基于數(shù)據(jù)創(chuàng)新的無照游商治理模式

楊艷英 尹萌萌 鄭建春

一、背景

（一）無照經(jīng)營游商之定義

無照經(jīng)營游商亦被稱為無照商販、小商販、流動攤販。國外對攤販的研究始于上世紀(jì)60年代，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會學(xué)等多個角度來認(rèn)識和關(guān)注攤販這一古老的社會現(xiàn)象，比如流動攤販的經(jīng)濟(jì)活動對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的作用，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模型；攤販人員的構(gòu)成、生存狀況、攤販的權(quán)益、空間訴求等與政策制定實(shí)施；非正式就業(yè)、身份認(rèn)同與社會層級的博弈，等等。

我國對城市流動攤販的研究起步較晚，自2000年后學(xué)界才開始探討這一問題，其研究的重點(diǎn)在于城市流動攤販存在的必然性以及管理制度化等方面，目前的研究文獻(xiàn)中尚無統(tǒng)一、明確的定義。劉玲玲（2014）認(rèn)為，流動攤販?zhǔn)侵赋鞘兄袩o穩(wěn)定職業(yè)者為獲得經(jīng)濟(jì)收入以滿足自身或其家庭的基本生活需要，利用城市公共空間所從事的小規(guī)模個體商品交易與服務(wù)的流通經(jīng)營形式。張延吉（2014）認(rèn)為，流動攤販系指無固定場所和經(jīng)營許可證件、在街頭和其他公共場所擺攤設(shè)點(diǎn)、擅自無照交易的經(jīng)營行為。盡管對流動攤販沒有統(tǒng)一、明確的定義，但是各種相關(guān)的描述主要指向兩個特征：一是經(jīng)營場所方面，無固定門店，擠街占道隨意擺攤設(shè)點(diǎn)，或是走街串巷，流動經(jīng)營；二是未依法向工商行政管理部門登記注冊和領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的經(jīng)營者。

在北京市網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)中，主要依據(jù)兩個法規(guī)來界定無照經(jīng)營游商的問題：《無照經(jīng)營查處取締辦法》和《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》。2017年8月23日，國務(wù)院公布的新版《無照經(jīng)營查處取締辦法》中明確指出，在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農(nóng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務(wù)活動，不屬于無照經(jīng)營。按照這一規(guī)定，無照經(jīng)營游商的定義，重點(diǎn)在于經(jīng)營地點(diǎn)和時間超出政府部門規(guī)范管理的范圍。

（二）無照經(jīng)營游商之現(xiàn)狀

自2006年起，北京市網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)正式投入運(yùn)行，無照經(jīng)營游商的行為有了系統(tǒng)的數(shù)據(jù)記錄。數(shù)據(jù)記錄表明，無照經(jīng)營游商的處理問題量始終處于城市管理問題的前五位。近三年來，北京市城區(qū)的無照經(jīng)營游商類問題年均在25萬件左右，日均700余件。

無照經(jīng)營游商的經(jīng)營類別五花八門。一方面，從業(yè)人員深入到城區(qū)的大街小巷，為市民百姓的生活帶來了便利；另一方面，由于管理上的難度，無照經(jīng)營游商又嚴(yán)重影響了城市的環(huán)境衛(wèi)生，帶來了交通擁堵、通行不便、噪音污染、安全隱患等問題。從12319熱線、首都環(huán)境建設(shè)管理力公布的《首都城市環(huán)境社會公眾滿意度調(diào)查》，北京市統(tǒng)計局發(fā)布的《北京居民居住環(huán)境滿意度調(diào)查報告》等信息來看，廣大市民對無照經(jīng)營游商的治理一直比較強(qiáng)烈。

（三）無照經(jīng)營游商之問題

在城市管理中，無照經(jīng)營游商的治理一直是全國大部分城市的老大難問題。主要表現(xiàn)在兩個方面：

第一，管理效率提升遭遇“天花板”。

近年來，為了有效治理無照經(jīng)營游商的問題，全國各級各地的政府部門采取了很多措施，持續(xù)加大治理力度。比如，開展多部門協(xié)同專項(xiàng)工作，提高治理效率；劃分重點(diǎn)區(qū)域、加強(qiáng)日常巡查管控；加強(qiáng)社會宣傳，聯(lián)勤聯(lián)動，突擊整治。在上述一系列治理工作中，一些城市的管理部門通過先進(jìn)的網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題，有效提高了無照經(jīng)營游商治理中“發(fā)現(xiàn)問題”的能力，并在一定程度上提高了“中斷問題”的比例，但是卻難以“結(jié)束問題”。管理部門發(fā)現(xiàn)，在投入了大量的管理資源后，對無照經(jīng)營游商的治理很快到達(dá)了管理的“天花板”，只能持續(xù)不斷地進(jìn)行管理資源的再投入來維持工作效果，管理效率無法再進(jìn)一步提升。

第二，管理力度提升的社會風(fēng)險。

治理無照經(jīng)營游商在利益上是一種對立關(guān)系，從言語規(guī)勸到強(qiáng)制執(zhí)行，極易引發(fā)社會關(guān)注，久之會上升到情緒上和心理上的持續(xù)對立。由于持續(xù)的對立情緒和對立心態(tài)，—個普通的工作處理任務(wù)就會極有可能瞬間出現(xiàn)一個激烈的對抗局面，導(dǎo)致難以控制的事態(tài)，從而造成不良的社會影響。

二、分析

無照經(jīng)營游商不僅沒有合法營業(yè)執(zhí)照，沒有固定的經(jīng)營場所，其所經(jīng)營的商品（特別是食品）衛(wèi)生很難保證，就更別談售后服務(wù)了。那么，無照經(jīng)營游商為何仍有市場？究其原因，這一現(xiàn)象的背后既有表層方面的原因，也有更深層次的原因。

（一）表層原因

無照經(jīng)營游商存在的表層原因在于市場。一方面，無照經(jīng)營游商在某些方面具有正規(guī)渠道所不及的優(yōu)勢，比如商品的價格，經(jīng)營的地域優(yōu)勢，部分游商的經(jīng)營內(nèi)容甚至還能起到覆蓋正規(guī)經(jīng)營空白點(diǎn)的作用，具有一定的不可替代性；另一方面，市民有提高生活效率、降低生活成本的需求，游商的經(jīng)營方式適應(yīng)快節(jié)奏、高成本的生活需求。正是這種供需關(guān)系的存在，給無照經(jīng)營游商提供了生存空間。

（二）深層原因

無照經(jīng)營游商屢禁不絕是一個國家在快速發(fā)展的過程中出現(xiàn)的不均衡的問題。

在一個城市內(nèi)，不同收入水平的群體構(gòu)成了一個經(jīng)濟(jì)序列，處于序列中不同位置的群體共享一個生活環(huán)境，但是又都有著各自的生活需求。當(dāng)城市內(nèi)經(jīng)濟(jì)序列的跨度相對較小時，不同群體對生活環(huán)境的需求和要求的差異相對較小，矛盾也會相對較少；反之，當(dāng)城市內(nèi)經(jīng)濟(jì)序列的跨度相對較大時，不同群體對生活環(huán)境的需求和要求就會出現(xiàn)較大的差異，由此引發(fā)更多的社會矛盾。這恰恰是城市內(nèi)在的運(yùn)行規(guī)律。

在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的大背景下，生活在同一空間內(nèi)的群體，其經(jīng)濟(jì)能力差異很大。一方面，不同地區(qū)、不同行業(yè)之間的收入水平呈現(xiàn)出較大差異；另一方面，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，尚有一部分群體被暫時性地排斥在穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系之外，在城市里為溫飽而努力。處于不同經(jīng)濟(jì)狀況的群體，形成了很長的一個經(jīng)濟(jì)序列。由于序列中不同位置群體的生活需求、生活要求和生活環(huán)境的差異較大，由此在彼此疊加的部分產(chǎn)生了社會矛盾，為城市管理帶來了種種問題，比如治理與被治理的關(guān)系、對無照經(jīng)營游商擾亂環(huán)境的不滿等等，正是這種矛盾的具體表現(xiàn)。特別是大城市，其所容納的是相當(dāng)長的一個經(jīng)濟(jì)序列，也因此成為經(jīng)濟(jì)序列末端的群體尋求生存的首選。在這個很長的經(jīng)濟(jì)序列中，每個節(jié)點(diǎn)上的群體都有他們各自的生產(chǎn)和生活方面的實(shí)際需求，由此為城市管理帶來了諸多問題。對無照經(jīng)營游商的治理就是一個極具代表性的社會問題。

三、德國和日本的經(jīng)驗(yàn)：許可證制度

在德國柏林的城市管理中，類似于我國城管執(zhí)法部門的機(jī)構(gòu)是秩序局。秩序局根據(jù)州法和城市地方法規(guī)的規(guī)定而成立，有獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，配備先進(jìn)的執(zhí)法車輛。執(zhí)法對象包括工業(yè)企業(yè)、商場店鋪、街頭攤販，對違反相關(guān)規(guī)章條例的個人或法人進(jìn)行行政處罰并扣押其物品。秩序局的內(nèi)勤部門負(fù)責(zé)對商業(yè)攤販和攤點(diǎn)進(jìn)行管理，包括街道和路邊的臨時攤點(diǎn)。如果你要從事個體，必須到相關(guān)管理部門遞交申請，寫明內(nèi)容，比如攤位地點(diǎn)、是否擺放桌椅等等，管理部門按照經(jīng)營時間收取管理費(fèi)。如果經(jīng)營地點(diǎn)發(fā)生改變必須變更申請，便于管理部門加強(qiáng)管理。

日本的城市管理沒有嚴(yán)格意義上的城管執(zhí)法部門，大體上由三部分力量分工合作完成，一是由政府下設(shè)的多個部門，依據(jù)《輕犯罪法》執(zhí)法警察和承擔(dān)社會管理責(zé)任的民間組織。其中，食品攤販管理由都市整備局負(fù)責(zé)。東京對攤販管理的基本原則是疏堵結(jié)合，允許其經(jīng)營，但是要求經(jīng)營者遵紀(jì)守法，在有效利用的公共空間和方便市民生活的同時必須維護(hù)公共利益，以達(dá)到社會和諧穩(wěn)定的目的。日本的法律及行政管理涉及攤販管理的主要有三個法規(guī)，一個是《衛(wèi)生食品法》，規(guī)定了營業(yè)許可，一個是《道路法》中涉及占用道路的許可，一個是《道路交通法》涉及道路使用方面的問題。在獲得其他相關(guān)許可、不影響道路交通或影響交通但不得不許可時，道路所屬警察會批準(zhǔn)攤販設(shè)立固定攤點(diǎn)。攤販在經(jīng)營過程中必須嚴(yán)格遵守一系列相關(guān)規(guī)定，比如經(jīng)營地點(diǎn)限于東京市內(nèi)的23個區(qū)，出售的食品種類只有8種，食品外包裝必須標(biāo)明經(jīng)營者的姓名和住址，此外還有其他衛(wèi)生方面的嚴(yán)格規(guī)定。經(jīng)營者在申請營業(yè)許可時必須提供已參加相關(guān)培訓(xùn)講座的證明以及其他的必要材料并作出遵守規(guī)定的承諾，違法被警告三次者將依法停止?fàn)I業(yè)，嚴(yán)重危害食品衛(wèi)生的行為將被處以6個月以下拘役和30萬日元以下罰款。

四、北京市無照經(jīng)營游商的治理情況

自2006年建立北京城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)以來，北京市對無照經(jīng)營游商的管理力度明顯提高并形成了詳細(xì)的數(shù)據(jù)記錄，包括經(jīng)營位置、經(jīng)營時間和所經(jīng)營的商品等等。本文摘選了4萬條無照經(jīng)營游商的數(shù)據(jù)記錄，通過文本挖掘方法，對無照經(jīng)營游商的經(jīng)營內(nèi)容進(jìn)行分析。

（一）經(jīng)營范圍分析

通過對4萬條無照經(jīng)營游商的數(shù)據(jù)記錄分析，可以細(xì)分為銷售類和非銷售類游商，大約84%的無照游商從事銷售類活動，其余屬于提供服務(wù)或進(jìn)行宣傳類的游商（見表）。

無照經(jīng)營游商主要銷售食品類。分析表明，三分之一的無照經(jīng)營游商銷售水果、蔬菜和水產(chǎn)品等與市民餐桌相關(guān)的食品；30%的無照經(jīng)營游商以銷售早點(diǎn)為主；小吃和其他食品的銷售占總體無照經(jīng)營游商案件的大約7.5%；百貨類銷售占總量的10%。

在非銷售類游商中，流動服務(wù)類的游商占比11%；設(shè)置攤位進(jìn)行宣傳的游商占比5%，以房地產(chǎn)、銀行和保險推銷攤點(diǎn)為主。

（二）環(huán)境影響力分析

無照經(jīng)營游商通常對城市環(huán)境的影響比較大。公共區(qū)域、市民上下班高峰時段、交通要道或小區(qū)附近人流密集的區(qū)域，是無照經(jīng)營游商銷售蔬菜水果最看好的地段。由于占據(jù)了一定的公共空間，具有聚集效應(yīng)，由此造成大面積的環(huán)境臟亂差。

此外，還有各種小吃類地攤式的無照銷售，比如烤紅薯、炸腸、麻辣燙、粽子玉米等，雖然占總體比例不大，但因其大多聚集在人流密集的過街天橋和地下通道，對城市環(huán)境的影響也很大。

服務(wù)類的游商具有比較強(qiáng)的流動性，宣傳類的游商大多在小區(qū)擺設(shè)固定攤位。相比較而言，這兩類游商對市容環(huán)境的影響相對較小（見圖）。

五、基于數(shù)據(jù)創(chuàng)新的無照經(jīng)營游商治理模式

從治理無照經(jīng)營游商的實(shí)際效果來看，管理部門的資源有限，治理思路和模式已不適應(yīng)實(shí)際工作需要，必須轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新治理模式，進(jìn)一步發(fā)揮網(wǎng)格化城市管理的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，借鑒國外許可證制度，進(jìn)行精細(xì)化管理。一是對無照經(jīng)營游商的位置、經(jīng)營時段等進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，在此基礎(chǔ)上針對不同類型、不同時段和不同地段的無照經(jīng)營游商進(jìn)行環(huán)境影響力評估，分級、分類發(fā)放有限經(jīng)營許可，形成無照經(jīng)營游商的精細(xì)化管理體系。這一體系的形成具體應(yīng)包括以下幾方面。

（一）客觀影響力評估

首先，基于網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)記錄，對無照經(jīng)營游商的內(nèi)容、高峰時段和聚集情況進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘。其次，結(jié)合區(qū)域分級管理的要求、標(biāo)準(zhǔn)、高峰時段人流等區(qū)域的具體特征，通過層級分析、專家打分等方法，針對環(huán)境衛(wèi)生、道路交通和城市秩序三個方面，形成影響力評估的權(quán)重。最后，結(jié)合數(shù)據(jù)挖掘的結(jié)果和權(quán)重，按照經(jīng)營內(nèi)容、時段和區(qū)域，生成一系列影響力指數(shù)。

（二）客觀需求度評估

基于區(qū)域的人、地、事物、組織等數(shù)據(jù)，結(jié)合區(qū)域調(diào)研，針對無照游商的經(jīng)營內(nèi)容進(jìn)行替代渠道情況評估。

（三）主觀接受度評估

實(shí)地走訪、調(diào)查市民對無照經(jīng)營內(nèi)容在主觀上的接受程度，比如因無照經(jīng)營引起環(huán)境問題的容忍度進(jìn)行調(diào)查等，綜合調(diào)查結(jié)果，進(jìn)行主觀接受度評估并形成報告，供決策參考。

（四）智慧管理

綜合以上三個評估維度，將無照經(jīng)營游商的管理分為三類：堅(jiān)決取締、有限許可和認(rèn)證許可。比如，對于客觀需求度較低、客觀影響力大、主觀接受度較低的經(jīng)營類型，管理部門要堅(jiān)決予以打擊取締；對于客觀影響力可控、同時存在一定需求的經(jīng)營類型，予以限制性許可；對于客觀影響力有限、替代成本較高的經(jīng)營類型，建立登記、定期檢查等管理制度，發(fā)放認(rèn)證許可。

六、結(jié)語

一個城市，必將面對處于不同經(jīng)濟(jì)序列位置的流動人口，在一定程度上，社會階層結(jié)構(gòu)包容了經(jīng)濟(jì)序列的整體。各個階層的利益點(diǎn)和需求點(diǎn)既有相輔相成的部分，也有矛盾糾紛之處，也因此對城市的精細(xì)化管理提出了更高的要求。目前，我國正在通過完善社會保障體系、調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)等政策引導(dǎo)，解決發(fā)展不充分不平衡的問題，構(gòu)建穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)，因此城市管理領(lǐng)域相關(guān)的研究和政策制定必須充分考慮城市管理問題背后的社會特點(diǎn)，通過轉(zhuǎn)變管理理念，突出管理重點(diǎn)，集中管理資源，提高管理效率和水平。

本文認(rèn)為，在調(diào)整管理理念方面，需要綜合考慮以下三個方面。

一是動態(tài)調(diào)整。創(chuàng)新治理模式不能一蹴而就或一用到底，需要結(jié)合時間、空間、主觀需求、客觀基礎(chǔ)，形成數(shù)據(jù)評估系統(tǒng)，及時進(jìn)行智能化調(diào)整，以適應(yīng)城市建設(shè)中的發(fā)展變化。

二是逐步推進(jìn)。一套成熟的智慧管理系統(tǒng)需要一系列詳細(xì)的調(diào)查和評估，綜合各種數(shù)據(jù)，其中必然會遇到不少難點(diǎn)需要解決。但是以網(wǎng)格化數(shù)據(jù)、滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，初步開展“粗粒度”的有限許可管理是有可能也是有基礎(chǔ)的。

三是以綜合滿意度為治理目標(biāo)，建立城市環(huán)境問題的管理權(quán)重模型，以突破城市環(huán)境管理中以問題量定工作重點(diǎn)、評價工作結(jié)果的局限，引導(dǎo)城市環(huán)境管理向提高綜合滿意度方向發(fā)展。

通過上述分析過程，基于數(shù)據(jù)分析和實(shí)踐，對于嚴(yán)重影響市容環(huán)境、道路交通，非市民生活所必須的經(jīng)營項(xiàng)目，必須嚴(yán)加取締；對于方便市民的經(jīng)營項(xiàng)目，完全可以在規(guī)定的時段內(nèi)存在并納入相關(guān)的管理規(guī)章之內(nèi)，形成治理無照經(jīng)營游商新的模式，給城市中不同群體一定限度的需求滿足，實(shí)現(xiàn)綜合滿意度提升的治理局面。