿論可能會(huì)影響公共政策的制定，甚至扭轉(zhuǎn)政策的偏向受益體。其次，現(xiàn)我國對(duì)于網(wǎng)絡(luò)媒體使用管理還缺乏相應(yīng)的硬性法規(guī)和技術(shù)建設(shè)，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)自媒體運(yùn)用的不規(guī)范，從而出現(xiàn)種種漏洞，進(jìn)而再次誘發(fā)輿論操縱和低效協(xié)商的行為。

第四，協(xié)商民主形式化的存在對(duì)政策制定產(chǎn)生了一定的消極影響。例如，人大主要是立法機(jī)關(guān)，在政策制定程序上人大的表達(dá)能力不高。而其組成人員的結(jié)構(gòu)比例失衡，人大代表的基層民意和利益無法真正被反映出來，所以，人大協(xié)商在某種程度上被扣上了“形式帽”。另外，協(xié)商主體擁有的資源不平等，協(xié)商信息大部分被政府和有能力的政治家掌握，而基層民眾在一些時(shí)候只能被牽著鼻子走。因?yàn)檫@種資源不平等和地域空間距離差異，協(xié)商機(jī)會(huì)也會(huì)存在不平等現(xiàn)象。群體協(xié)商不過是有資源、有機(jī)會(huì)人的平臺(tái)，全體協(xié)商政策制定終究是個(gè)形式過場。民主利益表達(dá)的渠道不通暢，信訪制度等力度微小。所謂的民意會(huì)、座談會(huì)成了政策的通報(bào)會(huì)，人們只能在政策已經(jīng)制定了的情況下議論，失去了公共政策前協(xié)商民主本身的意義?；鶎訁f(xié)商等存在嚴(yán)重的形式主義，這種形式化在某些方面還會(huì)引發(fā)黨內(nèi)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體間的腐敗。

第五，協(xié)商民主不透明現(xiàn)象使公共政策制定缺乏一定的公共性。民眾對(duì)于協(xié)商的過程、協(xié)商的內(nèi)容有時(shí)是不清楚的，甚至由于習(xí)慣性認(rèn)知，認(rèn)為涉及公共政策制定與自己協(xié)商博弈的他方就是政府，而對(duì)于其他外部環(huán)境認(rèn)識(shí)不清。這樣的“大政府”現(xiàn)象在我國仍沒有得到很好的改觀。不透明現(xiàn)象還包括行政經(jīng)費(fèi)等的劃撥與運(yùn)用不公開透明，資金上的不足是哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問題民眾猜疑紛紛。這種種不透明現(xiàn)象很大程度上可能都源于政府機(jī)制的不完善，公共政策制定因此在民意代表上、程序公開上、內(nèi)容公平上和利益公共上都缺乏一定的支撐，其公共性缺失。

3 優(yōu)化政策制定的建議

對(duì)于以上缺陷，政府和民眾都應(yīng)該引起重視和思考，采取相應(yīng)措施，以積極促進(jìn)協(xié)商民主下公共政策制定的優(yōu)化。因此，筆者提出以下幾點(diǎn)建議供學(xué)界和政府參考。

一是加強(qiáng)人們的道德素養(yǎng)，注重民眾的政治知識(shí)教育，提高協(xié)商主體的能力，減少政治能力貧困現(xiàn)象。增強(qiáng)協(xié)商的理性氛圍，從而全面反映公共政策的公共性和利益表達(dá)性，達(dá)成“共識(shí)”。二是重視協(xié)商主體資源的共享性和流通性，降低資源不平等和機(jī)會(huì)不平等帶來的不足。公開透明化相關(guān)協(xié)商信息和程序，讓基層民眾能實(shí)時(shí)了解和溝通，以減少政策制定中形式主義的發(fā)生，盡量避免強(qiáng)勢集團(tuán)的操縱。三是完善自媒體使用和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的法律法規(guī)建設(shè)。另外，各級(jí)政府要將法律法規(guī)落實(shí)到位，加大追蹤技術(shù)和懲罰力度。正確利用網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的便捷性和低成本性，同時(shí)提升協(xié)商民主與政策制定的效率。四是政黨、人大、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體組織和基層民眾等要形成相互監(jiān)督的體系圈。有效實(shí)行監(jiān)督反饋，將各主體有關(guān)公共政策制定的問題、建議等信息在協(xié)商民主中及時(shí)反饋，形成良好的評(píng)估和績效考核制度，促進(jìn)政府各級(jí)機(jī)關(guān)重視公共政策的民意表達(dá)和協(xié)商的民主規(guī)范。五是完善各協(xié)商渠道的平臺(tái)建設(shè)，放開民眾話語權(quán)，并同時(shí)加強(qiáng)對(duì)民眾協(xié)商過程中的管理和監(jiān)督。重視部分群眾的搭便車心理，并分析人們沉默的原因，對(duì)癥下藥，真正意義上暢通渠道。行政經(jīng)費(fèi)使用要落實(shí)到位，有賬可循，要注重公共政策的公共利益最大化。

[1]中共中央.關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見[Z].2015-2-9.

[2]中共中央黨史研究室．中國共產(chǎn)黨歷史第二卷（上）[M]．北京：中共黨史出版社，2010.

[3]范會(huì)勛．中國社會(huì)主義協(xié)商民主問題研究[M]．北京：中共中央黨校，2014.

[4]王洪樹．協(xié)商民主的缺陷和面臨的踐行困境[J]．湖北社會(huì)科學(xué)，2007(1)：21～22.