包拯問責(zé)思想及其當(dāng)代啟示

譚勝男

安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230000

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包拯問責(zé)思想及其當(dāng)代啟示

譚勝男*

安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230000

包拯是宋代著名的官員，其公正廉潔的為官之道踐行了問責(zé)思想。結(jié)合當(dāng)代我國國情，通過對包拯民本和法治問責(zé)思想的分析，在問責(zé)意識建設(shè)，問責(zé)法治建設(shè)和問責(zé)主體建設(shè)方面闡述其可鑒之處。

包拯；問責(zé)；啟示

問責(zé)這一概念是從西方引進(jìn)過來，此詞來源于責(zé)任政府的建立。有學(xué)者將行政問責(zé)定義為“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員有義務(wù)及時(shí)回應(yīng)社會公眾對其權(quán)力行使過程和結(jié)果的質(zhì)疑，作出解釋、說明，并根據(jù)政府或上級行政機(jī)關(guān)決定，及時(shí)糾正錯誤，承擔(dān)有關(guān)行政責(zé)任”。[1]雖在中國古代封建社會，并沒有明確提出問責(zé)，但是從一些監(jiān)察，懲戒制度中，我們能夠看到古代的問責(zé)思想。如宋代的律典和敕、令、格、式等，及監(jiān)察和諫諍結(jié)合的形式與今天的問責(zé)思想有著相似之處。而宋代監(jiān)察系統(tǒng)中有位著名的雇員不容忽視，那就是有著“包青天”美譽(yù)的包拯。包拯主要生活在北宋仁宗時(shí)期，為官生涯中有一半都在從事和諫言、監(jiān)察、執(zhí)法相關(guān)的工作，如監(jiān)寶御史里行、右諫議大夫、監(jiān)察御史、京東轉(zhuǎn)運(yùn)使、知諫院、權(quán)御史中丞等，累計(jì)十余年。[2]所以，從其豐富的為官經(jīng)歷中，我們能夠發(fā)掘當(dāng)今問責(zé)思想的縮影。

一、包拯的問責(zé)思想

(一)民本思想

問責(zé)的思想基礎(chǔ)就是民主政治的發(fā)展，以人為本的思想要求政府應(yīng)對人民負(fù)責(zé)，繼而出現(xiàn)對政府的問責(zé)。宋代時(shí)期的儒學(xué)的發(fā)展則推動了當(dāng)時(shí)民本思想的進(jìn)步。而民本思想則是儒家倡導(dǎo)“仁政”的核心，也是儒家思想的重要組成部分。包拯從小接受傳統(tǒng)的儒家思想的教育，自然也深受影響。雖在傳統(tǒng)封建思想的影響下，包拯依然是皇權(quán)的忠實(shí)維護(hù)者，但和同時(shí)期其他官員相比，在包拯的從政理念中，包拯卻希望學(xué)習(xí)古人，踐行己任，為民考慮。他曾對仁宗皇帝言，自己“早從宦學(xué)，盡信前書之載，竊慕古人之為，知事君行己之方，有竭忠死義之分，確然自守，期以勉循”。[3]另外，在用人方面，包拯還提倡賢人治國。包拯對仁宗說：“臣聞王者之總治天下也，內(nèi)則宰臣、百執(zhí)事，外則按察之官、刺史、縣令而已。若中外各得其人，協(xié)心以濟(jì)，則陛下垂拱仰成，無為無事矣”。[3]治理國家最重要的是選拔官吏?！傲蓖俗層胁胖浚瑩裱啥?，置諸左右”，對于廉潔清明的有才之士，應(yīng)該選擇并予以重用，成為皇上的左膀右臂。包拯還曾言：“今天下不患乏人，患在不用。用人之道，不必分文武之異，限高卑之差，在其人如何耳。”[3]此外，在他的政治思想中，還認(rèn)為對于政風(fēng)極為不正，必須亟加整頓，萬萬不能任用不值得信任的人。所以在人才自律及選人，用人方面，包拯的民本思想都有體現(xiàn)。

(二)法治思想

包拯的法治觀點(diǎn)中也蘊(yùn)含著問責(zé)的思想。包拯支持問責(zé)法律制度建設(shè)，認(rèn)為治國之要，莫大于法。他在《上殿扎子》中對仁宗說：“臣聞法令者，人主之大柄，而國家治亂安危之所系焉，不可不慎?！盵3]他認(rèn)為法令是固國之本，頒行法律務(wù)必要慎重?！胺罴刃?，紀(jì)律自正，則無不治之國，無不化之民，在陛下力行而已。”[3]為使法律對國家的長治久安起保障作用，經(jīng)慎重考慮定下之后的法律不可朝令夕改，必須保持法律的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，而且必須要皇帝的重視才能施行。

其次，對于官吏的問責(zé)必需依照法律，嚴(yán)格執(zhí)行。包拯認(rèn)為在選用廉吏的同時(shí)還應(yīng)嚴(yán)懲贓吏，尤其是位居高端，職掌機(jī)要的官員“常法外重刑處置”。[4]對錯誤嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，從不輕貸，并依條施行，碰到大錯的更是不能錄用，對于錯誤較輕者，則只能授予副使上佐的職位。這樣才能讓貪官污吏得以畏懼。以當(dāng)時(shí)淮南轉(zhuǎn)運(yùn)按察使張可久為例，他明知當(dāng)時(shí)不許私自販鹽，卻仍巧取豪奪，勾結(jié)部下，販賣私鹽。包拯從政期間就對張可久毫不留情地彈劾，將其從監(jiān)察系統(tǒng)中清理出去。最終朝廷采納其議，降張可久為保信節(jié)度副使。

再次，包拯重視內(nèi)察，互察，還有自察。內(nèi)察是指監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身的監(jiān)察。包拯作為監(jiān)察包拯身居臺諫，在加強(qiáng)本系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察方面，以諫諍的形式對監(jiān)察系統(tǒng)不合理的成分提出批評和改革意見；[5]同時(shí)，也對內(nèi)部的腐敗進(jìn)行嚴(yán)察和打擊。張可久利用職權(quán)謀私被包拯彈劾即是內(nèi)察的表現(xiàn)。互察指的是監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的相互監(jiān)督。他不僅曾經(jīng)彈劾過其他轉(zhuǎn)運(yùn)使，還曾彈劾過外臺。自察即加強(qiáng)對官員個(gè)人品格的嚴(yán)格要求。包拯秉公執(zhí)法，鐵面無私，并且嚴(yán)于律己，廉潔奉公，以身作則。他在為官之前就曾勵志“清心為治本，直道是身謀。秀干終成棟，精鋼不作鉤?！?/p>

另外，包拯還對宋代的訴訟制度進(jìn)行了改革。按照北宋法律規(guī)定，縣衙中專門負(fù)責(zé)接收訴狀，審核訴狀，傳達(dá)訴狀的部門稱為“門牌司”。所以門牌司權(quán)力非常重大，直接關(guān)系到民眾能否啟動訴訟程序。[6]因此，很多貪官污吏憑借手中的權(quán)利把持申訴的通道，有錢申訴，沒錢勿進(jìn)的做法讓很多百姓不能將冤情反映到衙門中，導(dǎo)致了很多冤假錯案。因此，包拯在任開封知府期間，將“門牌司”撤銷，敞開衙門的大門，讓百姓能夠?qū)⒃┣橹苯臃从成蟻?，由他依?jù)案情，作出判決。這種做法查明百姓冤情，解決百姓問題，也改善了官民關(guān)系。

二、包拯問責(zé)思想的啟示

包拯雖未留給我們一部完整的問責(zé)專著，也未明確提出自身的問責(zé)觀。但他的問責(zé)舉措對監(jiān)察官吏，治理腐敗，聚攏民心，鞏固統(tǒng)治方面明顯起到了積極作用。聯(lián)系當(dāng)下，還是有很多可鑒之處。

(一)提高問責(zé)意識

問責(zé)意識是問責(zé)行為產(chǎn)生的前提。首先可以發(fā)揮媒體作用，通過媒體對政府工作的曝光，讓政府工作人員及社會公眾能關(guān)注政府，為公眾問責(zé)提供土壤。首先，問責(zé)應(yīng)以人為本。包拯作為宋代著名的問責(zé)官員，在民本思想基礎(chǔ)上的問責(zé)意識促使他能進(jìn)行內(nèi)察，自察和互察，懲治貪官污吏，滿足百姓訴求。這對于當(dāng)今就是要求我們要以人為本。對于當(dāng)今的問責(zé)體系來說，不僅僅對于問責(zé)主體，而且對于問責(zé)客體而言都應(yīng)將問責(zé)意識建立在以人為本的問責(zé)思想上，明確政府職責(zé)是為人民服務(wù)。改變長期以來公眾畏官，怕官的心理，讓公眾敢于問責(zé)。另外，應(yīng)及時(shí)公開問責(zé)結(jié)果，讓問責(zé)主體能夠看到問責(zé)實(shí)效，讓人們愿意再次問責(zé)。最后，還應(yīng)加強(qiáng)問責(zé)意識的教育。一方面要對政府工作人員進(jìn)行深入持久的職業(yè)道德、職業(yè)素質(zhì)和行政問責(zé)教育。另一方面也需要對公眾進(jìn)行行政問責(zé)教育，使其正確認(rèn)識和對待行政問責(zé)，提高問責(zé)的質(zhì)量和水平。

(二)強(qiáng)化問責(zé)法治

包拯作為北宋著名的司法官員，除了向宋仁宗提出法律乃“國家治亂安危之所系”，他也推崇謹(jǐn)慎制法，保其穩(wěn)定。對比當(dāng)今，只有建立健全的法制，使問責(zé)制逐步上升達(dá)法律的層面，才能給問責(zé)提供強(qiáng)有力地保障，才能保證問責(zé)制真正發(fā)揮實(shí)效。因此，我國問責(zé)制度發(fā)展的首要就是在認(rèn)真總結(jié)全國各地推行行政問責(zé)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快啟動制定《行政問責(zé)法》的工作。不僅要將問責(zé)權(quán)法制化，而且也要將問責(zé)行為法制化。不僅要規(guī)范問責(zé)主體及其權(quán)力，而且要明確行政問責(zé)客體，規(guī)定行政問責(zé)事由，完善行政問責(zé)程序，明確行政問責(zé)方式，界定責(zé)任體系。當(dāng)然，問責(zé)也應(yīng)有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。當(dāng)今也應(yīng)嚴(yán)格遵循法律，對于任何失職，失責(zé)，甚至不作為的行為堅(jiān)決問責(zé)，嚴(yán)厲懲治，杜絕官官相護(hù)，包庇責(zé)任。

(三)健全問責(zé)主體

問責(zé)包括同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)是指執(zhí)政黨系統(tǒng)內(nèi)，對其黨員干部的問責(zé)，主要是上級對下級的問責(zé)，異體問責(zé)指問責(zé)主體是本系統(tǒng)之外的問責(zé)，主要包括人大、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會媒體和群眾等。[7]包拯的法治問責(zé)思想中的自察和內(nèi)察相當(dāng)于當(dāng)今問責(zé)系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)即同體問責(zé)。聯(lián)系當(dāng)下，我國的同體問責(zé)建設(shè)相比異體問責(zé)情況較好，有關(guān)法律法規(guī)，如《公務(wù)員法》對于同體問責(zé)的規(guī)定也比較完善。所以要提高同體問責(zé)的意識，嚴(yán)格按照法律進(jìn)行問責(zé)，問責(zé)的官員應(yīng)像包拯一樣秉公執(zhí)法，除了對自身工作積極問責(zé)，提高自身責(zé)任意識，辦事能力外，對同體系的官員也應(yīng)積極進(jìn)行問責(zé)。

而在異體問責(zé)方面，古代封建社會地方官員通常擔(dān)任著行政和司法的職能，所以包拯作為地方官員的互察行為一定程度上帶有當(dāng)下異體問責(zé)的特點(diǎn)。因此，結(jié)合我國目前異體問責(zé)逐漸發(fā)展起來的態(tài)勢，我國更應(yīng)該強(qiáng)化異體問責(zé)。首先，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)問責(zé)。把各級人大對于政府和政府工作的監(jiān)督問責(zé)權(quán)力具體化和強(qiáng)化。增強(qiáng)人大行政問責(zé)的權(quán)威，讓人大充分發(fā)揮作用，不能流于形式。其次，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)問責(zé)。當(dāng)行政權(quán)力侵犯公民的合法利益時(shí)，嚴(yán)格追究違法官員的法律責(zé)任，從根本上震懾那些不負(fù)責(zé)任和觸犯法律的官員。再次，加強(qiáng)新聞媒體問責(zé)。保障媒體的知情權(quán)，和新聞自由，給新聞媒體更大的監(jiān)督調(diào)查的權(quán)力，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情作用。最后，加強(qiáng)社會公眾問責(zé)。確立公民的行政問責(zé)主體地位，以法的形式加以確定和保護(hù)，保證其監(jiān)督的有效性。

[1]余凌云.對我國行政問責(zé)制度之省思[J].法商研究，2013，03：92-100.

[2]肖建新.包拯監(jiān)察理論和實(shí)踐簡論[J].安徽史學(xué)，1994，03：11-14.

[3]楊國宜.略論包拯的民本思想[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)，2002，01：75-82.

[4]周懷宇.論包拯監(jiān)諫結(jié)合的監(jiān)察方式[J].安慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2001，03：65-68.

[5]王侃.略論包拯“清心”“直道”的執(zhí)法觀念[J].魅力中國，2009，19：70.

[6]李翔.北宋包拯刑事司法思想研究[D].山東師范大學(xué)，2015.

[7]肖文光.我國行政問責(zé)制的完善策略研究[D].中國海洋大學(xué)，2010.

譚勝男(1994-)，女，漢族，安徽阜陽人，安徽大學(xué)管理學(xué)院，公共管理專業(yè)碩士研究生。

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